驻华使馆工程项目管理的问题及对策探讨

高尚

摘要：随着我国综合国力不断增强,政治经济地位在世界范围得到迅速提升，截至目前，我国已与165个国家建交。外国政府与我国在政治、经济、文化等领域的合作交流日益密切，各国越来越重视对华外交工作，并加大对其投入。在此背景下，各国驻华使馆的建设也进入到前所未有的快速发展阶段。

关键词：驻华使馆；工程项目；管理

中图分类号：TU71 文献标识码： A

一、基本概念

1、驻华使馆工程

驻华使馆是与中国正式建交的国家在华办理外交事务的代表机构，驻华使馆的馆舍既是其开展对外交往、展现国家形象的平台，又是使馆人员工作和生活的场所，是外交工作的重要物质保障，被称为“远离祖国的国家领土”。①

驻华使馆工程专指各驻华使馆为了正常开展在华外交事务所进行必要的场馆及附属设施等相关建设工程的总称。驻华使馆工程根据工程建设类别不同可分为驻华使馆新建工程、改扩建工程和装饰装修工程；根据投资方式不同，又可分为自建使馆工程和统建使馆工程。自建使馆工程是指由我国政府向外国政府提供建馆地皮，外国政府向我国缴纳土地使用费，且承担全部建设费用的使馆工程。统建使馆工程为我国政府投资建设，建成后以互惠方式或租赁方式提供给外国政府使用的使馆工程。近年来自建使馆工程与统建使馆工程相比建设规模更大、建设数量更多。本文所探讨的驻华使馆工程主要指自建使馆工程。

2、建设工程项目管理

建设工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受建设单位委托，按照合同约定在工程项目决策阶段为建设单位编制可行性研究报告，进行可行性分析和项目策划；在工程项目实施阶段，为建设单位提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行（竣工验收）等服务，代表建设单位对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制。②

可见，建设工程项目管理是一项贯穿始终的综合管理工作，是对各种专业服务的整合与集成，是对项目实现整体目标的集中组织与管控。

二、驻华使馆工程特点

1、归口管理单位——北京外交人员服务局

北京外交人员服务局（以下简称：外服局）隶属于我国外交部。在《国务院办公厅转发外交部关于加强外事服务工作管理意见的通知》（国办发[1985]77号）中规定，向外国驻华外交代表机构、联合国系统组织代表机构及各国新闻代表机构提供服务人员、教学人员、办公及住宅用房、建筑及修缮工程等服务事项的外交服务工作，统由北京外交人员服务局归口管理并组织承办，北京市人民政府外事办公室协助外交部对其进行指导。因此，外服局成为驻华使馆工程乃至整个使馆区建设的归口管理单位。

在使馆区建设管理方面，外服局起到总体控制和具体落实两个层面的作用。在总体控制方面，外服局的工作内容包括：使馆区选址、征地拆迁、使馆区规划方案编制、使馆区市政设施建设等。在具体落实方面，外服局的工作包括驻华使馆工程项目管理和项目监理工作。

2、多样的项目管理模式

由于駐华使馆工程的实际业主和使用人为各外国政府和使馆工作人员，使馆工程的建设管理模式通常沿袭各国的习惯做法。根据近年的实践，总体上可分为传统总承包管理模式、联合总承包管理模式、设计施工一体总承包管理模式和咨询公司管理模式。

（1）传统总承包管理模式

传统总承包管理模式是施工中业主只与一个总承包商建立承包关系，业主组建工程管理小组，聘请监理公司对工程进行监管。亚洲国家如H国、Y国等使馆工程常采用这种模式。

（2）联合总承包管理模式

联合总承包管理模式是由两个或两个以上的承包商组成的“联合总承包组织”。各承包商平等协商签订协议，确定各方的工程承建范围、职责与权益，工程竣工并通过结算后，各承包商按协议分担盈亏。

依据我国建筑相关规定，施工总承包单位必须具有中国认可的施工资质。因此，一些使馆在选择总承包商时会要求外资企业承包商与中国建筑施工企业组成联合体承揽使馆工程总承包工作。如R国、M国等对施工工艺及安全保密要求较高的大型使馆均采用了联合总承包模式。

