人大发挥监督国有资产职能的探讨

郑广永

这次中央全会的新提法，既是对国有资产监督审查的新要求，也是坚持和完善人民代表大会制度，实现人民代表大会制度与时俱进的具体举措。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条提出要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，这就把人大监督国有资产的职能与人大的预算决算审查监督职能同等并列了。这个要求意义重大。人们对于人大的预算决算审查监督职能比较熟悉，但是对于人大监督审查国有资产职能则相对陌生。尤其是在中央全会的决定中把审查监督国有资产的职能置于人大权限之内，当作是推动人民代表大会制度与时俱进的重要内容还是首次。尽管过去有些人大代表和学者也呼吁要加强人大发挥监督审查国有资产的职能，但是作为党的文件大都是强调政府在监督审查国有资产中的作用，并没有突出人大的作用。这次决定的新提法，既是对国有资产监督审查的新要求，也是坚持和完善人民代表大会制度，实现人民代表大会制度与时俱进的具体举措。

一、当前人大监督国有资产过程中存在的问题

第一，对人大监督国有资产的必要性和重要性认识不足。作为以公有制为主体的社会主义国家，一切权力都属于人民，人民理所当然地要监督国有资产。但是许多人仅仅把这种权力当作一种政治宣示，没有认真思考该如何落实这种宪法理念，于是人大对国有资产的监督力度远不如对预算监督的力度，甚至一些人大代表对此也没有充分的认识。没有充分的认识，当然就不会有有力的行动。著名的郎顾之争，让人们开始关注国有资产的监督问题。直到国有资产严重流失，损害了人民群众的利益，而让少数人暴富，影响了社会的公平正义的时候，人们才逐渐认识到人大应该肩负起监督国有资产的重任。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条提出，要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，正是对这种关切的回应，说明我们党已经充分认识到人大必须像监督预算一样来监督国有资产。

第二，人大监督国有资产的法律依据不足。从法理上讲，人大对国有资产实施监督是天经地义的。简单说，我国是以公有制为主体的社会主义国家，中华人民共和国的一切权力都属于人民，全体国民是所有国有资产的主人。而人民代表大会是国家权力机关，是人民行使当家作主权力的根本途径。所以，各级人民代表大会及其常委会可以代表人民理所当然地对国有资产实施监督。

即使有法理依据，但是如果无明确的法律条文依据，或者法律不完善就必然影响人民代表大会及其常委会权力的行使。具体来说，宪法没有像规定人大监督预算那样监督国有资产；《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》没有明确规定人大监督国有资产。《中华人民共和国企业国有资产法》仅规定人大常委会审查监督国有资产，但是这种监督没有常态化、规范化。《中华人民共和国企业国有资产法》的规定没有纳入《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。在《中华人民共和国企业国有资产法》开始实行前，大多数的人大及其常委会并没有对国有资产实施监督，个别地方政府甚至以向人大常委会主任会议报告的方式代替向人大及其常委会报告国有资产运行情况。这显然不合法理。还比如，即使在2009年5月1日《中华人民共和国企业国有资产法》开始实施后，由山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2011年11月25日通过的《山东省企业国有资产监督管理条例》，仍然没有规定人大常委会应当对国有资产实施监督。

第三，当前仍有大量国有资产缺乏人大的监督。按照不同的分类标准，可以划分出不同类型的国有资产。一般来说，国有资产包括经营性国有资产、非经营性国有资产、资源型国有资产、文化遗产型国有资产。经营性国有资产具有竞争性，其运作的目的是创造利润。非经营性国有资产一般指行政事业单位的国有资产，其运作的目的并非盈利，而是为社会提供公共服务。资源型国有资产主要指国有矿山、森林、滩涂等国家资源，是国家经济社会发展的物质基础。文化遗产类国有资产主要指历史遗留下来的文物古迹、自然历史遗迹等。从法理上讲，各种国有资产都应该纳入人大的监督之下。但是，现行的法律并没有做到这一点。《中华人民共和国企业国有资产法》所管辖的对象主要是企业经营性国有资产。实际上，并非所有的经营性国有资产都纳入了该法，我国巨量的金融类国有资产并未纳入其中，只是在相关法律中说金融类国有资产管理比照该法管辖对象进行管理。国务院国资委仅管理113家中央所属企业，金融类国有企业由其他部门管理。于是，金融类国有资产、行政事业类国有资产、文化遗产类国有资产并没有像国务院国资委所监管的企业那样纳入人大的监督。是否出台一部涵盖所有类型国有资产的法律是值得探讨的问题。当然，目前我们所面临的主要是企业国有资产的保值增值问题，其他类国有资产暂时不存在流失和保值增值问题。但这不是脱离人大监督的原因。

第四，人大监督国有资产的能力不足。人大要监督国有资产，除需要完备的法律外，自身也需要具有监督的能力。当前人大监督国有资产能力不足包括两个方面。一方面是人大及其常委会组织结构不完善。人大及其常委会下设专门委员会或工作委员会来开展各方面的工作。比如人大设立财经委或预算工委专门负责监督预算，财经委或预算工委在代表大会或常委会领导下开展相关工作。而目前我国各级人大及其常委会都没有设立相应的专门委员会或工作委员会来负责监督国有资产的日常工作，各级人大及其常委会开展国有资产监督工作一般由财经委牵头负责。财经委牵头负责国有资产监督的具体工作不够专业和深入。另一方面是人大代表个人缺乏监督国有资产所需要的能力。监督国有资产的运作，需要公司法、预算法、会计法等各方面的知识。由于我国人大代表的兼职特点，使得代表个人不可能具备各种监督工作需要的知识和技能，而为人大代表提供的专门服务严重不足。因此，许多人大代表监督国有资产就像监督预算一样，往往是心有余而力不足。

