地方人大专门委员会工作机制研究

湖北省宜昌市人大常委会课题组

地方人大专门委员会是县级以上的人民代表大会的常设专门机构，承担着协助本级人大及其常委会依法行使职权的重要任务。为了进一步加强地方人大专门委员会的建设，为人大及其常委会依法行使职权提供有效的组织保障，更好地发挥地方国家权力机关的职能作用，根据湖北省人大常委会研究室安排的研究课题，我们于2013年6月至10月，在学习研究有关法律的同时，通过座谈、问卷调查和网上查询等方式，收集了省级人大专门委员会的相关资料，重点了解了湖北省13个市州人大专门委员会的设置、人员和工作等基本情况，并对专门委员会工作机制[1]进行初步的分析研究。

一、专门委员会工作制度建设现状概述

（一）制度基本情况

地方人大专门委员会工作制度是随着它自身的设立和地方人大工作的不断发展而逐步建立和完善的。我国现行宪法没有关于地方人大专门委员会的专门条款。地方人大专门委员会工作制度主要体现在以下方面。

1.法律。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》[2]，1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）[3]，对地方人大专门委员会均未涉及。1986年12月第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议第二次修正地方组织法规定，“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”1994年3月第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国预算法》（以下简称为预算法）[4]规定，“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主要会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。”2000年3月第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称为立法法）[5]规定，“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”有立法权的地方人民代表大会据此普遍设立了法制委员会，专司地方性法规草案的统一审议工作。2006年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法），对专门委员会协助人大常委会听取和审议专项工作报告，进行执法检查，审查和批准决算或预算调整草案，规范性文件备案审查，开展质询、特定问题调查等工作进行了规定。

2.法规。部分地方人大及其常委会根据工作需要，先后通过制定地方性法规，对专门委员会的工作职责、工作程序和工作方式进行了初步规范。1992年3月吉林省第七届人民代表大会第五次会议通过了《吉林省人民代表大会专门委员会工作条例》，1998年进行了修改。该条例对专门委员会的工作职责、专门委员会会议、专门委员会办事机构等方面，进行了较为具体的规定。1994年3月，黑龙江省第八届人民代表大会第二次会议通过了《黑龙江省人民代表大会专门委员会暂行条例》，对专门委员会的有关事宜作出了一些明确的规定。1999年2月江苏省第九届人民代表大会第二次会议通过了《江苏省人民代表大会专门委员会工作条例》，分总则、组织机构、工作职责、议事规则、附则五章，对专门委员会进行了较为系统的规范。

此外，各省、自治区、直辖市以及有立法权的市的人大及其常委会普遍加强了自身建设方面的立法，制定了人大及其常委会议事规则和地方立法、监督、讨论决定重大事项等方面的地方性法规，对专门委员会协助人大及其常委会统一审议地方性法规草案，初审计划和预算草案，听取和审议专项工作报告，开展执法检查和规范性文件备案审查，联系代表，督办代表建议、批评和意见等方面的工作都进行了明确的规范。

3.规范性文件。各地人大专门委员会在工作实践中，依据法律、法规的有关规定，结合本地的工作实际，逐步探索和总结出一系列自身的工作职责、工作方式和工作程序的规范，形成了适用于人大专门委员会的工作制度。有的地方人大专门委员会还制定了开展某项具体工作的办法。湖北省恩施自治州人大各专门委员会制定了“工作规则”和“与州直有关部门工作联系办法”，将人大专门委员会的工作和与州政府各部门的联系规范化、制度化。

（二）制度重要内容

综上所述，我国初步形成了以法律为主导、法规为补充、规范性文件为基础的地方人大专门委员会工作制度体系。概括起来，人大专门委员会工作制度主要包括以下几方面的内容：

1.法律属性。地方组织法第三十条规定，“各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”这些法律规定表明，地方人大专门委员会是依法产生的人民代表大会常设机构，是协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构，它与常委会办事机构和工作机构的组成要件、隶属关系、法律地位、工作职责、行权方式等方面有着质的区别。

2.工作原则。地方组织法确定的地方人大专门委员会特定的法律地位和性质，决定其工作必须遵循以下基本原则：一是坚持依法履职。地方人大专门委员会虽是人民代表大会的常设机构，但不具有权力机关的性质，没有实体性权力。因此，在参与和协助人大及其常委会行使职权时，必须严格依照法定职责和法定程序进行。二是坚持集体行权。任何一个专门委员会组成人员都无权代表专门委员会作出某一决定，也无权行使专门委员会的职权，只能以专门委员会会议形式集体行使职权。召开专门委员会会议必须由全体组成人员的过半数出席，讨论决定问题时，必须由全体组成人员的过半数通过才能具有法律效力。三是坚持统一领导。地方组织法规定，各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下开展各项工作，这就从法律上规定了专门委员会工作时必须服从本级人大及其常委会的领导和决定。

