香港选举制度梳理及启示

马睿

（北京大学法学院，北京100871）

香港选举制度梳理及启示

马睿

（北京大学法学院，北京100871）

香港2016年立法会选举政改咨询方案中提到了诸多涉及选举方式的问题。实际上从20世纪80年代港英政府将代议政治引入立法局选举开始，香港立法会至今已历经九次选举，形成了比较成熟的理论和政治实践。历届选举中曾采用按选择次序合计选票制、多轮淘汰制、按选择次序淘汰制、双议席双票制与联票制、单议席单票制、可转移单票制、得票最多者当选制和比例代表名单制等多种选举方式。今天，选举的民主化和科学化是大势所趋，所以在选举制度的改革中，需要着重考虑解决既使选举结果体现民意，又保证立法会中存在适量的反对派以进行监督制衡，从而使香港政治得以良性运行和发展。

香港；选举制度；立法会

一、选举制度和设计标准

从最基本的层面看，选举制度就是把选举中选民所投的选票转换成政党和候选人赢得的议席。[1]其中的关键变量包括：选举公式、选票结构以及选区规模。具体来讲，选举公式是指选举中确定候选人当选的计票方式，包括多数制、比例投票制、混合制等，以及使用何种方式分配议席；选票结构是指选民在选举中是投票给候选人还是政党，是做出一个选择还是表达一系列偏好；选区规模不是指每个选区内住了多少选民，而是指每个选区选举产生多少名代表进入立法机关，分为单议席选区和多议席选区。

（一）选举制度的分类

以这三种因素为变量，可以分为十二种不同的选举制度：1.领先者当选制（FPTP：firstpastthepost）、2.两轮选举制（TRS：two-round system）、3.排序复选制（AV：alternative vote）、4.全额连记制（BV：block vote）、5.政党连记制（PBV：party block vote）、6.并立制（Parallel）、7.联立制（MMP：mixed member proportional）、8.竞选名单制（LPR：llist proportional representation）、9.可转移单票制（STV：single transferable vote）、10.不可转移单票制（SNTV：single non-transferablevote）、11.有限投票制（LV：limitedvote）、12.博达计数法（BC：bordacount）。其中1—5是通过计算以票数多寡来确定候选人当选，因此都属于“多数制”；6和7属于混合制；8和9基本按照得票的比例分配议席，属于比例代表制；后三种不属于上述三类，暂且称为“其他制度”。见表1。[2]

表1

（二）选举制度的设计标准

人民作为主权者无法在政治生活中直接出场，所以要通过选举制度选举代表，代替他们参与政治生活。然而，不同的选举制度将影响最终的选举结果，因此，“要选择何种候选人成为议员”就成为选举的目标。为实现目标，在设计选举制度时需要考虑以下十个因素：1.体现代表性；2.让选举易行且有意义；3.为和解提供激励机制；4.有助于形成稳定且有效率的政府；5.确保形成一个负责的政府；6.让个人代表负责；7.鼓励政党发展；8.发挥立法机关内反对党的监督作用；9.让选举过程可持续；10.考虑国际标准。[3]

以上十点都是选举制度设计时需要考虑的因素，但是作为设计标准，这十个因素并不是并列关系，它们可以区分为三个递进层次：

第一，符合国际标准是保证选举有意义的最低限度。国际标准要求基本的选举平等和自由，如果选举不是自由的，比如当选候选人的资格被诸多不相关因素限制，那么公民就无法根据自己的自由意志选择自己支持的代表；如果选举不是平等的，那么选举就不能反映选民的真实意志。所以，只有保证自由和平等的选举才是有意义的。

第二，除了自由和平等之外，还要考虑选举的易行和可持续性，以保证一定的投票率和选举过程的顺利进行。

第三，从实质的要求来看，议会议员是人民的代表，而人民的利益是多元化甚至是相互冲突的，所以，议员的组成必须体现代表性，需要在议会中保证一定数目的反对党。另外，选举议会的主要目的是为了组成议会，使议会在政治实践中良性运作并发挥作用，所以在设计选举制度时应该考虑这种制度是否能够促进不同意见的和解，是否能够保证政府的稳定、有效和负责地运行。