既然十八届三中全会的决定明确要求人大要加强对国有资产的监督，而人大监督国有资产过程中又存在诸多问题，那么人大采取哪些具体措施落实这个要求就是具体而紧迫的问题。

二、人大监督国有资产亟须解决的问题

第一，提高对人大监督国有资产重要性和必要性的认识。借着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”要求的契机，大力宣传人大监督国有资产的重要性和必要性，让全社会充分认识到人大监督国有资产是坚持社会主义公有制，坚持人民当家作主的具体体现，是人民代表大会制度的应有之义，让人们普遍认识到人大监督国有资产同监督预算一样重要。特别要加大对党政领导干部尤其是政府国有资产监管部门以及国有资产管理人员的宣传教育，让他们从落实党的决定的高度出发来自觉接受人大的监督。

第二，完善相关法律。完善的法律是人大监督国有资产最重要的依据，否则人大无法开展相应的监督工作，即使开展了，效果也不会理想。

首先，修改宪法。我国宪法没有明确规定全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会具有监督国有资产的权力。与此相比较的是宪法第六十二条第十款规定全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，第六十九条规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。同理，宪法也应该明确规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会拥有监督国有资产的权力。这也是在宪法层面落实十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条提出的“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”的具体措施。

其次，修改《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国预算法》。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》并没有重申宪法第六十二条相关规定，只是在第二十二条规定“全国人民代表大会常务委员会行使中华人民共和国宪法规定的职权”，这似乎淡化了全国人民代表大会的职能。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第二款规定“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”。而《中华人民共和国企业国有资产法》第六十三条仅规定各级人民代表大会常务委员会可通过听取和审议同级人民政府履行出资人职责情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告、组织对该法实施情况的执法检查等方式，依法行使监督职权，并没有规定本级人民政府向同级人民代表大会作相关报告。应该首先落实人民代表大会在监督国有资产方面的权力，不能以人大常委会的监督权来代替或冲淡人民代表大会的监督职权。修改预算法，把《中央国有资本经营预算编报试行办法》的相关内容纳入《中华人民共和国预算法》。所以，应该将各级人大监督国有资产的职权列入《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，修改《中华人民共和国企业国有资产法》第六十三条的规定，明确规定各级人民代表大会在每年召开大会时，各级政府应该向本级人民代表大会报告国有资产运行情况，接受全体人大代表的审议，而不仅仅是向同级人大常委会报告，要让政府的相关报告制度化、常态化。

再次，修改《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。由于现行《中华人民共和国企业国有资产法》第六十三条规定各级人民代表大会常务委员会可通过听取和审议同级人民政府履行出资人职责情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告、组织对该法实施情况的执法检查等方式，依法行使监督职权，但是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》并没有将此项权力明确列出。为了突出人民代表大会监督国有资产的权力与监督预算的权力的平等性，落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条的规定，应该把人大常委会监督国有资产的权力明确写进监督法第三章。这在修改其他法律之前显得尤其重要和紧迫。

第三，提高人大及其常委会监督国有资产的能力。即使有法律依据，而如果无监督能力，人大照样无法胜任监督国有资产的重任，所以必须立即着手提高人大及其常委会监督国有资产的能力。

首先，完善人大及其常委会监督国有资产的组织结构。既然《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条把人大监督国有资产和监督预算置于同等地位，那么人大及其常委会就应该在组织机构设置上，像设立财经委或预算工委那样设立国有资产监督委员会或国有资产监督工作委员会，让国有资产监督委员会或国有资产监督工作委员会在人民代表大会及其常委会的领导下，牵头负责其监督国有资产的日常工作。而且宪法和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都规定人大及其常委会可以根据工作需要设立专门委员会或工作委员会。

其次，把人大的监督权同立法权、人事任免权、重大事项决定权结合起来实施对国有资产的监督。人大及其常委会需要行使立法权来完善国有资产的监督已经是必须开展的工作。同时我们也应该清楚地认识到，既然监督法规定了询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等具体的监督办法，那么人大在监督国有资产的过程中使用这些办法就是合法的，这实际上就涉及人事任免权和重大事项决定权。尽管只有政府国有资产管理部门负责人属于人大常委会人事任免权所管辖的对象，国有企业管理人员不属于人大人事任免的对象，但是重要国有企业负责人的任免和考核，是否可以向人大备案，接受人大监督，这是值得思考的，否则人大在监督国有资产时，监督的力度就会大打折扣。另外，根据现行的《中华人民共和国企业国有资产法》的规定，企业的重大行为，比如资产转让、关联方交易都属于应当向人大常委会报告的事项。这就涉及人大的重大事项决定权。所以，把人大的监督权同立法权、人事任免权、重大事项决定权结合起来实施对国有资产的监督将会起到良好的效果。

再次，提高人大代表履行监督国有资产权力的能力。现在各级人大都对新当选的人大代表进行培训，培训的主要内容大多集中在选举法、代表法、全国人大组织法和地方组织法、预算法等方面，基本没有涉及国有资产监督方面的法律和技能。今后代表培训的内容要涉及国有资产监督方面的法律和技能，让代表像重视预算监督一样重视国有资产监督。同时，各级人大常委会加大力度提供为代表履行国有资产监督职权所需要的专门服务，例如聘请律师、会计师、资产评估师等专业技术人员为代表提供专业技术咨询。

（作者系北京市政治文明建设研究中心研究员）