金融资源公平配置的价值分析及法律实现路径

宋雷

内容摘要：中国金融发展呈现出严重的不均衡态势，集中表现为城市与农村之间以及不同所有制经济体之间金融资源配置的不均衡。这种不均衡已经成为中国金融和经济协调发展的严重障碍。问题的解决除需更新金融法的价值理念—放弃“金融安全与金融效率”的二元价值观，改采“金融安全、金融效率与金融公平”的三元价值观，将金融资源配置公平作为金融法重要价值外，还需在金融资源配置公平指导下进行一系列法律制度的构建，具体而言包括构建包容的金融监管制度和进行扶持性金融资源配置立法。

关键词：金融资源 配置 金融公平 金融监管

引言

当前，金融在经济中的作用变得越来越重要，甚至开始脱离实际经济以“虚拟”的形态运行，这使人们意识到，传统上不被认为是经济资源的金融日益显示出其特有的资源属性，对经济发展的作用越来越大，金融资源观由此产生。金融资源理论的提出，使人们对新经济条件下的金融属性有了更深层次的认识，这不仅为金融学的研究提供了新思路，也为金融法的研究提供了多元的视角。把金融资源观应用到金融法领域就会发现，改革开放三十多年中，中国虽然创造了举世瞩目的经济增长奇迹，但伴随出现的是金融资源配置的严重不均衡。近几年，金融领域偏低的市场化程度、相对滞后的制度改革、金融资源配置的地区差异、行业差异、所有制差异以越来越触目惊心的形式展现在人们面前。由此，总结和反思我国的金融资源配置现状就显得很必要。

中国金融资源配置不均衡的现状

（一）金融资源配置不均衡的具体表现

首先，不同所有制经济体之间的金融资源配置表现出明显的不均衡特征。在基础性金融资源层面，国有经济体因为有政府的隐性信用担保更容易获取金融资源，非国有经济体能够获得的金融资源非常有限。历年的中国国有银行贷款数据表明，中国国有银行系统存在一定程度的信贷歧视，更倾向于向国有企业贷款。这种情况并没有随着市场经济的发展而改变，《中国民营经济发展形势分析报告（2011—2012）》中称，当前形势下，我国民营企业融资难题并未缓解，特别是小型微型企业融资尤为困难。

据银监会测算，我国银行贷款主要投放给大中型企业，大企业贷款覆盖率为100%，中型企业为90%，小企业仅为20%，几乎没有微型企业。2011年下半年发生的“温州民间借贷风波”，以极端的方式展现出非国有经济体深陷的融资困局，由于无法获得充足的金融资源，民营企业发展举步维艰，几乎到了崩溃的边缘。在机构性金融资源层面，国有金融机构占据绝对的垄断地位，民间资本兴办金融机构困难重重。近年来“民间金融合法化”的呼声越来越高，这使政府对民间资本进入金融领域的态度从“严格限制”转变为“事实默许”再到“逐渐承认”。

2010年，国务院颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称即“新非公36条”），其中强调“鼓励和引导民间资本进入金融服务领域，允许民间资本兴办金融机构”。但被寄予厚望的“新非公36条”在推行过程中遭遇到各种阻碍，“民间投资在铁路、能源、金融、市政公共事业等重要领域进展甚微，金融领域几乎未对民间资本有实质性的放开”，实施情况不容乐观（白钦先，2001）。

其次，城市与农村之间的金融资源配置也是不均衡的，金融资源分配表现出明显的城市化倾向。在基础性金融资源层面，为了快速推进工业发展和城市化进程，政府将大部分资金投向城市。相对于城市地区基本建设和企业生产、流通以及居民消费的借贷资金支持而言，专门针对农村经济发展提供的资金支持比重非常低，农村金融资源供给严重不足。据测算，2008年至2010年每年大约有超过20000亿的农村金融需求得不到满足。2010年，农村户年均累计借入款为1414.413元，其中1015.962元来自于私人借贷，占七成以上。