（3）设计施工一体总承包管理模式

设计施工一体总承包模式即国际上俗称的“交钥匙”工程，业主与总承包单位签订合同，由总包单位组织设计、施工、采购，形成一体化服务。由于这种模式有效地减少了中间环节，使总承包单位既能够在短时间内调动各专业完成建设工程既定目标，又能有效节省工程总造价。具有较多海外施工经验的我国大型施工企业在设计施工一体总承包的模式下更容易获得使馆的信赖和认可。S国、N国等非洲国家，因其国内众多大型项目均由中国企业进行设计施工一体总承包，因此这些非洲国家的使馆工程也常常会采用这种管理模式。

（4）咨询公司管理模式

咨询公司管理模式是业主委托工程管理（咨询）公司（以下简称咨询公司）对项目进行全过程管理。这也是近年来比较常见的驻华使馆工程管理模式。通常情况下，欧盟国家使馆工程会采用咨询公司管理模式。

受使馆委托，咨询公司在对工程进度、质量管理之外，也对工程投资进行严格管理。根据使馆委托内容的不同，咨询公司管理模式又可细分为以下两种情况：

设计—管理模式：使馆同咨询公司签订合同，由咨询公司承担工程设计和项目管理工作。咨询公司与设计单位可直接签订设计合同，使馆只需要与总承包商签订施工合同。

非设计—管理模式：使馆同咨询公司签订合同，咨询公司作为使馆的代表，为其提供项目咨询和工程管理服务。使馆仍需同设计和总承包商分别签订设计和施工合同。（图1：使馆工程建设管理模式构架图）

图1：使馆工程建设管理模式构架图

上述图中不难看出，不同管理模式下各参建单位之间的层级管理关系不同，管理环节繁简度也不同。

三、驻华使馆工程项目管理难点分析

与一般工程相比，驻华使馆工程由北京外交人员服务局作为特定的归口管理单位，其项目管理模式涉及类别较多。在此条件下，梳理和总结了使馆工程的一些共性。总体上讲，驻华使馆工程项目管理的难点主要来自使馆角色方面、管理政策方面、管理组织结构方面及管理内容方面：

1、使馆角色方面

使馆作为外国政府的驻华代表机构，其自身具有完整的工作管理体系和工作流程。使馆方委派的工程业主代表对项目的管理权有限，遇到重大决策时不仅要协调使馆意见，还要上报其所在国外交部审核批准。受到管理部门层级多、位置分散等影响，使馆工程通常存在决策慢的特点。从最初设计方案的确定、业主的各项委托工作，到工程各项费用及工程款的支付，使馆工程决策慢的特点在各个环节都显露出来，这对项目管理工作提出巨大的挑战。

此外，驻华使馆工程在安全保密要求、政治敏感度等方面都与一般国内工程不尽相同，成为项目管理的难点。

2、管理政策方面

随着我国近十余年房地产行业的大发展，我国在工程建设方面的法律法规不断完善和细化。目前，我国房建工作程序复杂，审批环节多、步骤多、涉及的管理部门也很多。相比国外而言，我国的建设工程报建程序复杂，需要向使馆人员进行大量的解释与沟通工作以求获得理解和支持。

与报建程序相反，在项目管理方面我国还处于起步阶段，相应的法律法规制度还不完善。从行业准入角度来看，建设部2004年颁布的《建设工程项目管理试行办法》没有对项目管理市场设定新的准入制度，而是鼓励建筑业相关具备资质的企业参与到工程项目管理中去，对从业人员也没有设定新的准入制度。从业务范围看，项目管理的工作范围灵活性较大，没有强制性要求，可在与业主签订的合同中约定管理内容和深度。驻华使馆工程中使馆方委托的咨询公司水平及能力参差不齐，外国咨询公司在项目管理过程中对我国法律法规、建筑市场、劳务市场不熟悉，难以适应的情况也经常出现。

3、管理组织结构方面

外服局作为驻华使馆工程的归口管理单位，長期从事使馆区开发建设工作，积累了丰富的外事工程经验，培养了大批工程技术人员，具备专业项目管理公司业务能力。

然而驻华使馆工程的管理模式是多样的。在咨询公司管理模式下使馆方除委托外服局之外，还会委托第三方咨询公司对工程进行项目管理，这就出现在同一工程中同时设定了两个项目管理团队。在国家对工程项目管理的法律法规尚不完善的情况下，如何确定外服局的角色定位，明确外服局与咨询公司的工作职责与分工往往成为项目管理的难点。