3.工作方式。按照地方组织法及其他相关法律赋予地方人大专门委员会的工作职责，其工作方式主要有以下三种：一是召开会议。地方各级人大及其常委会的行权原则和工作方式最根本的特点是实行集体负责制，以会议的方式集体行使职权。专门委员会作为人民代表大会的常设机构，召开会议必然是依法行使职权的首要工作方式。凡以专门委员会名义开展的工作，如提出议案、议案审议和预算审查结果的报告、工作建议等，都应召开专门委员会全体会议讨论决定。各专门委员会根据工作需要，不定期举行会议。专门委员会全体会议由主任委员、副主任委员和全体委员组成，由主任委员召集并主持，主任委员因故不能主持时，可以委托副主任委员主持。二是调查研究。调查研究是专门委员会的重要职责，也是专门委员会的基本工作方式。专门委员会进行调查研究，主要是为了掌握情况，发现问题，形成意见和建议，为履行好法律赋予的“研究、审议和拟订有关议案”“提出建议”、统一审议地方性法规草案、初审计划和预算草案等职权做准备。因此，有关专门委员会一般在人大会议或常委会会议召开前，就对与会议有关的议案、法规草案及其他议题涉及的重要问题，进行深入调查研究，提出解决方案和建议，供审议时参考。三是组织实施。组织实施是地方人大专门委员会协助本级人大及其常委会开展监督工作的重要工作方式。常委会执法检查计划确定后，由主任会议委托有关专门委员会具体组织实施；同级人民政府和下级人大及其常委会报送的规范性文件，经常委会办事机构集中备案后由各有关专门委员会组织实施审查，等等。

（三）制度主要缺失

地方人大专门委员会建立的时间不太长，各地人大及其常委会依据法律相关规定，在实践中逐步探索形成了一系列工作制度，为保障人大专门委员会依法履行职能，发挥了重要的积极作用。但是，地方人大专门委员会在工作实践中仍面临着许多困难和问题，尤其是在法制建设方面远远不能适应形势发展的要求，更不能满足人大工作实际的需要。其主要缺失有以下几方面：

1.缺乏宪法的顶层设计。我国宪法不仅是治国安邦的总章程，也是人民代表大会制度建立的牢固根基。宪法第七十条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”而对地方人大专门委员会没有作出任何的规定，这对于地方人民代表大会的组织建设来说既是一个极大的遗憾，又是一方面的重要缺失。

2.缺乏法律的重要支撑。从法律层面来看，现行法律对地方人大专门委员会的有关规定存在三个方面的问题。一是关于专门委员会的设置留空档。地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设若干专门委员会，而没有关于县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会设立专门委员会的规定，在实际工作中存在诸多不便和不妥之处。二是关于专门委员会的职责较原则。地方组织法及其他有关法律规定的专门委员会职责过于原则。从人大工作的实践看，这些规定已远远不能适应专门委员会在地方人大建设中承担的大量工作和重要任务。三是关于专门委员会工作的程序无规范。虽然在地方组织法和其他相关法律中有一些关于专门委员会职责的规定，但缺乏明确、具体、可操作的程序性规定，影响专门委员会工作的质量和效能。

3.缺乏法规的具体规范。从目前情况来看，我国31个省、自治区、直辖市人大常委会中，仅有吉林、黑龙江和江苏三个省制定了省人民代表大会专门委员会工作条例，仅占省级人大常委会总数的9.67%。因此，在目前有关法律对地方人大专门委员会只作出一些原则性规定的情况下，对地方人大专门委员会的设置、工作职责、工作程序和工作方式等缺乏明确、统一的地方性法规的规范，是目前影响地方人大专门委员会工作制度建设的突出问题。

二、专门委员会机构人员和工作现状分析

（一）机构设立和人员构成情况

目前，地方组织法关于设立专门委员会的有关要求和前提条件比较原则，造成各地人大专门委员会设立和人员构成情况的差异很大。现就我们调查了解的湖北省武汉、黄石、荆州、宜昌、孝感、鄂州、黄冈、咸宁、十堰、恩施、襄阳、荆门、随州13个市州的具体情况分析如下：

