现代国家中央与地方关系的基本特征——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二

◎宣晓伟

现代国家中央与地方关系的基本特征
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二

◎宣晓伟

人物绘像：罗雪村

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

人类的理性和正义感的存在，使得自由政府成为可能的事，而人类的感情冲动和不适当行为，必须由自由政府来节制。

——《联邦党人文集》

在上一篇文章中，我们认为“中央与地方关系”是事关中国未来发展的最重要关系之一，“如何进一步理顺中央与地方关系”也将是中国能否顺利实现现代化转型，从金字塔型传统社会逐渐转向网络型现代社会的关键内容。

改革开放以来，正是中央与地方的调整，以及分税制、公共服务、政绩考核等一系列制度安排和相关措施等的实施，有效地调动了各地发展的积极性，各级地方政府成为了本地发展的主体，推动了中国经济社会的高速发展。然而，中央与地方关系合理调整远未到位，在不同程度上也带来了“经济增长与社会发展的不平衡”、“生产与消费不平衡”、“经济社会发展和生态环境保护的不平衡”、“城乡发展的不平衡”、“人地分割的城镇化模式”、“区域之间的不平衡”等一系列问题。甚至可以说，当前中国发展所面临绝大多数的重大问题和深刻矛盾，或多或少都和中央与地方关系处理失当有关。

然而，当前中央与地方关系的调整，仍然处在“集权”和“放权”进退失据的“治乱循环”之中。考察传统中国和建国以来中央与地方关系演变的事实，可以看到当前的“治乱循环”与中国传统王朝的“周期循环”具有一定的相似性。在长期的历史脉络中，中国关于处理中央与地方关系的逻辑和模式具有很强的延续性和共性，当前国家建设所面临的基本矛盾、困难与传统帝国时期并无实质性改变（参见周雪光，“从黄宗羲定律到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索”，《开放时代》，2014年第4期，第127页）。

因此，在讨论中国的中央与地方关系未来应该如何再做调整之前，我们需要看一看较为成功的现代国家是如何来处理它们的中央与地方关系的，即一个现代化的国家，其中央与地方关系呈现出怎样的特征。

人类社会的现代化过程，是指从以农业农村为主的传统社会迈向以工业服务业和城市为主的现代社会。它最为突出的特征之一是生产力水平的大幅提高（即所谓“现代经济增长的出现”），由此伴随的现象包括物质的极大丰富、人们生活水平的明显提高、生产消费和居住方式的巨大转变（工业化城市化等）、科学技术的无限应用以及国家实力的显著增强。

现代化过程是人类社会所经历划时代的全方位巨变，它涵盖了方方面面的内容，其中也包括现代民族国家的兴起和强盛。强大的现代国家的出现，既是推动社会生产力爆发的重要原因，也是生产力爆发所导致的必然结果；而一个现代国家之所以能够强盛，与它能够较好地处理其中央与地方的关系是密不可分的。

在一个民富国强的现代国家，其中央与地方关系多呈现以下三个基本特征：一是能充分保证强大中央对整个国家的统一领导；二是能充分发挥地方的自主性和活力；三是拥有相对完善的中央与地方关系协调机制，能够以规范化、制度化的方式较好地解决中央与地方之间的矛盾和冲突。

现代国家的兴起和强盛离不开一个强大稳定的中央政府

一个强大稳定的中央政府是现代意义上民族国家产生和发展的重要前提。福山将一个现代国家如何拥有成功的政治秩序归结为“强有力国家（state）、法治（ruleoflaw）和负责任的政府（accountablegovernment）”三个根本因素，而“强有力国家”在很大程度上归因于强大中央政府的建立。

欧洲现代国家的产生，无不伴随着王权扩张（或中央政府集权）的过程。在欧洲传统社会中，国王需要借助于一个自主的“贵族阶级”建立起对于国家的支配，因此他必须和这个“贵族阶级”分享支配权。韦伯曾指出，“在任何地方，近代国家的发达，都是由君主发动的”，国王依靠着自身建立的官僚体系，凭借新兴资产阶级、城市平民和农民等各种力量，逐渐剥夺了原来分属在各级贵族手中的权力，从而形成一个集权的中央王权。