二、回归之前香港立法会的选举情况

在香港主权归属问题提出之后，港英政府开始在港推行代议政治，试图以“还政于民”的方式拒绝“还政于中”。[4]其中，改变立法会议员的选任方式是港英政府采取的最为直接和突出的手段，即在保留部分委任议员和官守议员的条件下，有限度地允许立法会的部分议员由选举产生。从总体上看，香港在1997年回归之前，立法会一共举行了四届选举，曾采用过按选择次序合计选票制、多轮淘汰制、按选择次序淘汰制、双议席双票制与联票制、单一可转移票制、单议席单票制等多种选举方式。频繁变动的选举方式一方面体现了初期代议政治的不成熟，另一方面也从侧面反映了当时香港政局的激烈变动。见表2。

表2

（一）1985年选举

1985年选举是香港殖民时代首次举行的立法局间接选举，开启了香港的代议政制。这次选举由功能界别①1985年共有11个功能界别，其中劳工界有2个议席，其他界别各选出1个议席。11个界别分别是：商界（第一）、商界（第二）、工业界（第一）、工业界（第二）、金融界、劳工界（2个议席）、社会服务界、教育界、法律界、医学界、工程师及有关专业。参见雷兢璇：《香港选举资料汇编》，香港中文大学香港亚太研究所1995年版，第54页。和选举团②1985年选举团的成员包括所有市政局、区域市政局及区议会的议员。市政局和临时区域议局各组成1个选举团，全港19个区议会组成10个选举团：港岛东、港岛西、观塘、黄大仙、九龙城、深水埗、南九龙、新界东、新界西、新界南。各选出12名议员。

1.功能界别采用按选择次序合计选票制的选举方式

该制度具体是指：选民在选票中以先后次序表示对所选候选人的支持程度；在进行首次计票时，只计算选民的第一选择票；如果这次计票后有一名候选人获得的有效选票过半数，则宣布这名候选人当选；假如无人过半数，则计算第二选择票，加在第一选择票数之内，合计直至一名候选人获得绝对多数，即获得所投票数的过半数，并宣布当选为止。

这种制度的特点是只有获得绝对多数票的候选人才可以当选，因此能够保证当选的候选人是获得大部分选民支持的那位。一般来讲，选民更容易把政策温和的候选人排在第二选择，由于这种选举方式下选民投票表达的是一种偏好，计票方式是先计算第一选择票，再计算第二选择票，所以能够引导候选人采取较为温和的政治政策。而这种制度的缺点也恰恰在此，即持较为激进政策的候选人难以当选，不利于政治整体的发展和进步。

2.选举团采用多轮淘汰制的选举方式

多轮淘汰制要求每位选民只能投一票，选择一位候选人；经过计票，若有候选人获得绝对多数票，则当选；若没有候选人获得绝对多数票，那么获得选票最低的候选人将被淘汰；淘汰后举行第二轮选举，重复此过程直至有一名候选人获得绝对多数票。

这种制度下一般要进行多轮选举，所以，只适用于选民人数较少的团体选举。同时，这种方式成本高昂，耗时较长，如在1985年港岛东选举团选举中，一共有41个选民和6个候选人，经历了5轮投票，共历时7个小时。这种选举制度本质上是通过每轮淘汰得票最少的候选人，逐步排除选民最不喜欢的候选人，最后确保选民相对喜欢的候选人当选。

（二）1988年选举

1988年，香港对选举制度进行了改革，功能界别①1988年增加了卫生界和会计界2个功能界别，因此，由功能界别选举的议员人数增加为14人。和选举团都采用了按选择次序淘汰制的选举方式。

