算好三本细账 打好三场硬仗——在全省推进空间换地加快城镇低效用地再开发现场会上的讲话要点

浙江省省长 李 强

算好三本细账 打好三场硬仗
——在全省推进空间换地加快城镇低效用地再开发现场会上的讲话要点

浙江省省长 李 强

加快转型升级的重要途径，就是以亩产论英雄、以集约促转型，深入实施亩产倍增行动计划，全面推进空间换地，加快城镇低效用地再开发，切实提升我省土地资源节约集约利用水平，努力以更小的资源消耗支撑我省更大规模、更高质量的经济增长。

一、算一算国土资源“三本细账”，下定决心推进空间换地

第一本账，是“粮食安全账”，我们已经逼近红线。我省每年消费粮食360－380亿斤，自给率不到40%。要把饭碗牢牢端在自己手里，必须确保“三条红线”：1950万亩的粮食播种面积，300亿斤的粮食生产能力，160亿斤的粮食总产量。令人担忧的是，一方面，老百姓种粮的积极性不高，我省播种面积和粮食产量都已经逼近红线。另一方面，我省优质耕地在不断减少，占优补劣、占水田补旱地、占平地补坡地、占高产田补“望天田”的现象时有发生，耕地质量下降，粮食安全的警钟已经在我省敲响。

第二本账，是“发展空间账”，我们已经在透支未来。我报三组数据：一是土地资源的数据。我省的人均土地面积为全国的1/3，可用的土地资源分别为江苏省的1/3、广东省的1/4。大量的外来人口进一步加剧了人地矛盾。二是利用效率的数据。抽样分析显示，全省工业和仓储用地平均容积率仅为0.83和0.54，城市建设用地近23%处于低效利用，5%处于闲置。三是建设用地规模的数据。1996年以来，我省年均净增建设用地约40万亩，其中2006年以来我省累计批准建设用地总规模超过江苏、山东。新一轮土地总体利用规划实施才两年多，全省建设用地和城乡建设用地总规模已出现倒挂。可见，我们正在透支未来的发展空间。

第三本账，是“国土承载账”，我们已经接近临界值。目前，全省土地开发强度达到11.68%，已接近2020年13%的控制性临界值。地貌相似的日本、韩国人口密度与我省差不多，但开发强度分别只有4.95%和7.84%。他们的工业化、城镇化起步比我省早，为什么开发强度比我省小很多？关键是每平方公里的经济密度，我省不到日本、韩国一半。我省可用于工业化、城镇化的国土空间本身就不宽裕，且与优质农用地高度重叠，随着城镇和工业的快速扩张，城市与农村争地，工业与农业争地，住房与庄稼争地，农业空间、生态空间不断被挤占，土地后备资源开发潜力越来越小，不少地方和城市的开发强度已接近临界值。

毫无疑问，过度消耗土地资源支撑经济持续增长的模式，已经触到了资源供给的边界和生态维系的底线。再不抓空间换地、抓低效用地再开发、抓节约集约用地，给不堪重负的土地减负，很快就会走到山穷水尽的地步。希望大家对当前发展负责、对子孙后代负责，用改革的思路和办法，下定决心推进空间换地，千方百计对低效用地进行再开发，以亩产论英雄，以集约促转型，为浙江新一轮发展打开新空间。

二、打好空间换地“三场硬仗”，努力实现亩产倍增目标

空间换地和低效用地再开发，从外在变化看，是全省域生产力空间布局的优化，实现浙江大地山河重整、面貌一新；从内在变化看，是集约高效的增长替代传统粗放的增长，实现浙江经济转型升级、涅槃新生。这是事关浙江长远可持续发展的硬功夫，也是一场系统性的战役。决胜关键在于，瞄准亩产倍增目标，打好空间换地“三场硬仗”，即耕地保护战、集约突围战、改革攻坚战。

第一场硬仗，就是要打好耕地保护战，守住浙江人民的“饭碗”。

要确保300亿斤粮食生产能力，确保基本农田和耕地面积不减少、质量不降低，保护好祖宗留下的“太公田”，守住浙江人民的“饭碗”。

一要始终紧盯永久性基本农田划定和高标准基本农田建设不放松。从严从紧控制占用耕地，避让优质耕地，严禁占用永久基本农田。按照“耕地质量等级从高到低、优质耕地农用为先”要求，从城市周边开始由大到小、由近及远，将优质耕地划为永久性基本农田，用两年时间上图入库，落地到户，利用卫星遥感全天候监测。即便是城市，不是非得大草坪大广场，留一片“太公田”，油菜花飘香，稻浪翻滚，蛙声虫鸣，鱼游水田，就是非常生动的田园景观，也是很好的城市湿地。我省要建立耕地保护基金，将全省基本农田纳入保护补偿范围。

