浅论十八届三中全会决定关于人大工作新论述

洪普清

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）正式发布，2万1千余字的文本分16部分、60个要点，全面论述了中央关于全面深化改革的重大意义、指导思想、目标任务、实现路径。其中，在第27个要点中用340字的篇幅集中论述了“推动人民代表大会制度与时俱进”，其他部分对备案审查、地方立法等方面也有所论及。《决定》对人大工作的论述，内涵丰富，字字珠玑，体现了党中央对坚持和完善人大制度这项根本政治制度的决心，对下一步加强和改进人大工作具有重大的指导意义。结合地方人大工作实践，《决定》对人大工作有六点新论述，值得我们深入学习和贯彻落实。

一、“防止地方保护和部门利益法制化”：强化人大主导立法的地位

在立法实践中，绝大多数的法律法规往往是政府部门先起草法律文本，再提交人大审查、向社会征求意见以及审议通过。由与法律有利害关系的部门提供法律草案，其弊端显而易见。他们往往优先考虑管理方便和获取利益，甚至进行立法寻租。即便在立法审议过程中经过博弈，也难以保证剔除部门利益。立法话语权的部门垄断，既当运动员又当裁判员不能体现立法公正，极易导致为公众所诟病的“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”。《决定》强调“防止地方保护和部门利益法制化”。该论述旨在破除部门利益法制化的弊病。在立法实践中，要由人大主导立法，推进立法起草主体的多元化，一些立法事项，也可以委托大专院校、社会团体或者公民起草，充分汲取各方智慧，并将立法全过程向社会公布，置于“阳光”之下。

二、“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”：强化人大重大事项决定权

地方人大在行使重大事项决定权时，往往会遇到两大问题：一是由于法律对哪些属于政府必须提交人大审议的重大事项规定不具体，导致在实际工作中，往往是地方政府掌握重大事项的判断权，地方政府认为是重大事项并且需要人大支持的，才提交人大审议，而政府往往为了提高效率，一些影响大、甚至涉及上百亿的事项，也没有提交人大审议，而人大也难于依据具体法律条文要求政府提交审议。二是政府提交人大审议的重大事项，往往是已经出台且实施一段时间后，才书面向人大进行报告，导致人大往往是事后补程序，重大事项决定权流于形式。《决定》提出：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”该论述就是要破解上述两大问题，并且要求人大提前介入，具有突破性意义，首先是要健全人大讨论、决定重大事项制度，核心就是要将必须提交人大审议的重大事项具体化、明晰化和标准化，让重大事项决定权更具可操作性；其次，就是要求重大决策出台前向本级人大报告，让人大提前介入重大决策中，充分反映民意，依法加强监督，从而强化重大事项决定权。

三、“加强人大国有资产监督职能”：让国有资产监管纳入人大日常监督范畴

国有资产涉及国计民生，数额庞大，在一些城市，往往超千亿元。但在地方人大监督实践中，重视预决算特别是部门预算的监督，由于主客观条件的限制，往往对于数额巨大并与社会民生息息相关的国有资产，没有纳入日常性监督，甚至没有监督，不利于国有资产依法运营和保值增值。《决定》提出：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”该论述将人大及其常委会对国有资产的监督与预决算监督并列起来，意味着下一步，地方人大要将国有资产监督与预决算监督一起，纳入日常经常性监督范畴，更好地行使人大对政府全口径预算决算的审查和监督职能。

四、“建立健全网络平台等形式密切代表同人民群众联系”：让民意表达更加畅通无阻

民意代表与选民密切联系，受选民监督，是现代代议制的显著特征。我国宪法和法律对此也有明确的规定。人大代表只有密切联系选民、人民群众，才能深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。但实践中这种作用发挥并不充分，有调查显示，甚至大多数选民并不知道自己选区的人大代表是谁，更不用说找代表反映民意。同时，有许多代表履职不积极，甚至不作为，制约了人大制度优越性的发挥。要解决这两方面的问题，唯有建立畅通无阻的代表联系人民群众的机制和平台，让代表联系群众成为一种常态以及履职依靠。《决定》提出：“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”该论述就是总结和推广了一些地方人大探索建立代表联络机构以及通过网络平台畅通代表与群众联系的经验，使部分地方人大的探索和尝试变成各级人大必须做的行为。有望通过建立和完善代表联络机构和网络平台等，代表和群众的沟通更加密切，更加常态化，代表成为名副其实的民意代表。