在机构性金融资源层面，农村各类金融主体都表现出很强的“非农倾向”。自1998年起四大国有商业银行陆续从农村地区撤离，农村金融市场上的正规金融除少数的国有商业银行外，只剩下农业发展银行、农村信用合作社、邮政储蓄以及最近几年兴办起来的新型农村金融机构。这虽然在理论上初步形成了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村金融格局，但在实际操作中却出现了和发展农村经济相背离的状况。现在农业银行虽然还承担着农村商业性金融的职能，但其资金投放领域已从单纯的农村经济领域向工商业及相对高利润率的非农产业转移，在农村投放的资金明显减少，名为“农业”银行，实际经营渐行渐远，这是不可辩驳的事实。

农村信用社是农村金融市场最主要的金融资源配置主体，但农村信用社在发展过程中偏离了为农村一定区域内社员提供金融服务的设立宗旨，特别是在经济发达的沿海地区，一些农村信用社开始转变为综合性的商业银行，把从农村筹集来的资金转存中央银行、购买证券或转借其他金融机构，状况堪忧。统计资料显示，2010年农村信用社农民存款余额为18626亿元，信用社农民贷款余额为5021亿元，存贷差额高达13605亿元。自2006年农村金融准入政策开放以来，虽然兴办了一批新型农村金融机构，但由于金融机构发展政策和制度设计上的局限，农户信贷需求的满足程度依旧偏低，贷款成本高于城市居民和中小企业贷款利率水平，农村金融资源供给与需求之间的矛盾依旧突出。

（二）金融资源配置不均衡导致的严重后果

从理论上说，由于金融资源的供给和需求在地域、行业、群体上的非均衡性，相应的金融资源配置势必会呈现出不均衡态势。金融资源配置的不均衡态势无法避免，其存在具有一定的合理性。但不均衡又有两种情况，适度不均衡与过度不均衡，过度不均衡不仅不利于金融的发展，还会带来一系列严重后果。

1.金融资源配置的过度不均衡导致社会收入分配差距逐渐加大。我国不同经济体之间、城市与农村之间金融资源配置的严重不均衡直接限制了民营经济和农村经济的发展，导致社会收入分配差距逐年加大。目前中国社会的贫富差距逐年加大，基尼系数逼近甚至越过警戒线已是不争的事实。国家统计局的数据显示，自2000年开始中国的基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，2012年已达到0.474。如果不及时矫正金融资源配置的严重不均衡，收入分配差距还有进一步发展的可能。可以预见的是，当收入分配差距超过社会能够承受的最高限值时，必将引发社会动荡。endprint

2.金融资源配置的过度不均衡导致民间金融在体制外“疯长”。金融资源配置的过度不均衡，弱势行业、贫困群体、非国有制企业的金融资源需求在正规金融体系中无法得到回应与满足，这迫使它们转向体制外寻找出路，这就为民间金融提供了生存空间，中国的民间金融正是在这样的背景上潜生与滋长起来的。近几年来，虽然有政府的严厉管制，民间金融也星火燎原地发展着，并且渐渐形成与正规金融鼎立之势。

据中央银行温州支行的统计，截至2011年8月末，温州市参与民间借贷的资本余额大概为1200亿元左右，占同期全市贷款余额的20%左右。自2011年下半年温州金融风波以后，借贷金额下降了20%，但仍保持在900亿元的规模，温州现在贷款余额在6800亿元左右。这种自发的、分散的信用活动，缺乏正规的管理和严格的法律约束，不仅容易引发较高的道德风险，还增加了国家对实际货币供应量进行宏观调控的难度，扰乱了国家正常的金融监管秩序，为中国金融的健康发展埋下了极大隐患。2011年温州法院民间借贷类案件收案12044件，标的近54亿元。而2012年1至4月份，温州法院已收民间借贷类案件6510件，标的38.5亿元，民间借贷案同比上升近89%。