按选择次序淘汰制要求：每个选民只能投一次票，在投票时注明对候选人的先后选择次序，其中必须填写第一选择，可酌情填写第二、第三选择；第一轮计票只计算第一选择，如果有候选人获得的第一选择票超过半数，便立即当选；但如果没有人过半数，则淘汰第一选择得票最少的候选人，并将他的支持票按其票上的第二选择，分别转移给其他尚未淘汰的人，直到有人票数过半当选为止。

这种选举制度的优点是：（1）能够让选民在不同的候选人中表达自己的偏好，而不是简单确定第一选择；（2）只要求必须填写第一选择，能够减少选票因没有标明更多有效选择而在计票中成为死票的可能性；（3）有助于让几个候选人的选票实现聚集，将多元又相关的利益结合起来；（4）能让当选几率很低的候选人的支持者，通过第二或其他更靠后的选择来影响一个主要候选人的选举结果。

但是，这种制度也有明显的缺点，即很容易产生不合比例的选举结果，从而促进中庸政治的形成。比如，在只产生一位议员的选举团体中，由于候选人很多，在第一轮选举中很可能会出现分票的情况，所以无法产生票数过半的候选人，而被淘汰的候选人其票上的第二选择也未必是在第一轮计票中得票较高的候选人，把这些票转移给其他候选人后，可能使得第一选择得票较高但没有过半的候选人最终无法当选。

（三）1991年选举

经过“88直选”风波，1991年选举时取消了选举团，同时增加了地区直选议员，使选举制度整体向民主化迈进了一步。具体来说，1991年功能界别②1991年增加了7个界别，当年功能界别产生了21个议员。新增界别分别是：市政局、区域市政局、乡议局、金融服务界、建造及地产界、旅游届、测量及都市规划界。1985年的工程师及有关专业界改为工程界。“工程界”是由原“工程师及有关专业”这一界别转变而来的。仍然采取按选择次序淘汰制的方法选出候选人，地区直选③1991年全港被划分为9个选区，每区分配2个议席。九大选区分别是：港岛东、港岛西、九龙东、九龙中、九龙西、新界东、新界南、新界北、新界西。则采取双议席双票制与联票制的选举方式。

双议席双票制是因为1991年全港被划分为九个选区，每个选区分配两个议席。在选举中，每位选民可以投两票，分别支持不同的候选人；得票最多的两位候选人即可当选。而联票制则允许候选人之间联票，即每区获最多票数的候选人，可以把多余的票拨给与其联票的候选人，以保证与自己联合或立场政策相似的政党候选人当选。

一般认为，这种选举制度赋予了选民直接投票给候选人的权利，选民可能将两票投给两个不同的政党，这样最后形成的议会中就会有不同的党派，能够代表更多元的利益。但事实并非完全如此，特别是在增加联票制后，选举结果一般很难预测，得票第一的候选人可能与跟自己政策相似的得票第二或第三的候选人联票，从而使得票排名第二但与自己政治立场相反的候选人难以取胜。另外，选民也有可能将选票都投给来自同一政党的候选人，这样就会产生非常不符合比例原则的结果。这些缺点在当年的选举中部分地暴露了出来：民主派三大政团港同盟、汇点和民协是最大赢家，取得16席。所以很多人批评这种联票效应，认为这种选举制度是偏帮民主派政党。

