全面深化昆明林业改革

□ 昆明市林业局长 曾令衡

全面深化昆明林业改革

□ 昆明市林业局长 曾令衡

昆明市林业局长曾令衡（右二）到禄劝县马鹿塘乡调研

改革开放以来，昆明林业发展取得了长足进步，从总体来看，在全国大中城市中昆明市森林资源状况处于前列，但从云南省内看，昆明市森林资源总量不足、质量不高，森林资源状况处于全省中下水平，林业的多种效益没有充分显现。昆明林业要在实施主体功能区战略、构建我国西南生态安全屏障、建设世界知名旅游城市进程中有所作为，就必须要在释放林业发展活力方面有所突破，要在促进产业发展、实现群众共同富裕上有所建树，通过改革创新探索出一条都市林业发展新路子。

一、全面深化改革对促进昆明林业发展意义重大

（一）全面深化林业改革，是发挥省会中心城市排头兵作用及建设世界知名旅游城市的迫切需要。昆明市是全国和云南省主体功能区规划确定的重点开发区域，是“桥头堡”建设的核心区域，是生物多样性保护和西南生态安全屏障的重要组成部分。2013年9月，昆明市荣获“国家森林城市”称号，标志着昆明林业生态建设登上了新的台阶。如何巩固提升“创森”成果，进一步提升昆明的城市品位，使之与世界知名旅游城市相符，已成为昆明林业生态建设的一项重要任务。全面深化林业改革，快速提升林业生态功能，加快产业发展，满足人民群众不断增长的生态需求，已经成为昆明市经济社会与生态环境协调发展刻不容缓的重大课题。

（二）全面深化林业改革，是突破昆明林业改革难题、释放林业发展活力的必然选择。当前，发达国家和国内先进地区林业发展正处于传统林业向现代林业转变的关键时期，林业发展正从保护生态为主向发挥生态、经济和社会效益转变，林业建设将从行业主管部门为主向全社会共同参与转变，林业管理将从注重资源管理向注重社会化服务转变。全面深化昆明林业改革，能够适应林业改革发展的新形势、新要求，有效整合行政资源、市场资源和社会资源，在更高层面推进体制机制创新，逐步消除影响林业发展的深层次矛盾，进一步增强林产业发展活力。

（三）全面深化林业改革，是促进昆明林业产业发展、实现群众共同富裕的重要途径。昆明市林业产业总体规模较小、层次较低，对地方经济发展的支撑作用尚未充分显现出来。昆明市是全省16个州市中产业发展要素最为集中的城市，依托全省和周边国家丰富的森林资源发展林业产业大有可为。全面深化林业改革，只要做到在开发中保护、在保护中开发，更加高效地利用内外资源，就一定能推动林业产业实现跨越发展，培育出一大批后续产业，把林业打造成昆明市的重要支柱产业之一。昆明市山区经济社会发展相对滞后，加快改善这些地区民生问题，促进农民增收致富潜力在山、希望在林，只有把山的潜力充分挖掘出来，把林业的优势充分发挥出来，才能为山区群众提供创业平台和致富空间。

二、昆明林业在改革发展过程中面临的主要困难和问题

（一）森林资源总体质量不高，绿化造林已进入攻坚阶段。昆明森林资源呈现出“四高四低”阶段性特征。“四高”：一是集体林比重高，占全市林业用地面积的93.9%，高于全省80%的集体林比重；二是公益林比例高，占全市林业用地面积的65.1%，高于全省50.2%的平均值；三是中幼林比重高，占全市林份面积的87.2%，中幼林比重处于高位状态；四是针叶林占比高，占全市林分面积的60.8%，高于全省52.4%的整体水平。“四低”：一是年均生长量低，全市林分单位面积年均生长量为2.4立方米/公顷，低于全省4.56立方米/每公顷的年均生长量；二是森林蓄积量低，林分单位面积蓄积量为46.32立方米/每公顷，远低于全省105.51立方米/公顷的单位面积蓄积；三是经济林比重低，占全市有林地面积5.72%，低于全省9.16%的经济林面积比例；四是森林覆盖率低，全省森林覆盖率为54.64%，昆明市森林覆盖率仅为48%，低于全省平均水平6.64个百分点。目前，昆明市造林绿化工作的重点已转入“五采区”、石漠化及难造林地等区域，立地条件差、造林成本高、成果巩固难，特别是在苗木质量要求高、人工费用大幅度增加的前提下，林业发展与投资比例的增长存在较大差距，植树造林、提高质量举步维艰。