1.专门委员会设立情况（见表1）。目前，专门委员会单独设立的有武汉市、黄石市、荆州市、宜昌市、孝感市、鄂州市、黄冈市，其中武汉市设立8个专门委员会，黄冈市设立7个专门委员会，荆州市和宜昌市分别设立6个专门委员会，黄石市、孝感市和鄂州市分别设立5个专门委员会；专门委员会和工作委员会同时设立的有咸宁市、十堰市、恩施自治州，其中十堰市、恩施自治州均设立6个专门委员会和6个工作委员会，咸宁市设立5个专门委员会和5个工作委员会，3市州“两委”均合署办公；不设立专门委员会而只设立工作委员会的有襄阳市、荆门市、随州市，其中襄阳市和荆门市分别设立7个工作委员会，随州市设立5个工作委员会。

2.专门委员会组成人员情况（见表2）。在上述的单独设立专门委员会的7个市中，除武汉市作为省会城市（副省级）外，其他6个地级市的情况是：设立专门委员会共34个，每个专门委员会由5至7人组成，共计组成人员210人，其中50岁以下的79人，届中进出的70人，具有本科以上学历的139人，具有相应专业背景的143人，属于专职性质的71人，由人大机关干部转任的33人，担任常委会委员的73人。

3.工作人员及经费保障情况。6个地级市中，专门委员会均设立了办公室，其中1个市人大专门委员会办公室为副县级，其余5个市均为正科级，共有工作人员44人，每个专门委员会平均1.2个工作人员。每个专门委员会工作经费最高的8万元/年，最低的2.4万元/年。

（二）开展工作情况

从我们收集的各地人大专门委员会的工作总结、工作计划等资料中，可以看出近年来，地方人大专门委员会遵循有关法律的各项规定，在参与和协助本级人大及其常委会依法履职的过程中，积极探索，勇于创新，较好地发挥了自身的职能作用。

1.在参与立法工作中发挥了积极作用。武汉市、恩施自治州人大有关专门委员会积极开展地方性法规和民族自治法规立项的调查研究，为常委会编制立法规划和年度立法计划提出意见和建议；在立法过程中，充分发挥专门委员会的优势和特点，对法规草案进行认真细致的专业化审查，提出高质量的初审意见，为人大及其常委会会议审议法规草案提供重要的参考。其他各地人大专门委员会在上级人大及其常委会开展的有关立法调研和法律法规草案征求意见时，深入调查研究，广泛征求意见，结合本地实际，积极提出有价值的意见和建议。

2.在开展监督工作中发挥了保障作用。协助常委会开展执法检查、听取和审议“一府两院”专项工作报告、审查和批准计划和预算调整方案及决算草案、对规范性文件备案审查等工作，是监督法赋予地方人大专门委员会的重要职责。一是提高听取和审议专项工作报告实效。各专门委员会在深入了解改革发展稳定中的重大问题和人民群众普遍关注的热点、难点问题的基础上，向常委会提出年度听取和审议有关专项工作报告的建议；常委会确定专项工作报告的议题后，专门委员会按照各自分工，与报告单位进行联系，就报告内容沟通情况、交换意见，并围绕报告的事项组织开展调查研究或视察活动，掌握第一手资料，为常委会会议审议报告提供可供参考的调查报告；会后，有关专门委员会就报告机关的整改情况进行跟踪督查，并督促报告机关将整改情况报告常委会。二是组织执法检查。专门委员会在对有关法律法规的实施情况进行调查研究的基础上，向常委会提出年度执法检查项目的建议；常委会执法检查计划经主任会议确定后，有关专门委员会具体组织实施；常委会听取和审议执法检查报告后，有关专门委员会在法定时间内，就法律实施主管机关的整改情况听取汇报，进行跟踪督查，并督促将整改情况报告常委会。三是加强对计划和预算的监督。有关专门委员会依法审查计划、规划、预算调整方案和决算草案，督促政府依法行政，依法理财，维护计划和预算的严肃性。四是审查规范性文件。专门委员会按照各自的分工，分别审查有关的规范性文件的合法性，为常委会把好规范性文件备案审查关。此外，地方人大专门委员会还在协助常委会做好专题询问和来信来访等方面做了大量的组织和督办工作。

3.在做好代表工作中发挥了桥梁作用。代表工作是各级人大及其常委会的基础工作，也是地方人大专门委员会的重要工作。一是为代表提出议案和建议批评意见提供服务。各专门委员会发挥自身的工作优势和专业特长，通过与本级人大代表的密切联系，为代表依法提出高质量的议案和建议、批评、意见，提供咨询，给予引导和帮助。二是努力提高审议代表议案的质量。有关专门委员会在审议人大会议主席团交付审议的代表议案时，深入开展调查研究，积极与有关机关和提出议案的代表沟通、联系，听取和采纳合理意见，提出议案审议报告，经专门委员会全体会议通过后，提请常委会审议。三是认真处理和督办代表建议、批评和意见。人大常委会办事机构交由专门委员会研究处理的代表建议、批评和意见，有关专门委员会积极与提出建议的代表联系，沟通想法，交换意见，听取建议，并在认真研究处理的基础上答复代表；对人大常委会办事机构交由“一府两院”承办的涉及人民群众切身利益、代表反映比较集中的建议、批评和意见，有关专门委员会进行重点跟踪督办。