金融资源配置不均衡背景下金融法传统价值观反思与重构

（一）金融法传统价值观检视

金融资源配置过度不均衡引发的严重后果，正逐渐逼近公平的底线，拷问着金融法的传统价值观念，迫使人们对于金融法传统价值观进行深刻反思。

传统金融法上，一般将金融法的价值定位为金融安全与金融效率。人们在一般意义上所指涉的金融安全指货币资金融通的安全和整个金融体系的稳定。防范金融风险，维护金融安全，提高金融市场运行效率，促进经济较快增长，是各国金融立法的共识。这样的价值目标也得到了中国学术研究和法律文本制定的认可。应该说，上述价值目标设计是建立在充分认识金融市场自由发展带来的诸如金融风险累积、无序竞争、效率低下等弊端基础上的。如果只从市场经济本身出发，上述金融法价值设计是合理的，但如果以金融理论的最新发展与中国金融实践的特殊性进行考量，上述价值目标却暴露出明显的偏颇和缺漏。

从理论上看，仅强调金融安全与金融效率的金融法，只关注了金融的经济属性，而忽略了金融的社会属性。近年来，一些学者认识到，在现代社会金融已经不再仅仅是单纯的符号、服务、中介，而是人类社会一切资财之源，是一种重要的社会资源。它本身具有自身配置的功能，金融资源的开发、管理、配置和使用具有相对的独立性。这种社会资源不应仅为社会中的少部分群体享有，社会中的绝大多数人，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的群体也应有机会分享金融资源，应有机会得到基本的金融服务。金融的这种资源属性使得金融法的价值选择不应仅考虑效率与安全的平衡，还应关注金融资源配置的优化与金融资源的公平分享。从实践的角度看，上述目标设计存在一个明显的漏弊，缺乏对中国现实的关注，没有充分考虑中国不同于其他国家的特殊国情—城乡间、不同所有制经济体之间金融资源配置的严重失衡，这种国情是中国金融法价值设计绕不开的背景。这种特殊国情要求金融法不仅要解决一般的金融市场失灵问题，还要将视野扩展到中国社会发展与制度变迁的背景下，着力解决中国特有的由于历史与体制原因造成的金融资源配置失衡问题，以发挥金融法制对于社会发展的推动作用。遗憾的是，中国已有的金融法价值目标设计一定程度上脱离了中国的金融实践，已有的“金融安全与金融效率”的二元价值观在矫正金融资源配置失衡问题时束手无策。为了实现金融资源的均衡配置，金融法的传统价值观有必要进行更新和拓展，不仅应定位于安全的维护、效率的促进，还应定位于失衡的匡正与公平的实现。金融资源配置公平是金融法必不可少的价值之一。

（二）金融法的新价值——金融资源配置公平

近年来，随着我国二元金融结构流弊日益凸显，学者们开始反思我国金融法的传统价值观，提出了新的金融法价值观，比较有代表性的有“金融安全、金融效率和消费者保护”的三元价值观以及“金融安全、金融效率和金融公平”的三元价值观。本文赞同将金融法的价值定位为金融安全、金融效率和金融公平三者兼平与金融安全和金融效率同时作为金融法制的三个价值目标。其中金融公平指在金融活动中，各类主体不因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素而受到差别对待，能够公平地参与金融活动，机会均等地分享金融资源，形成合理有序的金融秩序，并通过金融市场实现社会整体利益的最大化。金融公平包括以下几个方面：公平参与金融活动；公平进行金融交易；公平享受金融福利。

第一，对市场主体而言，金融资源配置公平意味着机会公平与竞争公平。金融资源配置者可以分为市场主体与政府主体，市场主体主要是各种类型的金融机构。在理想的市场环境下，金融机构与金融资源的需求者共同决定金融商品的价格和交易数量，金融资源作为商品以价格为媒介在自由交易和竞争中流动，价格随着供应状况变动而涨落。欲使金融机构充分发挥金融资源配置作用，需具备一个基本前提—各种不同类型、不同规模、不同所有制的金融机构在市场上始终处于平等、独立和自主的地位。