（四）1995年选举

1995年香港立法局选举于9月17日举行，是香港殖民地时代最后一次立法局选举。同时，立法局议席也是首次完全以选举方式产生，由港督委任立法局议员的方式也宣告终结。而由于中、英就香港政制问题出现争拗，此届立法局的任期至1997年6月30日香港主权移交前夕为止，未能直接过渡。这次选举主要是基于彭定康的政改方案，立法会议员选举由三部分组成：功能界别选举①1995年增加9个功能界别：渔农、矿产、能源及建造界；纺织及制衣界；制造界；进出口界；批发及零售界；酒店及饮食界；运输及通讯界；保险、金融、地产及商业服务界；公共、社会及个人服务界。这9个界别取消了以前功能界别由团体登记的团体票，全部改为个人票，效果类似于直选，所以也称“新九组”。、选举委员会选举、地区直选②1995年重新划分选区，将全港分为20个选区，每个选区产生1名议员。20个选区分别是：港岛中、港岛东、港岛南、港岛西、九龙中、九龙东、九龙南、九龙西、新界中、新界南、新界东北、新界西北、新界东南、新界西南、新界东、新界北、新界西、九龙东北、九龙西南、九龙东南。。其中功能界别选举仍然沿袭使用按选择次序淘汰制的选举方式，此处不再赘述，主要对采取可转移单票制的选举委员会选举和单议席单票制的地区直选加以论述。

1.选举委员会选举采用的可转移单票制

（1）1995年选举时，选举委员会由100名区议会议员组成，作为一个选举团体选出十个议席。每位选民可在候选人名单上根据个人的意愿按顺序填上第一到第十的选择，如果填写的选项少于或者多于10个，则被认为是无效票，按废票处理。

（2）在第一轮计票中，计算第一选择票，得票超过当选基数的候选人即可当选。香港选举中以黑尔数额确定当选基数，即“有效票数/议席数”。

（3）将当选人多余的选票，按照一定比例，转移给他们选票上按顺序填写的未当选候选人，并进行第二轮计票。比如，当选基数是10，甲获得15票当选，那么多出来的5票将按照5/15的权重，转移给使他获选的15张选票中次序靠前的未当选候选人。

（4）若第二轮计票后，当选人数仍然不足，则淘汰票数最低的候选人，将淘汰者的选票按第二选择票转移，并进行第三轮计票。

（5）重复（4）的淘汰和转移过程，直到将全部议席选出。但是，如果某一轮候选人只比空缺议席多“1”，则淘汰得票最少的候选人，其他人全部当选。

（6）另外，在任何一轮计票中，如果没有候选人得票超过当选基数，则淘汰得票最低的候选人。

可转移单票制是一种较为复杂的计票方式，它的优点在于使得选民不仅能够选择政党，也能够在政党内部选择候选人，选举的结果能够很好地体现比例原则并有助于促进政党之间的合作。其缺陷也非常明显，即复杂的计票过程要求整个社会有相当的文化程度和计算能力。如果来自同一个党的候选人过多，则容易造成党内分裂。而且政客为了赢得选举更容易去贿赂特定的选民群体，从而助长“侍从主义”政治。

2.地区直选采用的单议席单票制

这是一种非常简单的选举方式，每个选区只有一个议席，以多数制决定选举胜负，即只有获得最高票数的候选人才会当选。可以选出与地理区域联系较为密切的代表，因为选民更倾向于把选票投给那些他们熟悉的候选人。同时，这种方式胜者通吃，有利于建立一个一党执政的政府，当然也有利于在立法机关中创造一个从容的反对派，建立具有广泛代表性的政党并排除激进人士进入立法机关的可能性。但这种制度很难使小党、少数群体得到适当的代表，扩大了单个政党可以全取某个地区所有议席这一地区领地现象，导致选举中出现不支持任何一位当选人的死票数量较高，从而影响到选民的投票热情。

三、回归之后香港立法会的选举情况

1997年9月，香港政府通过《立法会条例草案》，重新划分新九组，取消了彭定康时代功能界别的个人票，功能界别选举重新回归到以机构和团体投票为准则的轨道上。《香港基本法》附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》中规定：

“（一）香港特别行政区立法会议员每届60人，第一届立法会按照《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》产生，第二届、第三届立法会的组成如下：第二届——功能团体选举的议员30人，选举委员会选举的议员6人，分区直接选举的议员24人；第三届——功能团体选举的议员30人，分区直接选举的议员30人。”

“二〇〇七年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序，如需对本附件的规定进行修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”