按照韦伯的定义，现代国家是指在某个特定的疆域内，肯定自身对武力之正当使用的垄断权利的人类共同体，这表明在特定疆域的相应人群中，国家成为了能够合法使用暴力的惟一来源。而“为了达成这个目的，国家业已把经营所用的物质力量，集中到其领导人手中，褫夺了此前自行控制这些工具的身份性的自主行政人员（即那些具有世袭身份、实际控制各自领地的贵族阶层）的权力，国家站在最高处，取代了他们的位置”。“在今天的国家中，行政僚属（行政官吏和行政事务人员）和具体行政工具的分离，终告贯彻——这是国家这个概念最重要的一环”，它意味着欧洲近代国家的建立过程大多伴随着国王对行政工具的收夺和垄断，通过王权扩张和中央集权而形成的强大中央政府，是欧洲传统国家能够迈向现代国家的重要步骤和前提。

在欧洲各国建立现代国家的过程中，托克维尔曾经生动描述了这种中央集权逐渐加强的状态。“没有一个欧洲国家的政府不是不仅越来越中央集权，而且越来越管小事情和管得越来越严。各国的政府越来越比以前更深入到私人活动领域，越来越直接控制个人的行动而且是控制微不足道的行动”，“在过去的半个世纪中，中央集权已在各处以千百种不同的形式扩大了。战争、革命、征服都促进了中央集权的发展，所有的人都为扩大中央集权出了力”。事实上，对于第一个迈入现代国家的英国，托克维尔盛赞其中央集权所能达到的程度：“政府集权达到了它可能达到的最高点；国家就像一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方”。

除了18～19世纪欧洲各国在建立现代民族国家的过程中普遍加强了中央集权、致力于建立一个强有力的中央政府之外。随着20世纪两次世界大战和一次全球经济危机的爆发，带给整个资本主义世界严重的冲击，欧美等发达国家纷纷采取各种措施以应对危机。出于战争、冷战、解决失业、建设福利国家等等各种需要，欧美各国中央政府的管辖范围越来越广、权力越来越大。典型的例子就是20世纪30年代随着罗斯福新政的推行、以及美国联邦最高法院对于联邦政府扩权的态度更多由审慎抵制转向认可，美国联邦政府的管辖范围和权力伴而有了实质性的扩展（张千帆，2000）。尽管中央政府扩张和集权的程度也历经反复，在20世纪80年代欧美各国经历了一波缩减政府作用（包括中央政府在内）的自由化浪潮，然而就以现代国家演进至今的总体趋势来看，各国的中央政府在整个国家发展中扮演着强有力的角色是一个最为根本的特征。这点从目前发达国家的中央政府支出所占比重之高就可以明显看出，2009年，27个发达的经合组织（OECD）国家的中央政府支出比重高达67.5%，其中美国为56.3%、 英 国 71.6%、 德 国63.1%、法国79.7%（楼继伟，2013）。

现代国家之所以会拥有一个如此强大的中央政府，很大程度上依赖于人民主权原则的建立，现代国家中央政府集权的合法性来自于人民的授权。因此，中央政府不断扩张的过程伴随着由王权专制国家向现代民主国家的转型，现代国家权力的集中性有赖于其人民性，中央政府的集权根本上来自于民主政治的保障和推动（郑永年、王旭，2001）。

充满自由活力的地方是现代国家的另一个构成因素

然而，在看到现代国家的兴盛与拥有一个稳定强大的中央政府密切相关，同时也必须注意到现代国家之所以能够不断创新和保持繁荣，也离不开一个充满自由活力的地方。现代民族国家的兴起过程中，地方同样也是一股不可或缺的力量，自由活力的地方和强大稳定的中央一起构成张力，两者不断冲突又不断妥协、相互制约又相互支撑，共同塑造了现代国家的中央与地方关系格局，推动其经济社会的不断发展。

在欧美发达国家，一个充满自由和活力的地方，很大程度上是由具有地方民主形式的地方自治体制来加以保障的。在英国，地方的自治是由来已久的强大传统，它对英国议会政治和国家治理模式的形成和发展功不可没。在美国，英国乡镇自治的精神被进一步发扬光大，进而成为指导美国建国的根本理念。托克维尔这样描述美国的地方自治：“在康涅狄格以及所有新英格兰的法律中，我们可以看到这种地方自主的产生和发展，而这种自主今天仍是美国自由的原则和生命，……，根据乡镇自主的原则，人们将自己组织起来，为自己的利益、情感、义务和权利而努力奋斗。在乡镇内部，享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活”。他由衷地称赞美国地方自治所产生的成就：“我最钦佩美国的，不是它的地方分权的行政效果，而是这种分权的政治效果。在美国，到处都使人感到祖国的存在。从每个乡村到整个美国，祖国是人人关心的对象。居民关心国家的每一项利益就像自己的利益一样”。即使是在中央集权传统很强的法国，在经历中央与地方关系调整的风风雨雨之后（吴国庆，1998），也在1982年出台了《关于市镇、省和大区的权利和自由法》，试图通过地方分权改革促进地方自治和地方民主，由此推动法国的中央与地方关系发生了几百年来最为深刻的变化。目前，地方分权改革中确立的地方自治原则已经成为法国中央与地方关系中不可动摇的原则。