（二）林业产业大资源、小产业状况突出。虽然昆明市有全省和周边国家雄厚的林业资源可利用，但由于产业化程度低、技术创新不充分，林产品市场准入不规范，林产品精深加工的规模不大、水平不高、效益不好、受政策等因素的制约，林业投融资体制滞后，来自社会、企业和个人的投资积极性不高，林业产业与全市经济社会发展的水平不相适应。

（三）森林资源保护与利用的矛盾日益突出。随着城市经济社会的快速发展，林地的供需矛盾突出。一方面城镇上山、工业上山、建设开发需占用大量林地，另一方面林地征占用定额指标受到限制，少部分地方以牺牲生态环境为代价换取暂时的经济利益，违规违法占用森林资源、开采矿藏等现象时有发生，“未批先占，少批多占”造成林地流失；监管手段落后，管理环节薄弱，森林资源管理面临巨大挑战。

（四）林业发展的体制机制不完善。虽然昆明市集体林权制度主体改革任务基本完成，但相关的配套改革进展较慢，尤其是在政府扶持政策、投融资平台、林业保险、生态效益补偿以及林木采伐、林权流转等方面还存在许多障碍，影响了林改成效的发挥。

（五）科技支撑能力不强，林业发展的保障体系薄弱。林业科技的贡献率较低，科技成果转化与发展现代林业的要求有较大的差距。林业科研、林木种苗、林业推广、野生动植物保护还不适应新形势下林业发展的需要。基层林业站建设弱化滞后，森林防火、林业有害生物防治、野生动物疫源疫病、森林资源监测等体系建设不够完善，管理手段亟待提高。

三、抓住十大关键领域，努力推动昆明林业改革发展取得新成效

（一）创新生态建设模式，推动生态建设和产业发展协调共进。探索实行营造林项目申报制和核准制，逐步改变过去重造轻管的传统营造林模式。完善社会投入生态建设的相关配套政策，努力扩大社会造林投入。以重要生态功能区建设为重点，以重点生态工程为抓手，大力加强林业生态建设，强化森林资源管护，繁荣森林文化。以转变林业发展方式为突破，制定扶持政策，培育市场主体，优化产业组织模式，抓好龙头企业，提升技术创新能力，完善社会化服务体系，加快构建比较完善的现代林业产业体系。

（二）加快林业资源配置方式转变，提高林业资源利用率。以提升城市复合生态系统承载能力为目标，促进生态体系与城乡建设体系的融合，构建平衡稳定的生态系统。以巩固提升国家森林城市为契机，倡导节约、健康、文明的生产消费方式，缓解昆明市的环境资源约束，培育人与自然和谐共处、循环共生的良好关系。正确处理数量与质量的关系，扩大森林面积，加强抚育经营和科技推广，提高林地质量和资源利用率。

（三）深化集体林权制度配套改革。完善运行规章制度，落实编制、人员、设备，构建市县两级林权管理、服务、收储及信息服务“四位一体”的林权管理服务中心，为林权交易提供高效、便捷的服务。按照“林农自愿、协商自主、形式多样、交易公开”的原则，积极引导集体林地林木进入林地所在县及其以上的林权交易市场流转。稳定林地家庭承包关系，引导获得林地承包经营权的农民在不改变林地用途的前提下开展自主经营。鼓励有林业经营能力的林农和企业通过林地流转方式获取经营权，鼓励组建家庭林场。制定政策落实农业人口转为城镇居民保留承包期内的林地承包经营权和林木所有权，按照“依法、自愿、有偿”原则，鼓励林权合理流转，确保林农转户进城后享有合法权益。

（四）积极稳妥推进国有林场改革。按照分类经营、分类管理、规模经营、属地管理的要求，坚持“一场一策”，科学界定昆明市所属国有林场的性质，将国有林场划分为生态公益型林场和商品经营型林场，商品型林场的林地，除原划定的公益林按国家政策规定进行生态效益补偿外，其余商品林由林场组织生产经营。重点是盘活存量资产，对经营型国有林场举办的多种经营项目、商品林及加工机械设备等资产，采取股份合作、合资、承包、租赁、拍卖、出售等方式进行优化配置，鼓励职工组建专业队伍，利用现有资产开展承包荒山造林、森林抚育、低效林改造等生产经营项目，发展林下经济。强化市县两级政府对国有林场的林权纠纷调处力度，减少国有林场与当地群众的林权纠纷，保护国有林场的合法权益。

