网络化运营下城市轨道交通监管体系研究

2014-02-13蒋阳升卢喜招王鹏程

都市快轨交通 2014年5期

蒋阳升卢喜招王鹏程

(西南交通大学交通运输与物流学院成都610031)

目前，我国北京、上海、广州、深圳等大城市的城市轨道交通已经成网，还有一批城市的轨道交通也即将进入网络化运营，然而网络化运营下城市轨道交通系统的监管还相对滞后。因此，笔者在总结国内外研究和实践的基础上，提出适合我国国情的网络化运营下城市轨道交通监管体系。

1 网络化运营对城市轨道交通监管的要求

城市轨道交通监管体系是指为保障城市轨道交通系统安全及服务质量而提出的一系列理论和方法所形成的有机整体，该监管体系由3个要素组成:为城市轨道交通监管提供行动指南的监管法规与标准体系、为城市轨道交通监管提供可操作工作流程的监管体制、为城市轨道交通监管提供具体实施措施和手段的监管技术方法体系［1］。

城市轨道交通网络化运营的特点表现为:网络结构复杂化、运营组织多样化、运营主体多元化、运营管理规模化、运营协调交叉化［2-3］。这种由单线运营管理向网络化运营管理转变、由主体相对单一型向主体多元化转变，势必引起监管模式由分散型向集中型转变。

网络化运营对城市轨道交通监管的要求体现在:1)监管主体的集中性。网络化运营对高于各线路控制中心的政府监管执行机构、国家层面的各方监管主体及其职责的集中提出明确要求。2)监管法规/标准的规范性。针对网络化运营主体多元、协调交叉，国家及相关部门应完善及规范监管的相关法规、规范及标准，使其在建设、运营各个阶段有法可依，各设计运营指标有据可查。3)监管过程的全周期性。网络化运营下，监管应注重规划、建设、运营、维修及产品提供商之间的协调监管，同时考虑网络化运营下各点风险之间的相互影响加大，监管过程应针对城市轨道交通的全生命周期进行。4)监管体制的完善性。网络化运营下，监管工作的复杂化对监管体制的完善性提出要求，应明确监管各方主体职责，完善监管结构组成，规范监管运作机制，多维度完善监管体制［4-5］。

2 监管体系现状及问题分析

2.1 监管体系现状

2.1.1 监管法律法规体系

我国城市轨道交通相关法律法规体系可分为以安全生产法和行政许可法等为主体的法律、国务院发布的行政法规、交通部和其他有关部委发布的部门规章、地方法规4个层次［1］。标准化实行统一管理与分工负责相结合的管理体制，内容上涉及针对各类实体因数本身的技术、经济、功能等方面的技术标准，针对城市轨道交通进行安全控制的方法标准，以及规范企业的行为标准。

2.1.2 监管体制

我国城市轨道交通监管的组织层次分为领导层(由中央政府和地方政府各有关部门组成)、执行层(由轨道交通项目业主及各参与单位组成)和第三方［1］。中央政府负责全国性相关政策、法律、法规、标准的制定与管理，审核相关评估认证资质及整个行业监管;地方政府负责贯彻、监督和检查项目各有关方对中央有关政策、标准的执行情况，制定配套法规、管理细则和重大事故应急指挥工作;生产经营单位根据相关法律标准，完善安全生产条件及服务设施、加强生产管理及健全安全生产责任制;第三方根据相关标准对城市轨道交通相关系统进行审核和认证［6］。

2.1.3 监管技术方法体系

我国对城市轨道交通建设监管方法体现在:依据标准进行安全评价和构建相关法规体系进行强制监管，运营监管方法主要由例会和报表制、事故备案制、乘客/义务监督员监管制、安全生产责任制构成。

2.2 存在的问题

从我国城市轨道交通监管体系现状出发，结合网络化运营下城市轨道交通运营特征及监管要求，挖掘监管体系各组成要素存在的问题。

2.2.1 监管法规与标准体系存在的问题

我国标准化过程由政府部门全权负责，监管标准大多有强制执行性，但标准化中缺少市场参与，使标准与市场需求相脱节或滞后于市场需求。法规与标准体系内容上存在问题主要有:1)部分技术标准缺失，覆盖面有限，不能满足实际需求;2)网络化运营下的安全评价需进一步规范、完善;3)轨道交通生命周期内系统安全过程控制的相关标准需进一步规范;4)运营监管相关法规及标准缺失［1，4］。

2.2.2 监管体制存在的问题

网络化运营下我国城市轨道交通监管体制存在的问题主要体现在以下4个方面:

1)监管主体不一，职责不明。监管主体涉及住房与城乡建设部、交通运输部及质量监督检验检疫总局、安全生产监督管理局，主体不一。交通运输部下设的道路运输司未明确轨道交通运营安全监督工作，同时安全生产监督管理局只负责指导、协调和监督其相关安全监督工作，不做具体监督工作，监管职责不明确。

2)缺乏第三方评价机构运作机制。对第三方规定只限于资质许可，对其执业范围、具体工作流程、收费标准、备案机制等未进行明确规定。

3)缺乏关键设备安全认证机制。我国实行统一的认证认可监督管理制、自愿和强制认证相结合的认证制度，但城市轨道交通关键安全设备并未纳入强制产品认证与安全质量许可制度的产品目录中，关键设备缺乏认证。