第二，对国家而言，金融资源配置公平体现为规则制定公平和结果公平。单纯依靠市场主体配置金融资源，可能因金融机构的逐利本性导致贫困群体、落后地区、弱势行业金融需求者的金融需求无法得到满足，国家主体对金融资源的配置由此十分必要。对国家而言，金融资源配置公平体现为规则制定的公平和结果公平。规则公平也可以称之为制度公平、环境公平，是指规则的制定者必须秉持公正不偏的态度，平等地对待各类金融市场参与者，特别是公平地对待不同所有制性质的金融机构。规则公平要求规则制定者为各类金融机构设立公平竞争的规则，使其受同样的行为规范约束，在同一起跑线上进行竞争。不应过分排斥非国有经济成分进入金融领域，不应给予国有金融机构过多的保护。

实践中，金融资源的需求者存在于不同的地区、不同的行业、不同的群体中。在一国范围内，不同地区之间的地理位置、自然资源、生态环境，不同群体间的财产、身份、地位、能力，不同产业的定位、作用等因素的差异在优胜劣汰的市场竞争中将直接转为市场参与者金融资源竞争能力的差异，并因此导致金融资源的非均衡配置，影响了经济的协调发展（园园，2010）。如果国家对这些先天性不平等的现象视而不见，依然对所有人“一视同仁”，只能使“不平等变得天经地义，甚至加剧这种不平等”。面对已经存在的金融资源配置不均衡，结果公平的提出很是必要。结果公平强调国家应站在维护社会公平的角度，采用适当的差别待遇，对在金融资源获取过程中处于不利地位的人予以一定补偿或救济，以实现大体公平（魏后凯，1997）。所谓适当的差别待遇是指在公平赋权的基础上，依据不同市场主体的能力差异，给予其鼓励或者限制的差别对待。公平赋权基础上的差别待遇，强调对强势群体的适度限制和对弱势群体的倾斜性保护，使一切有金融需求的地区和社会群体，包括落后地区、贫困群体、弱势行业都有平等获取金融资源的可能。endprint

金融资源配置公平的法律实现路径

中国目前的金融资源配置不均衡使得我国社会财富分配和经济发展的两极分化趋势日益加剧，事实上损害了社会公平。造成金融资源配置不公的原因是多样的，既有金融市场的失灵，也有政府对金融市场的有意控制下金融制度设计的偏差。一方面，我国是一个幅员辽阔的大国，城市与农村的地缘条件、资源禀赋、市场经济发展程度等存在较大差别，在资本逐利本性的驱使下，单纯依靠市场配置金融资源，必然导致更多的金融资源流向剩余价值产出率更高的地区，金融资源配置差异的产生不可避免。另一方面，国家为了实现优先发展国有经济体的目的，有意通过金融监管法律制度中的市场准入门槛，将大部分民间资本阻拦在金融市场之外，以便保证国有金融在金融体系中的垄断地位，进而通过国有金融机构向国有经济体提供金融支持，也在一定程度上加剧金融资源配置不公的状况。

严峻的现实要求我们必须对现有的金融法律理念与制度进行检视与改良，使它能在金融资源配置过程中矫正市场配置的缺陷，给予政府作用合理的定位，规范政府的资源配置行为，最终改善金融资源争夺中弱势行业、群体、地区的生存状态，消减现有资源配置失衡带来的负面效应，让更多的人分享金融发展的成果，实现金融公平进而促进经济增长与社会公平的统一（刘荣君，2011）。这一目标的实现除有赖于金融法价值理念的更新，即采“金融安全、金融效率与金融公平”的三元价值观，还有赖于在金融资源配置公平这一金融法基本价值的指导下进行一系列法律制度的构建。