4.在加强自身建设中发挥了主导作用。各地人大及其常委会十分重视和支持专门委员会的建设，充分发挥专门委员会的积极性、主动性和创造性，专门委员会的自身建设取得可喜的成就。一是逐步建立和健全了专门委员会的工作职责与议事规则，为专门委员会依法履职提供了制度保障。二是按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的要求，加强了专门委员会工作机构和干部队伍建设，提高了工作机构和人员的服务质量与效率。

（三）存在主要问题

如前所述，地方人大专门委员会建设和工作有了长足的进展，对于不断完善人民代表大会制度，促进地方人大及其常委会工作发挥了重要作用。然而，目前在地方人大专门委员会组织建设和工作实践中还存在一些不可忽视的问题。

1.机构设立不规范。从我们调查了解的情况来看，一是部分市人大没有依法设立专门委员会，由常委会的工作委员会代行人大专门委员会的工作职责，这就造成工作委员会的许多工作不仅超出其法定职责范围，而且也影响到专门委员会的一些法定职责不能被行使。二是专门委员会名称不规范。各地人大同一类型的专门委员会名称不统一，如负责联系政府农业系统的专门委员会名称有：农业与农村委员会、农村经济委员会、农村委员会、农业委员会等等。

2.人员结构不合理。我们通过对宜昌市、黄石市、孝感市、鄂州市、荆州市、黄冈市人大专门委员会组成人员的统计分析，认为其结构不尽合理。首先，是组成人员年龄偏高。在上述6个市人大专门委员会组成人员中年龄50岁以下的仅占37%，绝大多数人员只能任满一届，部分人员还不能任满一届，届中组成人员进出达到33.3%，组成人员变动太大和太快，极不利于保持人大工作的连续性和稳定性。其次，是组成人员中专职人员较少。6个市人大专门委员会组成人员中专职的仅占33.8%，具体地说每个专门委员会一般只有正、副主任委员两人属专职，委员全部为兼职。兼职委员过多，难以集中开展调查研究等活动，无法保证专门委员会会议讨论、审议和表决重要事项的质量，有时甚至因出席会议人员达不到半数而无法召开。

3.协调机构不完善。地方组织法规定，专门委员会在人大会议闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。湖北省和部分市人大常委会的做法是每1名常委会副主任分管（过去为联系）1至2个专门委员会工作，同时安排常委会秘书长或副秘书长负责协调专门委员会的工作。往往专门委员会在常委会分管副主任的安排下，或经请示分管副主任同意后就各自开展工作，专门委员会之间的工作安排缺乏统一协调，致使各专门委员会重要工作和重大活动的安排在时间、地点、场所等方面，常常发生“碰车”现象。

4.工作方法不恰当。目前，多数地方人大专门委员会的设立是按照与“一府两院”部门对应的原则设立的，专门委员会主任委员和副主任委员中也有许多是从所联系部门的领导岗位转任而来，部分专门委员会与联系的部门存在着一种自然的特殊关系。因此，这些专门委员会有时在执法检查、听取和审议专项工作报告时，从部门的局部利益出发，为部门提出增机构、扩编制、加预算等方面的意见和建议，使专门委员会的工作明显的带有部门利益倾向。

三、完善专门委员会工作机制的思考和对策

（一）修改完善有关地方人大专门委员会的法律制度

地方人大专门委员会设立二十多年来，各地进行了许多有益的探索，积累了较为丰富的实践经验，为修改完善有关地方人大专门委员会的法律制度打下了良好的基础。

1.修改地方组织法。地方组织法是地方人大专门委员会设立和履职的依据。由于该法对专门委员会职责的规定十分原则，在实践中难免会影响专门委员会工作的效能。因此，适时修改地方组织法十分必要。一是对人大专门委员会的工作职责、工作方式、工作程序等方面进行具体明确的规定，使专门委员会在履职时有法可依。二是将设立专门委员会的主体扩大到县级人民代表大会，使有关法律赋予专门委员会的职责在县级人大及其常委会的工作中落到实处。

