海警局：不是换个名字那么简单

◤2013年是海上执法力量的洗牌之年。海监将与农业部渔政局、公安部边防管理局边防海警，海关总署缉私局的海上缉私警察合并，一同归入国土资源部下海洋局，对外以海警局的名义开展维权执法。

南方周末记者 郭丝露

南方周末实习生 张维

进入2014年，谈到中国海警局改革进度，中国海监总队办公室工作人员这样回答南方周末记者，“我们还在等。”中国海警局的改革，似乎也随着2013年7月“三定”规定的出台，进入平台期。

“内部是有时间表，但是按照现在的计划做下来，时间上似乎很难预测。”一位不愿具名的海监系统相关人士说，“海警局的改革仍需一段时间的探索，已是所有人的共识。”

“把手指缩回去， 把拳头伸出来”

对广西北海地角村的渔民张宇来说，2013年有个新的开始：在广西近海捕鱼30年后，他的渔船第一次进入了南沙海域。

和他一起驶入南沙的，还有南海渔政局的公务船。2013年起，渔政系统在南沙群岛海域开展常态化护渔，地角村申请到南沙捕鱼的人数骤增。

“没有渔政船保护，我们根本不敢去南沙。”张宇说，在南沙打渔，每隔几天就会碰到越南渔政船。远远望见越南渔政的标志，渔民们就开始一边收网，一边用无线电对讲机呼唤中国渔政局执法船。

但他仍认为，在南沙的渔政船数量太少：“基本上一百艘渔船才配一个渔政船，碰到越南人根本来不及过来。”

“远海渔业纠纷，海监管不着，渔政管不到。”中国社会科学院海疆问题专家王晓鹏说。在我国的五支海上执法力量中，海监拥有船只吨位大、辐射广，能够快速赶到低吨位渔政船难以到达的远海。但海监是监察部门，渔业纠纷不是它的职权范围。

近海多个部门执法重叠的情况并不少见，人们一直用“多龙闹海”来形容海上执法队伍的混乱。“一个‘闹字，感觉好像几支队伍在争权夺利一样。”南海渔政局局长吴壮说。

功能重叠难免造成资源的浪费：“船的耗油量非常大，维权一次的成本大约在500万左右。如果分开的话，打击走私一艘船、渔政一艘船、海监一艘船、海事一艘船、老海警一艘船，成本惊人。”刘杰说。

“多龙”的整合也注定不容易。“虽然‘三定方案已经把各部门做什么写清楚，但一旦落实到现实当中，应该怎么分权比较难。”海监内部人士告诉南方周末记者。

但无论如何，在形式上，海警局成立后，我国海上执法力量已形成合力。吴壮说，改革后的海上执法力量，将由中国海警局指挥中心统一指挥部署。

也就是说，保护张宇和其他渔民的渔政船，以及海监、海警和边防缉私的舰船，将全部由海警局统筹指挥。“过去我们都是一根手指伸出去，现在我们变成一个拳头打出去。”

中央与地方的整合“是下下步的事情”

“我们的船已经打上海警标识了，我们已经是海警船了。”吴壮说。

“三定”方案出台后不久后，距离北京一千多公里的东海上，多艘海警船就已开始在钓鱼岛海域巡航。

其中，海警3210号由中国渔政310号涂装而来，2112号来自海监8002号船，1101则是原中国公安边防海警部队装备最先进的“浦东”号。

但有了统一标识并不意味着成为海警船。

“海监8002是被临时粉刷成海警2112号的。”福建省海洋与渔政厅工作人员告诉南方周末记者，这艘船还是属于省厅，所执行的对外维权本身就是沿海各省海洋与渔业厅的日常工作。

我国海洋管理的架构由中央、地方两大部门组成。以渔政系统为例，除中央垂直管理的南海、东海和北海渔政局外，福建、广东、浙江、辽宁、山东等省也设有海洋与渔业厅，下设渔政大队，分管地方海洋事务。

比如，刘杰所在的广东省某市基层海警渔政大队，属该市海洋与渔业局管辖，由市政府财政支持，南海渔政和海监大队与它只是业务指导的关系。

王晓鹏回忆，在职能分工上，“中央管外海，地方管内海”曾经一度适用，但随着我国海上格局的变化，这一分布显然不再合适：“三沙市成立之后，三沙市管辖的这些岛礁，是内海还是外海？”

在地方，渔政、海监等海上执法力量的统筹其实早已展开。

早在2004年，福建省委就将原省渔政管理处、船舶检验局、中国海监福建省总队等执法机构合并组建“福建省海洋与渔业执法总队”。同年，厦门也成立了海上综合执法协调小组，将该市海洋管理监察大队、渔政管理处、水路运输管理处和航道分局等部门合在一起。

而刘杰工作的广东省某市基层大队早就挂有包括渔政、海监、渔港监督和渔业船舶检验在内的四个牌子，平常上班，渔政和海监的制服轮流穿。他称自己是“拿一份的钱，做两份的事情”。

王晓鹏说，地方的这些尝试，为中央层面的整合减轻了障碍：“忽然说要整合，各个力量之间会觉得很陌生，但是如果地方过去已经做了一些整合的实践，改革会变得容易一些。”他认为，应该根据维权的现状，更合理地划分中央和地方的职权。