（一）包容性金融监管制度的构建

包容性金融监管强调金融监管当局的监管态度应该是开放、兼容并包的。金融监管的目标除了保护投资者利益、维护金融市场秩序外，还应包含促进金融发展成果的公平合理分享。包容性金融监管的核心内涵是共享与普惠，其根本目的是赋予各类资本、各种所有制的经济体、所有人群平等获取金融资源的机会。具体体现为：

1.建立包容的金融市场准入制度。包容的金融市场准入制度是指金融市场准入制度的设立宗旨不是设定门槛，限制多种所有制性质的竞争者进入金融市场，以保持国有金融机构的垄断地位，而是通过确立合理准入标准，将未达到最低门槛的设立者排除在金融市场之外，以此控制金融市场风险，为同一类型的金融机构提供统一公平的竞争起点。要确立差异化的金融机构市场准入原则。为了鼓励民间资本发展，给予其与国有资本同等的进入金融领域的机会，在金融机构的市场准入上可以考虑实行差异化的市场准入原则，在审慎监管的前提下，可考虑实行准则主义，有助于民间资本入主各类金融机构。同时要适当降低金融机构的注册资本限额。以农村金融机构为例，目前民间资本已经进入的贷款公司、村镇银行、农村资金互助社的准入门槛相对不高，但小额贷款公司的资本门槛相对较高，可以考虑适当调低。

2.建立公平的金融市场退出制度。合理的金融市场准入制度与公平的金融市场退出制度对于一个完善的金融市场而言是同等重要的。不公平的市场退出制度对一些金融机构无法形成足够的外在经营压力，实质上变相地保护了现有金融机构，在一定程度上加剧了已有的金融资源错配。公平的金融市场退出制度是指无论金融机构的类型、规模、所有制等有何差别，都要遵循一致的市场退出准则，国家不对个别金融机构实行特别保护。金融机构是否退出市场应从其主观经营意愿与客观经营情况两方面予以考量，规模过大、国家所有、类型稀缺不应成为金融机构退出市场的阻碍因素（冯果，2011）。

这需要以下具体制度的支撑：其一，尽快制定专门规范，加强金融机构强制性退出的法律规制。虽然我国现行法律、行政法规和规章对金融机构市场退出方式和条件作了一些初步的制度安排，但总体而言相关规定过于笼统，条文相对简单，专门规范金融机构破产的法律规范时至今日也没有出台。为使我国金融机构破产有统一、细致的法律依据，应尽快制定金融机构破产的特别规范，明确金融机构破产的具体条件和法律程序。在立法过程中，一方面，要解决金融机构破产所涉及的一系列实体性与程序性问题，如金融机构破产立法的立法体例和位阶；金融机构的具体范围；金融机构的破产原因；破产程序如何启动，除金融监管部门外，债权人和金融机构自身是否可以提出破产申请；破产管理人的选任有何特别之处；利益相关者的利益如何保护，是否优先考虑个人储蓄存款的偿还等。另一方面，要注意金融机构破产专门立法与已有的《企业破产法》、《金融机构撤销条例》、《证券公司风险处置条例》等法律法规的衔接与协调（白钦先，2003）。

其二，建立和完善与金融机构市场退出相关的保险和补偿制度。健全的保险和补偿制度可以弱化大型国有金融机构的优势，为中小金融机构提供公平的竞争环境，对提高金融运行效率，优化金融资源配置有重要的意义。目前我国已经先后建立了证券投资者保护基金、期货投资者保护基金、保险保障基金，但还没有建立存款保险制度。我国应当借鉴他国的先进经验，结合我国国情，尽快建立健全存款保险制度，在金融业“十二五”规划期限内择机出台存款保险的相关立法。

（二）加强扶持性金融资源配置立法

所谓扶持性金融资源配置立法是指立法者为了弥补金融市场的逐利性缺陷，矫正国家金融管制带来的资源配置偏颇，使市场竞争中的弱势群体、地区、行业有机会获取金融资源而特别进行的给予其倾斜性保护的立法。扶持性金融资源配置立法是否完善，直接关系到金融资源配置公平能否实现。目前我国扶持性金融资源配置立法乏善可陈，可尝试在以下方面推进：

