日本颗粒物污染防治政策分析及其对我国的启示

刘乃瑞 燕 丽 杨金田 贺晋瑜 汪旭颖

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

大气污染物中的悬浮颗粒物会对人体健康产生直接的负面影响，从而受到各国政府及有关部门的高度重视。随着研究的深入，发现PM2.5(细颗粒物)对人体的影响尤为严重，不仅会对人体健康造成短期影响，如肺功能抑制、气管刺激等，还会造成长期影响，如加剧糖尿病、心脏病等代谢性疾病［1］。2013年年初，我国中东部多地遭遇雾霾天气，空气污染严重。1月内全国共出现了4次较大范围的雾霾天气过程，涉及到30个省(区、市)，这也引起了我国政府及普通民众对大气颗粒物污染的高度重视［1］。二战后日本专注发展经济，忽视环境保护，环境污染曾经极其严重，但其通过采取一系列治理措施，将自身由“公害先进国家”转变为举世公认的环保先进国家。通过对日本的颗粒物污染防治政策进行研究，将对我国的颗粒物污染防治提供有益的借鉴。

1 日本颗粒物污染防治历程

日本环境政策的演变大致经历了三个历史阶段［2］:

(1)公害对策阶段。这一阶段从上世纪60年代初期到70年代中期。日本政府于1965年成立了公害审议会开始着手解决公害问题。1967年通过了《公害对策基本法》，确立了政府公害对策的基本原则。到 1970年，日本内阁设立的公害对策本部提出了包括《公害对策基本法》在内的14项法律交付国会讨论并一举获得通过。

(2)从单纯“防止公害”到全面“环境保护”阶段。其重要标志是1972年日本政府制定的《自然环境保护法》。日本在这一时期引进了美国的环境影响评价制度，以达到防止公害和保护环境的双重目标。

(3)80年代以后，日本进入了以能源环境问题为重点，解决全球环境问题的阶段。

日本不同时期的环境政策也体现在其对颗粒物浓度水平的要求上:在1973年制定的悬浮颗粒物(suspended particulate matter)标准为小时平均值不得超过0.20mg/m3，并且小时平均值的日平均值不得超过0.10mg/m3;在2009年制定的 PM2.5标准为年平均值不得超过15.0μg/m3，并且在指定监测站的日平均浓度每年须有98%以上小于等于35μg/m3，这相当于世界卫生组织《空气质量准则》第三阶段的水平［3］。

2 日本颗粒物污染防治措施及成效

日本的颗粒物污染防治措施主要体现在以下四个方面:

2.1 强化环境监测

日本的空气质量监测主要由地方政府执行。监测站分为道路监测站(roadside air pollution monitoring stations，简称RAPMSs，日语为自動車排出ガス測定局)与一般监测站(ambient air pollutions monitoring stations，简称APMSs，日语为一般環境大気測定局)两种［3］。截至2009年3月底，日本境内已有438个道路监测站与1549个一般监测站［3］。并且，监测数据会由日本环境省(Ministry of the Environment，日语为環境省)在网上统一公布［3］。

日本环境省自2010年3月起要求地方政府将PM2.5列入不间断监测的污染物名单中，以便对PM2.5的组分进行分析及制定相应的防污措施，预计在2013年年底左右建成PM2.5的不间断监测体系［3］。另外，日本政府确立了使用过滤法来作为测量PM2.5质量的标准测量方法以及不同测量方法之间的等价性［3］。在2011年7月，日本环境省制定了PM2.5的成分分析方法来研究各种前体对大气中PM2.5的贡献比例［3］。

2.2 工业污染防治

在日本，颗粒物污染的主要来源为工厂与机动车。工厂的国家排污标准由环境省制定，但各县有权在自己的辖区内制定更为严格的排污标准［4］。县政府与大城市的市政府有责任保障排污标准的执行［4］。任何人新建工厂都需要向当地政府上报拟使用的设备［4］。若当地政府认为其所用设备不能达到排污标准，将会通知工厂负责人并要求其修改计划［4］。所有正在运行的工厂都有义务根据环境省的技术要求测量并记录污染物的排放量［4］。若当地政府发现其排污量经常超标，将会要求工厂负责人采取措施改进生产工艺［4］。

对于工厂在环保科研、设备方面的投入，政府给以补贴作为鼓励，对于工厂的环境污染行为，政府通过提升能源价格等方式进行调控［4］。同时，政府在市场上推出绿色环境标志制度，鼓励消费者购买环保产品［4］。没有绿色环境保护标志的产品，在市场上就无法得到市民的认可［4］。在日本，工业污染的有效解决依赖于政府与公众两方面的积极努力［4］。

2.3 机动车污染防治

针对机动车尾气造成的颗粒物污染，日本环境省于2002年将颗粒物浓度限值加入到了机动车与其他类型发动机(如建筑用机械)的尾气排放标准中，并联合其他相关省厅来保障这些标准得以顺利执行［5］。另外，为削减机动车氮氧化物与颗粒物排放总量，同时也出于对国家削减颗粒物污染速度的不满，东京、埼玉等机动车密集区于2003年出台了更为严苛的法令来控制柴油卡车与客车尾气造成的颗粒物污染［5］。不能满足尾气排放标准的机动车必须安装特殊的过滤器，否则禁止上路［5］。