（五）积极推进林业资源管理体制改革。争取省级林业部门支持，对商品林、公益林采伐限额实行分类管理，林木采伐限额按蓄积量单项控制，取消消耗结构限制。进一步简化林业部门的林木采伐审批程序，为经营者提供林权审核、伐区设计和审批发证等“一站式”服务。加快编制昆明市森林经营方案，区分林地类型进一步明晰产权，按照适地适树的原则确定林种发展方向。全面推行林木采伐公示制度，杜绝将采伐指标切块分配给非林权所有者现象。开展临时占用林地改革试点，出台临时占用林地恢复林业生产条件实施方案编制规程，进一步扩大临时占用林地审批规模，严格占用期满后植被恢复措施，确保林地少流失，缓解昆明林地定额不足的矛盾。积极探索“以租代征”等林地征占用新模式，科学分配使用林地定额，保障重点项目建设。

（六）完善森林生态效益补偿制度。完善公益林生态效益补偿机制，建立多形式、多渠道的生态效益补偿机制。建立造林、抚育、林木良种财政补贴制度，开展造林、抚育、林木良种补贴试点工作，逐步提高补贴标准。积极探索建设区域间生态补偿，按照资源使用付费和“谁破坏、谁补偿”的原则，拓宽补偿资金的筹集渠道，先行探索在市域范围内征收林业资源费。探索由省、市、县（市、区）三级安排部分造林资金，直接收购各类社会主体营造的非国有公益林。建立责、权、利相统一的管护机制，采取联户管护、专业承包管护、委托管护等形式，落实生态公益林的管护主体、管护责任。

（七）着力构建生态文明制度体系。生态文明制度建设是生态文明建设的重要组成部分，是贯彻落实生态文明建设的根本保障。从林业生态建设和不同区域的特点出发，建立科学的考核评价指标体系，让生态文明建设考核由软约束变成硬杠杆。探索建立林业生态资源交易市场，构建与国际接轨的生态资源产品交易规则，搭建投融资平台，把林业生态资源这一公共产品，以及与之相关的服务产品资本化，实现生态产品和服务提供有序流转，促进资源节约和生态环境保护。

（八）创新产业发展扶持政策措施。扩大林权抵押贷款、林农小额信用贷款和林区农民联保贷款规模。进一步完善林业信贷担保方式，建立政府扶持、市场运作的信贷担保机制。将森林保险纳入农业保险统筹安排，落实森林保险保费补贴措施，引导林业企业、林农专业合作社、林农积极参与森林保险。对木本粮油、种质资源保护、生物质能源林、速生丰产林、珍贵树种以及大径材培育给予财政扶持。放宽林下资源经营政策，在林权登记证基础上，实行林下资源经营证登记制度，一林两证、经营分开，鼓励集体林地和国有林场面向社会采取各种方式开展林下资源经营。

（九）加快林业社会化服务体系建设。面对林业发展呈现出产权主体多元化、经营形式多样化、森林资源资本化、服务对象分散化的新情况，昆明林业将尽快转变职能，提升服务水平，深化行政审批制度改革，规范行政审批行为。推进林业专业合作组织建设，加快构建公益性和经营性服务相结合、专业服务和综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。大力发展农民林业专业合作社、家庭合作林场、股份制林场等林业合作组织，开展自我服务，降低生产和流通成本，提高林业经营效益。鼓励发展各类林业专业协会，引导和规范各类林业中介组织健康发展。加强林业市场服务和信息服务，为企业和林农进入市场、销售产品提供通畅的渠道。

（十）完善现代林业科技支撑体系。加强林业关键技术攻关，着力突破林业技术瓶颈。加强基层林业科技推广体系建设，改善工作条件，建立市县乡三级工作人员轮岗交流机制。推进林业种业技术创新，发展专业化种苗公司，加快种苗生产基地化、质量标准化、统一供种化。完善林业科技奖励制度，鼓励科研单位、科技人员进行科技创新。积极推进“数字林业”建设，加快建设全市统一的资源监管系统、营造林管理系统、灾害监控与应急系统、林业科技推广系统和综合办公系统，加强全市林业信息网络共享平台建设，加快建立林业资源、林权宗地、产业发展、市场信息、科技信息、涉林企业、防灾减灾信息综合数据库，实现林业管理与服务的信息化和便捷化。

通过改革不断释放昆明林业的潜力，争取到2020年，昆明林业基本实现林业综合改革取得重大突破，森林生态体系更加完备，森林产业体系更加健全，森林文化建设更加繁荣，林业基础保障更加完善，全市森林覆盖率达到55%以上，林木绿化率达到60%以上，森林蓄积量达到6300万立方米的目标。