2.制定地方性法规。建议湖北省人大常委会学习借鉴外省的立法经验，根据宪法和地方组织法的有关规定，结合湖北省实际，制定《湖北省及所辖市、州人民代表大会专门委员会工作条例》，对本级及所辖自治州、设区的市人大专门委员会的组织机构、工作职责、议事规则等方面进行更为详细具体的规定，以使各级人大专门委员会的工作法律化、规范化。

（二）切实加强地方人大专门委员会机构和人员建设

完善地方人大专门委员会工作机制，机构和人员建设是基础，也是前提。加强专门委员会机构和人员建设，应着手以下几方面的工作：

1.依法设立专门委员会。专门委员会具有特殊的法律地位，它既有自身的法定职能，又是人大及其常委会行使法定职能的专门领域的执行者。因此，地方人大专门委员会的工作，对地方人大及其常委会有效地行使立法、监督、决定、选举任免等职权，更好地履行地方国家权力机关的职能，起着任何办事机构和工作机构均不可替代的重要作用。

2.合理配备组成人员。专门委员会工作具有法定性、专业性、经常性和权威性等特点，保持和发挥好其特点优势，合理选配组成人员显得十分重要和必要。一是要优化组成人员的专业知识结构，既有大的专业分工，又要有各方面人才；二是要考虑组成人员的年龄结构，应改变目前年龄结构不合理的现状，在组成人员中有1/3以上的人员能任两届，以保持专门委员会工作的连续性和稳定性；三是要注重配备具有相关专业知识的人员，提高专职委员比例，逐步实现专门委员会组成人员的专业化、专职化，以解决目前专门委员会不“专”的问题。

3.选优配强工作人员。当前，在专门委员会“不专”的状况一时难以有效改变的情况下，除要进一步充分发挥组成人员的作用外，可以采取以下措施：一是选配懂专业、有水平、能力强、素质高的工作人员；二是对财政经济、内务司法等工作量较大的专门委员会适当增加工作人员；三是按低于专门委员会行政级别半级配备办公室主任（武汉市现为正处级，黄石市现为副处级），既有利于协调“一府两院”对口联系部门的工作，也有利于调动和提高工作人员的工作积极性。

（三）建立完善地方人大专门委员会各项工作制度

建立各项工作制度，是完善地方人大专门委员会工作机制的重要内容。要依据地方组织法及其他相关规定，认真总结过去的工作经验，逐步形成一套针对性强、操作性好的专门委员会工作制度。

1.建立完善专门委员会工作规则。根据有关法律规定，全面梳理专门委员会的法定职能，明确专门委员会法律性质、组成人员要求、工作职责、工作范畴、议事规则和运作规范等，同时尽可能理清与常委会工作机构交叉重合的职能。使专门委员会在选择工作内容时，突出专业特点，有所为，有所不为；在确定工作方式时，突出民主性、法定性和规范性，保证工作程序完备合法；在确定工作目标时，突出求真务实、讲究工作效率，充分体现其专业优势和水平。

2.建立完善专门委员会工作协调制度。在建立完善专门委员会之间工作协调制度方面，首先，常委会主任会议要对各专门委员会每年的工作安排进行统一协调。其次，要由常委会秘书长负责协调各专门委员会的工作。各专门委员会拟订工作要点和安排重要工作时要先与秘书长沟通，由秘书长统一协调后，再由专门委员会全体会议审议通过。最后，要建立由分管副秘书长牵头的各专门委员会办公室主任联席会议制度，定期召开会议，及时就专门委员会的工作进行交流和沟通，防止相互间工作“碰车”现象的发生。

3.建立完善对专门委员会工作监督制度。随着地方人大专门委员会制度建设和工作的不断加强，专门委员会的作用越来越重要，加强对专门委员会工作的监督也是地方人大及其常委会应认真研究的重要课题，如建立专门委员会定期向人大及其常委会报告工作制度，等等。

注释：

[1]“机制”一词在《现代汉语词典》中的解释是：泛指一个系统中，各元素之间的相互作用的过程和功能。多用于自然科学，指机械和机能的相互作用、过程、功能等等。社会科学也常使用，可以理解为机构和制度。

[2][3]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949～1990）》，中国民主法制出版社1999年版，第234、257页。

[4][5]全国人大常委会办公厅秘书局、联络局审定：《人大代表常用法律选读》，中国民主法制出版社2007年版，第101、507页。

（课题组组长：吴开保；成员：雷元海，余跃进〔执笔、统稿〕，黄书祥〔执笔〕，郑鹏〔执笔〕，马明和〔执笔〕，罗学忠，熊建萍，付强，邓高荣）