时间进入2014年，国家直属三个海区的“三定”方案迟迟未出，刘杰和同事间也不再互称“海警”。他们认为，最有可能的改革状况是：换个名字，换身衣服，一切照旧。

“很可能我们以后驾着海警船出海执法，还是要呼叫海警帮忙，来的仍然是‘老海警的那一帮人。”刘杰说。

王晓鹏认为，对中央和地方的整合做出任何揣测都太早：“这些都是下下步的事情了。”

谨慎成为准军事力量

吴鹏第一次听到“海警局”这个名字，是2013年4月。在国家海洋局北海分局的招聘宣讲会上，这个大连海事学院的大三男孩，萌发了报考海警局的念头。

一次课间，吴鹏将这个想法告诉了他的老师孙光圻，孙光圻大连海事大学教授、年过70的航运专家。

“海警会是一份很危险的工作，你不怕吗？”这是孙光圻的第一反应。

“海上谋生的人，为了生计，都会有那么点匪气。”广东省某基层渔政大队的刘杰说，在海上，越南渔民武力威胁我国执法人员的事情，经常发生。

按照规定，基层执法船不能配备武器。“就算是执法人员，心里其实没底。”刘杰说。

多数情况，刘杰和他的同事们只有报警。

这就是中国海上执法的怪象和乱象之一：在理论上，海监第一时间发现非法侵渔的外国渔船，必须通知有行政处罚权的渔政出动干涉，而渔政没有警察权，又必须通知公安边防海警实施强制措施。

所以，对海警局的设立，刘杰和同事们异常振奋，因为“终于可以当警察了”。

根据改革方案，原边防海警和海上缉私警察，都被划归到国土资源部下中国海洋局管，受公安部业务指导。也就是说，随着海警局的成立，我国的海上执法力量将第一次拥有警察权。

“这就会形成一种有中国特色的，行政执法和强制力结合的管理方式。”王晓鹏说。

2013年3月，国家海洋局新闻发言人石青峰曾说，对于中国海警局是否具备刑事执法权，以及是否配备重型武器等问题，“三定”方案都会予以明确。

4个月后，“三定”方案出台，并没有涉及海警局武器配备的具体标准。但南海渔政局局长吴壮认为，海警作为国家的维权执法队伍，既要应对传统暴力冲突，也要应对武力冲突。“国际上没有哪个警察部队不武装的、不搞军事化建设的。”

上海对外经贸大学海洋法专家刘丹认为，海警局是否应该拥有刑事执法权，需要经过“谨慎、再谨慎”的斟酌。

因为在国际海洋法庭上，许多案件都涉及到各国行政执法船间的武力纠纷：“这种纠纷直接上升到了国与国的层面，引发很大的国际争端。”

她认为，在海警船上配什么武器，怎样配备武器，在什么时候使用这些武器，都应该做出非常明确的规定：“不管是联合国宪章还是海洋法公约，都没有明文禁止不允许使用武器，但是对于使用条件有严格的界定。”

用法律作为行为依据

对中国而言，将海洋管理和海洋国际争端纳入法治的轨道，正当其时。2013年4月，菲律宾单方面决定南海争端提请国际仲裁。我国拒绝接受，但却无法阻止仲裁程序的进行。

中国社科院国家法所研究员刘楠来发表文章指出，中国已经到了思考如何运用司法解决国际争端的时候了。

海洋问题回归法治，前提是有法可依。我国现行的海洋行为准则由各种条例、办法和规章充斥，海洋基本法长期空缺。

“海洋法的问题，已经讲了很多年。”厦门大学南洋研究院教授李金明说。早在2010年，全国人大法工委在湛江做海洋法立法调研，李金明应邀参加。

“会上，大家都说海洋立法非常紧迫，要尽快做出来。”李金明说。“但最后，那次的调研后来还是不了了之。”

去年的大部制改革之前，先订立海洋基本法，还是先进行海洋局重组的问题，也已在军方、行政部门和学界讨论多次。

“不管前面怎么讨论，结果就是行政先行。”刘丹说，现在海洋形势严峻，修法要通过全国人大常委起草条文、征求意见、审议，时间太长。更好的解决方法，也许是单独立法。在司法界，设立巡航法的呼声，刘丹也曾听到。

很多国家都对自己的海警部队有单独的立法，比如日本的《海上保安厅法》，美国的《海岸警备队法案》和英国的《海上警察立案法令》。

用法律作为行为依据，就能够在海上权益的角逐中，占得先机。“比如，现在钓鱼岛问题上，日本可以用《海上保安厅法》对付我们，我们就没有东西和日本对抗。”

不过李金明也承认，现在当务之急，除了立法，还要从实务层面，界定海警局的职权和人员安排。

大连海事大学教授孙光圻说，美国海岸警备队有专门的海洋警备学院，我国也不妨组建个大学，或在海洋类的院校增设海警专业。

吴鹏报考海警局，是为了圆少年时期的军校梦。

他的同学中，想要进入海警局的有许多。但很多人想考的原因都是“国家比较重视“和”会有发展前途”。

在学校教育之外，希望进入海警系统的，有渔政、海监系统内部人员和大量的临时人员。广东省某基层海监渔政大队队员刘杰告诉南方周末记者，许多没有编制的“老人”，也开始复习公务员考试，希望能通过重组，谋到一份体制内的工作。

根据2013年7月出台的“三定”方案，海警局的机关编制只有1.6万名，但刘杰还是满怀期待的认为，未来的海警队伍人数将远超过这个数字，因为“在海上，需要干的事情太多了”。