4、管理内容方面

在项目管理中最重要的是对“三控两管一协调”的把控。“三控”是指工程质量控制、进度控制、投资控制；“两管”是指合同管理、安全管理；“一协调”是指协调各方关系。驻华使馆工程建设管理中的各类细节问题都会在此显现出来。

在工程质量上需要协调中外设计施工标准不统一的问题。例如电力、热力等专业设备选型，因有接入市政管网的需要，必须选择符合我国地方标准的设备。有时使馆坚持本国设计，工程投入使用后出现各类问题，最终只能进行改造，造成人财物的损失。在工程进度上，使馆的决策速度、外国进口材料设备的供货周期、使馆的重要活动及我国的重要国家会议等都会对项目进度产生影响。在投资控制方面，使馆的认价速度和付款速度会反作用于工程进度和质量，对其产生影响。此外，越来越多的使馆在遇到工期索赔时向服务局寻求帮助，这对服务局在合同管理、调解能力方面提出了更高的要求。

工程建设中的各方因素是相互关联相互牵制的，项目管理是一个在强化管理与平衡矛盾中不断动态发展和调整的过程。在驻华使馆工程中，由于其具有重要的政治意义，项目品质要求较高、参建各方组成较复杂，使工程管理面临的问题较一般项目更为复杂。

四、针对驻华使馆工程项目管理难点的对策建议

就上述驻华使馆工程项目管理遇到的问题，建议从以下几方面解决。

1、配合国家外交，增强政治意识和服务意识

驻华使馆工程是外交工作的重要组成，也是外服局配合外交、服务使团的集中体现，具有重要的政治意义。作为面向使团的服务窗口，外服局在驻华使馆建设方面更应增强服务意识，加强沟通消除障碍，成为使馆最信赖的伙伴，协助使馆顺利完成工程建设。

驻华使馆工程业主角色特别、管理模式多样、参建各方较多，因此加强外服局的协调能力尤显重要，是外交服务水平的重要体现。在此背景下提出统一目标，求同存异的观点：积极与使馆沟通，相互理解相互支持，减少分歧，建立信任；与咨询公司相互配合，互为补充，形成推动项目建设的合力；在使馆与总包之间发挥桥梁作用，公平公正地维护双方权益，调解分歧，确保项目按计划实施建设。

2、建立科学管理制度和有效管理方法

建立科学管理机制，以项目合约为保障基础，将竖向的层级管理与横向的业务管理相结合，职责分工明确，工作流程清晰。制定严格的设计变更及工程洽商管理规定，实行工程例会与专题会议相结合的会议体系，同时建立公共信息平台，使参建各方对项目保持信息畅通和准确。

实施有效可行的管理方法，重点把握工程计划、实施、跟踪、控制、纠偏等重要环节，避免工程出现问题遗漏和工作拖沓。

3、高效质量把控、科学组织实施、行业资源统筹

驻华使馆项目中，外国建筑师设计理念和标准与我国建筑师存在差异。尽管在很多方面外国建筑师的人性化、个性化设计优于我国建筑师，但因对我国气候环境特点及市政供给条件等不熟悉造成的设计遗憾也不少。因此，在技术标准上对驻华使馆工程进行总体把控尤为重要，必要时向使馆提出合理化建议，保质避损。在施工质量管理上，发挥施工企业自检与监理巡检的双重作用，对质检不合格部位坚决要求整改，严把质量关。

此外，需要对驻华使馆工程建设进行科学组织实施。尤其在遇到工期紧张工序交叉的瓶颈时，要考虑调整工作之间的逻辑关系，例如设计技术与施工技术的选用，考量平行搭接、立体交叉、流水组织的不同效果和措施。通过改变施工工艺、调整组织安排进行有效控制。

结束语

驻华使馆工程项目管理能够接触到优秀的建筑行业资源，统筹利用这些资源，更好地服务到使馆建设中去，形成良性循环。如在造价咨询及施工索赔认定方面，结合以往的工程经验，调配相关资源，为使馆和总包提供切实有力的咨询意见。

参考文献

[1] 《驻外使领馆馆舍工程业主方风险管理研究》田建伟.

[2] 建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）.

[3] 王玉宝. 施工企业与工程项目管理探讨[J]. 现代商贸工业. 2011(05).