结合香港《立法会选举条例》和历届行政长官的选举报告，可将香港回归后选举情况进行梳理，见表3③具体内容可以参见：《立法会条例》、《1998年立法会选举报告书》、《2000年立法会选举报告书》、《2004年立法会选举报告书》、《2008年立法会选举报告书》和《2012年立法会选举报告书》的“正文”部分。资料来源：http://www.eac.gov.hk/sc/legco/lce.htm，访问时间：2014-0 6-06。所示。

表3

需要说明的是，香港回归后对功能界别①1998年对功能界别作了重新划分，当年共有28个界别，其中劳工界有3个议席，其他各界只有1个议席：1.市政局、2.区域市政局、3.乡议局、4.渔农界、5.保险界、6.航运交通界、7.教育界、8.法律界、9.会计界、10.医学界、11.卫生服务界、12.工程界、13.建筑测量及都市规划界、14.劳工界（3个议席）、15.社会福利界、16.地产及建筑界、17.旅游界、18.商界（第一）、19.商界（第二）、20.工业界（第一）、21.工业界（第二）、22.金融界、23.金融服务界、24.体育演艺文化及出版界、25.进出口界、26.纺织及制衣界、27.批发及零售界、28.咨询科技界。其中，前六个是特殊界别，其余的为普通界别。2000年选举时，市政局和区域市政局两个界别分别改为饮食界和区议会；到了2012年选举，区议会更名为“区议会（第一）”，增加了以香港为选区的“区议会（第二）”。参见周建华：《香港政党与选举政治》，中山大学出版社2009年版，第67页。作了重新划分，分为特殊界别和普通界别，其中特殊界别仍沿用按选择次序淘汰制，而普通界别则采用了得票最多者当选制。在2012年的选举中，增加了以全香港为选区的“区议会（第二）”界别，即把香港作为一个选举团体而选出五个议席，因此，这五个议席虽然由功能界别选出，但实质上与地区直选没有差异，故此亦采取了地区直选中的比例代表名单制。由表3也可以看出，回归后的香港，选举方式基本稳定，没有太多变动，一方面是因为回归前的政治实践帮助香港政府在选举方面积累了足够的经验，另一方面在于回归之后香港的政局更加稳定。所以，在下文中，仅对得票最多者当选制和比例代表名单制加以论述。

1.得票最多者当选制

这是一种与单议席单票制相似的选举方式，选民在选票中可按照少于或等于候选人的人数选择候选人，获得最多选票的候选人即可当选，其主要区别在于这种选举方式也可以在多议席选区适用。优缺点的分析详见上文的单议席单票制。

2.比例代表名单制

香港选举中采用的比例代表名单制是以“最大余额法”来计算选举结果的。所谓最大余额法，是指某一名单获得的选票数达到一次当选基数，则分配一个议席；达到两次，则分配两个议席。

该选举方式的具体流程如下：在多议席的选区中，候选人以名单的形式参选，每份名单的候选人人数不得超过该选区的议席数目。一般是每个政党派出一张候选人名单，选民给政党投票。每个选民可以投一票，来支持一份参选名单，但是没有权利向任何候选人投票。当某选区内的政党和群体已经根据他们所取得的多于当选基数的票数赢得部分议席后，还有一些议席仍然没有被选出，每个政党也都还有一些比当选基数更少的选票，那么，剩余的议席将根据各政党剩余选票的多少进行分配。最后，由各政党按照各名候选人在政党名单上的排序来确定最后当选者。

这种选举制度最显而易见的优点就是很好地体现了比例性，最大程度地减少了撕票的数量，把选票浪费率降到最低。符合比例带来的另一结果就是，少数文化或群体在选举中也能够获得当选的机会。但是与得票最多者当选制等多数制的选举制度相比，比例制比较的是不同政党的选民基础数量，所以选出的代表可能与选区联系的紧密性较低。另外，最终的当选者主要是由政党内部的领导人或者名单上候选人的排序决定的（当然，名单的排序也是由党内领导决定的），从而导致让权力更加集中于政党总部和党内高级领导人手中。