第一，制定民间资本进入金融领域的实施细则并加以落实，扶持非国有金融的发展。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（即《新非公36条》）允许民间资本进入金融领域，2012年3月28日经国务院审批的《温州市金融综合改革试验区总体方案》也强调鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。可在具体操作层面推行起来却比较困难，其中的一个重要原因就在于，《新非公36条》、《温州市金融综合改革试验区总体方案》更多是一个非操作层面的政策，不具有强制执行力，在放开或者贯彻落实民间资本的市场准入方面缺乏切实可靠的具体实施细则。虽然2012年5月中国银监会发布了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，明确了民间资本可以进入的金融机构类型，鼓励民间资本投资村镇银行，允许符合条件的小额贷款公司改制为村镇银行，力争为包括民间资本在内的各类资本投资银行业创造公平的市场环境，但《实施意见》公布至今，民间资本创建村镇银行、贷款公司改制为村镇银行等消息并未见诸报端（杜晓山，2009）。可见，民间资本要想真正进入银行业还待《实施意见》的进一步落实。endprint

第二，加快政策性金融立法。我国于1994年相继组建了三家政策性银行，分别是国家开发银行、农业发展银行、中国进出口银行。上述政策性银行从事的业务领域，有的是对国民经济发展具有较大现实意义，需要给予特殊措施予以鼓励，如重大基础设施、基础产业和支柱产业大中型基础建设和技术改造；有的是国民经济的薄弱环节，如无特殊支持与保护，将会停滞不前甚至萎缩，如风险性高、产值有限但又不可获缺的农业；有的是对国家经济均衡协调发展有重要作用，需要政府给予特殊政策、重点扶持，如机电产品和成套设备等资本性货物进出口等。

政策性金融机构旨在弥补商业性金融出现的失灵，是进行扶持性金融资源配置的重要主体，政策性金融机构开展的业务有益于矫正和调节金融资源市场配置的不均衡，其重要性不言而喻。但与政策性银行重要性地位不相匹配的是，目前有关政策性银行的专门立法仍未完成。政策性银行的这种长期缺乏法律规制的状态，一方面使政策性银行的发展缺乏法律保障，另一方面在某种程度上导致政策性银行商业化倾向，甚至进行违法违规经营，这直接影响了国家政策性金融职能的更好发挥，不利于实现国家设立政策性银行的目的。

为改变这种状况，必须加快进行政策性银行的立法，明确政策性金融机构立法的主要内容。我国政策性金融机构立法的主要内容可分为两方面，一是政策性金融机构的组织结构安排，如法律地位、法律性质、职责权限、组织形式、内部机构设置、人事安排、机构变更、终止的条件与程序、权力与义务、法律责任与处罚、监督机制等；二是政策性金融机构的业务运作规范，具体涉及业务范围、资产与负债业务、经营原则、财务与会计、外部关系等问题。二者的有机结合基本上可以涵盖政策性金融机构运行所涉的主要问题。

结论

中国的金融资源配置不均衡除金融市场失灵、金融制度设计偏差原因外，还受制于包括经济增长方式、金融企业产权制度、政府职能定位、社会信用环境等因素在内的金融生态环境。举凡粗放型经济增长方式、金融企业产权制度改革滞后、计划与行政的不当干预、各类有悖于金融规律的政策性安排、社会信用环境差等可能对金融资源的公平配置带来或强或弱的影响。因此，在进行金融法价值理念更新和法律制度完善的同时，还须努力改善金融生态环境，以便实现金融业的均衡可持续发展与社会经济的良性发展。

参考文献：

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7.白钦先.论以金融资源学说为基础的金融可持续发展理论与战略—兼论传统金融观到现代金融观的变迁[J].广东商学院学报，2003（5）

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