五、“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”：支持人大以强有力手段维护人民群众权益

监督法规定了各级人大常委会具有询问、质询、特定问题调查、备案审查等监督职权。自2008年全国人大常委会启动询问后，各省级人大常委会乃至部分地级市人大常委会纷纷对财政预算、社会民生工作等开展询问，得到代表、市民、媒体的好评，专题询问已逐渐成为各级人大常委会的常用监督手段。但更为刚性、监督威力更大的质询、特定问题调查等监督手段，基本上没有使用。近些年发生的重大突发性负面事件，如三鹿奶粉以及三聚氰胺事件、重大食品安全事件、环境污染事件等，社会和媒体呼吁人大监督不能缺位，要依法启用质询、特定问题调查等刚性手段，进行调查和问责。但限于各种主客观原因并受人大对“一府两院”的监督更倾向寓支持于监督中、“帮忙不添乱”等思想的影响，质询、特定问题调查等刚性监督手段，迟迟没有启用。《决定》对人大监督工作明确提出：“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”表明党中央明确支持人大及其常委会进一步加强监督工作，围绕社会关切问题，要使用询问、质询、特定问题调查等刚性手段，加强对“一府两院”工作的监督，提升监督实效，切实维护群众利益。因此，可以展望，在中央最高层的强力支持下，未来人大及其常委会监督职权将进一步强化，在群众关切的重大事件中，将会越来越多地看到权力机关强力介入调查甚至问责。

六、“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”：支持地方政府以法律手段深化改革和加强社会管理

随着经济社会持续快速发展，城市对于深入改革和精细化管理的要求越来越高，国内很多城市对较大的市立法权需求越来越迫切。事实上，较大的市立法权，是一项含金量十足的头衔，对于一个城市的改革、创新、发展起到保驾护航乃至放大的作用。如就笔者所在城市佛山为例，较大的市立法权，对于素以“敢为天下先”著称、制造业发达、处于改革开放前沿阵地的佛山而言，意义尤为重要。倘若具有较大的市立法权，佛山在全国率先进行的一系列改革，如农村股权改革、政经分离、农村土地流转、大部制改革、审批制度改革等，可以通过行使地方立法权，获得法律保障和支撑，佛山的改革更有底气，力度可以更大些，改革步伐可以迈得更快些。同时，佛山的城市管理，可以通过地方立法权，管理更加精细，力度更大，而为市民诟病的城市养狗管理、建设工地管理、噪音污染等，也可以通过制定地方性法规，予以规范和依法加强管理。倘若这两者没有立法的支持，是不可能依法、顺利推进。但由于数年来政界、学界对于赋予更多城市立法权的争论一直不断，意见不统一，自1993年4月国务院批准苏州、徐州为第四批较大的市后，20年尚未启动审批，较大的市审批冰封20年之久。每年全国“两会”，温州、佛山、东莞、大庆等城市的全国人大代表，都坚持提出重启较大的市审批的建议，引起媒体以及社会的关注，但重启审批的闸口一直没开。本次《决定》明确提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，表明国家将启动较大的市审批程序，支持地方城市以法律手段深化改革和加强社会管理。这对一直对于较大的市立法权孜孜以求的城市而言，是一个福音。目前，亟需国家尽快制定较大的市审批标准、程序，相关城市要积极加强人大和政府法制力量，抓紧申请，力争给予城市改革和加强管理以强有力的法律支撑。

（作者单位：广东省佛山市人大常委会办公室）