二要始终紧盯占补平衡和耕地质量不放松。政府主要领导必须对耕地占补平衡负总责。今后，占补平衡要把耕地质量放在突出位置，严格执行以补定占、先补后占、占优补优等规定，力争不占耕地或少占耕地搞建设。为了解决矛盾比较突出的全省重大建设项目落地问题，省里正在加强统筹力度，建立耕地占补平衡指标统一交易平台。希望各地整合资金，严把补充耕地质量关，切实完成本届政府垦造耕地80万亩、建成高标准农田1000多万亩、综合整治农村建设用地20万亩的任务，尽量多造地、造好地。

三要始终紧盯农业“两区”建设不放松。粮食生产功能区和现代农业园区，是发展现代农业的基本载体，是守住耕地红线、确保粮食安全的重要抓手，不仅可以保障“米袋子”、丰富“菜篮子”，而且可以让农民鼓起“钱袋子”，也是促进农业增产增效、农民增收致富的好路子。要把“两区”作为永久性基本农田划定、高标准基本农田建设、耕地质量提升的重中之重，按照“集中连片、设施完善、道路畅通、灌溉方便、用电便捷”的要求，抓好高水平“两区”建设。

第二场硬仗，就是要打好集约突围战，实现亩产倍增目标。

空间换地和低效用地再开发，就是通过提高亩产效益，对资源要素瓶颈进行突围，对产业低端困境进行突围。全省单位建设用地GDP，以2012年为基数，到2017年要提高38%，到2020年实现倍增。

一要加强多规融合，以优化结构拓展空间。把浙江宝贵的空间资源科学合理布局好，这是最大的空间换地，也是最重要的节约集约用地。要把土地利用总体规划、主体功能区规划、城乡规划和交通、产业等相关的规划叠加在一起，用“一张图”来管控全省国土空间。各地要着力统筹城乡规划布局、人口集聚转移、产业融合发展、资源要素配置、基础设施建设和生态环境保护，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束，避免盲目投资、重复建设、浪费土地。

二要采用差别化政策，以推动转型腾出空间。克服“低小散”，很重要的是集聚发展、“抓大活小”。用地政策、产业政策要对应起来，用差别化来强化引导和倒逼。今后，原则上不得在国家、省级开发区（园区）和产业集聚区外安排新增工业用地，推动产业集聚、人口集中、用地集约，努力把这些平台建成集约高效、产城融合的示范区。为鼓励“抓大”，省里对50亿元以上重大制造业项目单列指标予以奖励，各地也要有相应的激励政策。为倒逼“活小”，除改造提升外，今后一般性传统产业项目，原则上不再安排新增建设用地计划；对建设用地规模超过辖区土地面积30%以上的市县，要严控新增工业用地规模。一方面把低效的“龙头”拧紧，倒逼产业集聚发展，倒逼企业只能从自我改造提升中要发展空间；另一方面，又把高效的“龙头”打开，对大项目、好项目优先保障，真正把“大”的抓上去，让“小”的活起来。

三要再开发低效用地，以提升效率释放空间。全省低效建设用地理论值约400-500万亩，近期可再开发的约130万亩，潜力很大。据研究，10平方公里内可供合理开发的地下空间资源约1.2亿立方米，按3-4米层高估计，约3000万平方米，空间也是巨大的。加拿大的蒙特利尔，有一座全球最大的地下城，总面积400万平方米，建设历时半个世纪。地铁、商店、饭店、银行、影院、邮局、超市设施一应俱全，是世界上最繁华的的地下大都会。如果我省的城市核心区能这样开发地下空间，则潜力无限。今后4年，全省要累计开发低效用地20万亩、城市地下空间8000万平方米、新建改扩建多层厂房2500万平方米。各地各有关部门要切实把再开发的新空间配置到好项目、大项目上去，防止出现新的低效利用、闲置浪费。同时，要把政府和市场两个作用结合好，既要用市场杠杆调动各方面的积极性，又要把握好政策界限，防止国有、集体资产流失，维护好权利人特别是农民的合法权益，分享城市化的红利。

第三场硬仗，就是要打好改革攻坚战，充分释放制度红利。

土地管理制度改革是全面深化改革的重要内容，是利益格局的深刻调整，更是发展理念的重大转变。这些年我省国土资源领域的改革不断深化，许多探索已经走在了全国前列，仍需要不断改革攻坚。