四、从历史梳理中产生的启示

从香港回归前后立法会选举方式的变化对比可以发现，选举方式总体来看正在向科学化和比例化这两个方向发展，稳定性越来越强，政局更加稳定。另外，在选举实践中展现出不同意见之间的沟通多于直接对抗，多元利益可以通过选举进行整合。2014年进行的2016年立法会选举政改咨询中，提到了涉及立法会选举制度的几个议题：第一，立法会的议席数目和组成；第二，功能界别的组成和选民基础；第三，区直选的选区数目和每个选区的议席数目。具体包括：是否要增加议席？增加议席如何在功能团和地区直选中进行分配？是否增加界别？是否将团体票改为个人票？分区直选的选区规模如何？①参见：《2014年政改咨询文件》第四章：2016年立法会产生办法——可考虑的议题，第30-32页。

对这几个问题的回应是本文力不能及的，但不论最后立法会的选举制度如何修改，笔者认为，我们都要把握几个原则：

第一，以现在的选区规模来看，地区直选结果较难预测②1998年到2012年的地区直选，都把香港划分为香港岛、九龙东、九龙西、新界东、新界西五个选区，每个选区选出若干议席。资料来源：维基百科——历届立法会选举，1998/2000/2004/2008/2012http://zh.wikipedia.org/wiki/2000%E5%B9%B4%E9%A6%99%E6%B8% AF%E7%AB%8B%E6%B3%95%E6%9C%83%E9%81%B8%E8%88%89，访问时间：2014-06-06。，而在直选中采用比例代表名单制已经成为一种宪政习惯，最好不要轻易打破。因此，如果要进行选区的重新划分，可以考虑拆分选区，以保证选举结果更加民主化，能够最大程度地反映民意。

第二，选举民主化和直接化是一个整体趋势，在功能界别选举中，团体票基本是由公司的董事长或法人代表投票，反对派认为这些人都是受惠于大陆政策的，所以他们一般更倾向于把选票投给亲中央的政党候选人，但从历年选举的实际情况来看并不是这样的③可以考察1998—2008年香港特区立法会议员名单。参见周建华：《香港政党与选举政治》，中山大学出版社2009年版，第267-270页。。然而，如果直接取消团体票，全部改为个人票，也许会产生更多的问题，比如投票计票成本的增加、死票率增高、投票率下降等等。所以，应尽量形成一个循序渐进的过程，逐步引入个人票，为找到解决这些潜在问题的方案争取更多时间。

第三，必须保证泛民主派能够获得一定数量的议席。只有让泛民、建制等各派别都能够在立法会中发出声音，才能够更完整地体现民主政治的要求。此外，无论是多数派还是少数派，总是需要一定的渠道和方式表达其社会诉求，而立法会应当成为政党在法律框架内角逐、辩论的平台。因此，在设计选举制度时，需要为少数派留出一定的当选机会，更好地发挥反对派的监督作用。

[1]安德鲁·雷诺兹,班·莱利,安德鲁·埃利斯.选举制度设计手册[M].鲁闽译.国际民主和选举协助研究所编.香港:商务印书馆(香港)有限公司,2013:7.

[2]安德鲁·雷诺兹,班·莱利,安德鲁·埃利斯.选举制度设计手册[M].鲁闽译.国际民主和选举协助研究所编.香港:商务印书馆(香港)有限公司,2013:39.

[3]安德鲁·雷诺兹,班·莱利,安德鲁·埃利斯.选举制度设计手册[M].鲁闽译.国际民主和选举协助研究所编.香港:商务印书馆(香港)有限公司,2013:13-21.

[4]陈丽君.香港政党政治与选举制度研究[M].北京:中国社会科学出版社,2003:51.

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A

1673―2391(2014)09―0052―06

2014-06-09责任编校：江流