由此可见，地方自治在保证地方自由活力、推动地方民主和构建现代国家中起着至关重要的基石作用。托克维尔甚至断言：“我认为地方分权制度对于一切国家都是有益的，……，只有地方自治制度不发达或者根本不实行这种制度的国家，才否认这种制度的好处。换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度”。

规范化和制度化的中央与地方关系协调机制是构建现代国家的重要保障

在强大稳定的中央与自由活力的地方之间，必然会产生矛盾和冲突，如何合理界定两者各自的权限范围、有效化解双方的纠纷是现代国家处理好中央与地方关系的重中之重，而能否建立起一套较为规范化和制度化的中央与地方关系协调机制，也是现代国家中央与地方关系中的另一基本特征。

从具体内容来看，现代国家中央与地方关系的协调机制包括立法协调、行政协调和司法协调等。但无论采取哪一种协调机制，都采取了较为规范化和制度化的形式，其中“依法而治”成为现代国家处理中央与地方关系的核心原则。中央与地方的博弈，主要是围绕着相关法律法规的制定、执行和司法裁决来进行的。

首先，大多数现代国家都在法律中有规范中央与地方关系的相关内容，有的是在国家的根本大法——宪法中加以明文规定；有的则是制定专门的关于中央与地方关系的法律，如“地方自治法”或“中央与地方关系法”。在美国，联邦宪法中对于联邦与州的权力划分有明确的规定，在第一条第（8）款以列举的方式规定了联邦国会所具有的各项权力，在第一条第（9）、（10）款则规定了各州不得行使的权力，并在第十修正案中明确：“本宪法未授予合众国或未禁止各州行使的权力，均由各州或人民保留”。日本的中央与地方关系的基础是以“地方自治法”为基本法的地方自治制度，此外日本宪法中专门有一章对地方自治问题作了规定，从根本大法上对地方自治制度给予保障。根据宪法和地方自治法的有关规定，日本地方政府是独立于中央政府的法人，具有自治行政权、自治立法权、自治组织权和自治财产权（林家彬，1996）。德国的宪法《基本法》也对联邦和地方的关系做了专门的论述，尤其是对联邦和各州的立法权限做了详细区分，将其划分为“联邦专有立法、竞争性立法、联邦框架法、共同职责、州专有立法”五大领域。

其次，一旦中央与地方产生纠纷，一般由专门的机构按照现有相关法律进行仲裁，司法体系常在其中起着最关键的作用。在美国，联邦最高法院在处理联邦与州冲突、调节两者关系时的地位和作用至关重要。事实上，正是最高法院的一次次判决实践有效协调着联邦与州之间的关系，较好地实现两者的良性互动，并且能够跟随着时代的变化和需要对中央与地方关系进行适应性的调整。此外，全球有50多个国家设立了以监督和保障宪法实施为宗旨、以违宪审查为主要职能的宪法法院，不少中央与地方之间的纠纷是由其宪法法院来进行裁决的，例如德国的联邦宪法法院具有作为独立宪法机构的宪法保护职责（《基本法》第93、94、98条），并且它也拥有自身的管理机构，与其他类型法院相比，它具有高高在上的地位（沃尔夫冈·鲁茨欧，2010）。法国设有宪法委员会，作为违宪审查机构，它对法国立法机构、行政机构和司法机构均有约束力，被认为是法国所有公权力的最高机构，负责裁决中央与地方产生纠纷时的宪法问题。与此同时，对于更为普遍和频繁的中央和地方在行政事务领域的争端，法国一般由相应的行政法院进行处理。法国的行政法院名义上属于行政系统，实则是独立于行政系统和司法系统之外的行政司法机构，可以受理包括中央与地方问题在内的行政纠纷。