4)缺乏政府补贴与监管考核结果联动机制。对城市轨道交通运营企业一般采取“总额控制、分项考核、超亏不补、减亏分成”的直接运营补贴模式，在一定程度上导致补贴额度由企业上报的财务决算和运营计划决定，而未与政府监管考核结果挂钩［7-8］。

2.2.3 监管技术方法体系存在的问题

我国城市轨道交通在运营方面采用传统监管技术方法，存在以下问题:

1)缺乏管理支撑的监管手段。传统监管技术方法随着系统的增大及延伸，监管强度将减弱，难以满足网络化运营下城市轨道交通风险管理的需求。

2)技术监管手段有待完善。网络化运营后城市轨道交通各线路间、各业务系统间的信息系统不尽相同，不同存储方式的数据大量存在，形成大量分散的异构信息源，信息资源整合和挖掘难以实现，造成实时响应困难、安全隐患增加等运营监管问题［9］。

3)建设项目评估手段存在弊端。城市轨道交通工程建设领域，大都由工程项目业主负责组织和实施项目的评价工作，导致评价公正性和承认度不高、评价科学性欠缺、评价客观性难以保证等诸多问题［10］。

4)缺乏全生命周期的安全评估。目前，城市轨道交通安全评价只集中在安全预评价、工程施工安全评价、运营安全验收评价，对于影响整个轨道交通系统安全的设计安全评价、试运营安全评价、运营综合评价等都未涉及。

3 网络化运营下监管体系的改进

3.1 完善监管法规与标准体系

目前，我国城市轨道交通监管的标准缺乏，须尽快出台城市轨道交通防火标准等标准，完善并规范网络化运营下城市轨道交通安全评价标准及生命周期内系统安全过程控制标准。

1)制定《城市轨道交通运营安全保障条例》。从制度层面建立面向运营全生命周期的城市轨道交通安全保障体系，明确相关各方的责、权、利，确定城市轨道交通运营各阶段安全管理的主要任务及目标，明确运营安全保障工作的具体框架。

2)制定网络化运营下城市轨道交通运营监管标准。从安全、列车运营服务、设施服务、乘客满意度几部分对城市轨道交通运营各方面给出具体应达到的监管标准，从监管范围、监管主体、监管方法、罚则等方面制定该标准。

3)营造良好的法规标准运行环境。借鉴美国法规的设立和修改议程，在相关管理条例和管理办法的制度和修改中引入民众参与，引导并规范城市轨道交通相关企业参与标准的制定，逐步转变政府在标准化过程中的角色。借鉴日本技术标准管理体制，营造良好的标准制定和管理体制，拓宽标准来源，规范标准管理制度，形成体系化标准。

3.2 完善监管体制

我国的城市轨道交通监管体制，需尽快明确国家层面的城市轨道交通监管主体及其职责，建议交通运输部下设专门负责城市轨道交通运营监管的行政部门，填补轨道交通运营监管漏洞，明确其日常监管职责。同时建议从以下几方面开展体制完善工作。

3.2.1 建立第三方评价运作机制

针对网络化运营下城市轨道交通监管要求，急需加强第三方监管，建立第三方机构的运作机制，整个运作机制应涉及:1)主体的选择。选择专业咨询评价机构或者由市相关政府组建评价小组。2)内容的确定。对建设项目进行分项独立评价，运营评价则采取专项评价和综合评价相结合，具体评价内容由第三方评价机构拟定、政府部门审核的方式来确定。3)方法的选择。涉及评价数据获取、评价数据处理、评价模型选择3个阶段。4)结果的运用。体现在结果的公示与公开，以提高民众的监督作用，使评价结果与奖惩挂钩。5)评价机构及其人员管理。明确评价机构合同管理、收费管理、职业道德、备案管理以及政府监督职责，明确评价人员的资质要求、执业范围、权力义务及后续培养方案。

3.2.2 建立关键设备安全认证机制

应加快城市轨道交通领域关键设备的安全认证机制的建立，通过严谨的关键设备认证程序，确保轨道交通工程建设中关键设备的安全运作，避免发生安全事故。安全认证程序主要包括:制订认证计划和进度安排、制度认证准则，进行评价及审核，编写并发布评价报告及相关认证文件［1］。

3.2.3 建立与监管考核结果联动的补贴机制政府对城市轨道交通运营企业各部门进行综合评价及绩效考察，将监管考核结果作为政府补贴的主要参数。该机制设计思路［8］为:

1)补贴额度的确定。建立涉及企业内部安全管理、服务质量管理以及乘客满意度的综合评价指标体系，综合体现企业工作质量与效率，以综合评价结果作为监管考核结果，决定补贴额的系数。

2)补贴发放制度。从政府角度出发，上年年底制定包含关键指标目标量的战略目标，第二年年初政府发放给企业以保证公司正常运作的一部分补贴额，年底根据企业监管考核结果设定补贴系数，对其补贴金额进行调整。从企业内部角度出发，企业为保证现场正常运作，将政府给予的财政补贴按部门比例发放一定的金额，然后根据监管考核结果，对各个部门的补贴金额进行调整，监管考核结果较优的部门折回的补贴金额较多。