为减少机动车尾气造成的大气污染，除制定法律法规外，日本环境省还采取了一系列非强制性措施，如［5］:①积极促进新型低污染车辆的审核通过;②加速老型高污染车辆的淘汰与尽量减少这些车辆的使用;③向公众宣传并推广环保驾驶方法，如避免突然加速，匀速行驶，使用发动机制动，少使用空调，注意道路交通信息等;④向公众宣传车辆正确的维护保养方法，如注意尾气过滤器的清洗与更换，选择适当的发动机润滑油，保持适当的轮胎压力;⑤推广政府与企业、企业与企业之间的合作，以促进联合运输，减少运输车辆的使用及尽量避免空车返回;⑥向企业宣传推广高效运输模式，减少运输频次，尽量避免选择拥堵路段作为行驶路线，标准化产品包装以便于装卸;⑦促进运输模式多样化，如推广铁路运输与航路运输，以减少对环境的污染;⑧推广并鼓励低污染出行方式，如公共交通、自行车、步行;⑨鼓励政府与企业通过第三方物流公司来运输货物，以提高运输效率。

2.4 大力推行煤炭清洁利用技术

20世纪70年代爆发的2次石油危机促使日本把煤炭作为代替石油的能源放在重要的位置上，希望能够加大对其利用的力度［6］。增加煤炭消费量的关键是控制燃煤污染。日本在1992年制定的第9次煤炭政策中规定，洁净煤技术是日本煤炭科研的重点［6］。1995年日本在新能源综合开发机构(NEDO)内组建了一个“洁净煤技术中心”，专门负责开发下个世纪的煤炭利用技术［6］。2006年5月，日本在出台的新国家能源概要中明确提出，要促进煤炭气化联合发电技术、煤炭强化燃料电池联合发电技术的开发和普及［6］。

日本的洁净煤技术开发从内容上分为2部分:一是提高热效率，降低废气排放，如流化床燃烧、煤气化联合循环发电及煤气化燃料电池联合发电技术等;二是进行煤炭燃烧前后净化，包括燃前处理、燃烧过程中及燃后烟道气的脱硫脱氮、煤炭的有效利用等［6］。

在日本煤炭开发利用战略的制定与实施过程中，日本政府、行业组织和煤炭消费企业都发挥了各自的重要作用［7］。政府负责组织制定战略规划，设立专门机构实施政府决策，以及投入资金进行煤炭技术的研究开发;行业组织(指日本煤炭能源中心)对煤炭战略的实施起到了保障和促进作用;电力及钢铁等煤炭消费企业发挥了重要的主体支撑作用［7］。

经过多年的治理，日本空气质量有明显提升，表1与图1显示了日本空气中悬浮颗粒物浓度随年份的变化。图1中的纵轴为不同监测站(RAPMSs与APMSs)所测量的悬浮颗粒物浓度年平均值的达标比例。

3 对我国的启示

自20世纪60年代以来，日本在环境保护方面取得的成绩有目共睹。其在颗粒物污染防治方面所做的工作对我国尤其有启示意义:

3.1 建立空气质量管理模式

参考日本的大气管理经验，应将空气质量达标作为管理工作的核心和目标。把PM2.5及其相关前体物的总量减排作为质量改善的重要手段，建立面向空气质量的管理模式。应根据我国不同区域经济发展水平、PM2.5污染特征、污染程度，制定分区分阶段PM2.5浓度限期达标管理机制，加强人口密集地区和重点大城市PM2.5治理，构建大气环境整治目标责任考核体系。

3.2 强化移动源污染控制

随着人民生活水平的提高，人均机动车保有量势必要不断上升。战后日本经济的腾飞使日本的机动车数量大幅攀升，因而日本针对机动车造成的污染提出了一系列治理措施。为有效控制移动源污染，我国需要从移动源管理、车用能源和沉实规划等角度，对油－车－路系统制定综合政策。

图1 日本空气质量监测站测量的悬浮颗粒物浓度达标比例［8］

表1 日本大气中悬浮颗粒物的年平均浓度(mg/m3)［8］

3.3 推行煤炭清洁利用技术

日本在经历了两次石油危机之后，深刻意识到煤炭作为常规能源资源及其在保障国家能源安全方面的重要性，并因此大力推行煤炭清洁利用技术，使其在利用煤炭的过程中对环境造成的污染降至最低。在相当长的时期内，煤炭将在我国一次能源结构中处于不可替代的重要地位，重视和发展洁净煤技术是保障我国能源安全的重要内在要求。因此，我国应当大力推行煤炭清洁利用技术，首先，要加大资金扶持力度。其次，要通过制定更为严格的环保、节能法规和标准促进市场向有利开发利用洁净煤的方向转变。

［1］孙志豪，崔燕平．PM2．5对人体健康影响研究概述［J］．环境科技第26卷第4期，2013．

［2］汤天滋．中日环境政策及环境管理制度比较研究．现代日本经济，2007．

［3］大気汚染物質排出量総合調査(平成20年度実績)．応用技術株式会社，2011，3．

［4］大都市地域における大気環境の保全に関する政策評価書．総務省，2006，3．

［5］今後の自動車排出ガス総合対策の在り方について(中間報告)．中央環境審議会大気環境部会，自動車排出ガス総合対策小委員会，2011，1月．

［6］赵爱国．日本煤炭清洁利用及对我国的启示［J］，中国煤炭，2007，33(10)．

［7］赵冬花．日本煤炭开发利用战略及对我国的启示［J］，中国煤炭，2009，35(6)．

［8］日本环境省网站，http://www．env．go．jp/．