一要深化自然资源资产管理体制改革，研究编制全域国土空间规划。对浙江这样一个自然资源禀赋不足的省份来讲，尤为必要、尤为紧迫。改革的突破点是编制好全域国土空间规划，构建“资源集约、人地和谐、生态良好、永续利用”的国土空间开发新格局。当前，要把工作方案和协调机制建立起来，有人抓总，有人牵头，有人对接，有人集成。总的有四点要求：第一，把全省域作为一个整体进行资源配置和基础设施安排，在有限的空间内实现高质量发展。第二，要陆海联动、城乡统筹、产城融合，让要素流动更畅顺。尤其要注重山海陆的统筹开发，探索完善“台地工业、坡地村镇”利用模式，鼓励工业和城镇建设向未利用地、劣质农用地等区域集聚，减少对平原优质耕地的占用。第三，要落实生产、生活、生态空间开发管制界限，切实控制开发强度。第四，要改革规划管理体制，建立多规深度融合机制，特别要在基础数据、用地规模、空间布局、建设时序、实施措施等方面无缝对接，保证能够实施。

二要总结提炼市县试点经验，全面推行土地等要素市场化配置改革。省发改委要牵头总结海宁市、安吉县等前期改革经验，加快在全省推开。全省推进这项改革，关键要抓住三条：第一条，建立科学的亩产效益评价体系。每个企业有张“成绩单”，根据“成绩单”确定要素配置优先次序，实施差别化要素价格，奖优汰劣，给企业带上转型升级的“紧箍咒”。第二条，建立市场准入标准。今后核准目录外的企业投资项目不再审批了，但并不是放任不管，要有能耗地耗、污染排放、技术水平、产品质量、安全生产等方面的门槛，把外部性管住，把选择权交给市场。第三条，建立区域性要素市场。主要是土地、能源、环境容量等要素差别化定价机制和交易机制，体现要素价值，补偿节约集约利用，实现优化配置。各地都要结合实际学习借鉴，加快推动，用经济杠杆撬动大项目、好项目，把落后产能、低效用地倒逼出局。

三要稳妥推进农村“三权”改革，健全城乡发展一体化体制机制。破解二元结构，实现城乡一体化发展，核心是解决农村“三块地”与农民“三权”的问题。承包地对应的是农民土地承包经营权，宅基地对应的是农户宅基地用益物权，农村集体建设用地是主要的农村集体资产，依法保障农民对集体资产股份的相关权益，自然包括了集体建设用地。“三权到人（户）、权跟人（户）走”改革，就是要依法保障农民对这“三块地”的权益，不仅要盘活农民资产，增加财产性收入，更重要的是打破土地束缚，让愿意进城、有能力进城的农民能够进城，让愿意留在农村的农民更好地发展。农村“三权”是绝大多数农民的身家性命，这项改革利益关系复杂、利益调整深刻，务必稳妥推进，先把确权登记搞好，把相关法律法规理清，把具体操作方案做细，尤其要发扬基层民主，公开征求村民意见，取得绝大部分村民的支持，防止简单化或“一刀切”。总之，不管怎么改，绝不能把农村土地集体所有制改垮了，绝不能把耕地改少了，绝不能把粮食产量改下去，绝不能把农民利益损害了，这些“底线”必须牢牢守住。

三、落实责任，多措并举，切实抓好土地节约集约利用工作

（一）强化全局意识，落实共同责任

空间换地和低效用地再开发，是全省国土空间的重整，必须全省一盘棋，自觉服从统一规划、统一部署，形成上下联动、部门联动、社会共同参与的工作格局。国土、规划、建设等部门要加强服务和指导，通过深化行政审批制度改革，提速增效，促进再开发早实施、好项目早落地。各地要严把标准和质量，科学安排新空间，做到宁缺毋滥。

（二）注重多措结合，放大政策效应

各地要把这项工作与“五水共治”、“三改一拆”、美丽浙江建设等工作结合起来，强化统筹推进，把政策效应叠加放大，以土地利用方式的创新推动经济发展方式转变。

（三）完善评价体系，严格督查考核

省里已将区域建设用地集约利用评价结果纳入地方领导干部考核，省国土资源厅要完善评价体系，定期做好评价工作。各地各部门要加强组织协调和督促检查，确保任务落实到位、实施到位、进度到位。

（四）做好宣传工作，形成社会共识

要以形成“亩产论英雄、集约促转型”的社会共识为目标，加大全方位、多媒体宣传力度，及时宣传报道改革举措、工作成效，及时总结推广试点经验和先进典型，强化对两个最严格土地管理制度的认识，营造良好的舆论氛围。