上海郊野公园发展策略研究——基于SWOT视角的分析

叶方

摘 要：运用SWOT分析方法，对上海市郊野公园发展的优势、劣势、机遇与挑战进行全面、系统的分析，并据此制定相关的发展策略。认为要凭借优势、寓教于乐、提升生态教育理念，要加强部门合作与规划协调、保护环境，要实行功能分区、投资渠道多元化以及实行依法管理等措施，以更好地促进上海市郊野公园的建设与发展。

关键词：上海；郊野公园；绿地系统；SWOT分析

中图分类号：G246 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.02.005

Study on the Development Strategy of Country Park in Shanghai： Analysis Based on SWOT Approach

YE Fang

（School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China）

Abstract： The SWOT approach was introduced to analyze the strength， weakness， opportunity and threat of the country park development in Shanghai. Development strategy had been made based on SWOT analysis. Namely， to rely on the strength，enhance entertaining and of ecological education concept，we would strengthen sectorial cooperation and coordinate in planning and environmental protection， implement functional zoning， diversification in investment channels，and to act legal administration， etc. So that， better promotion of construction and development of country park in Shanghai could be achieved.

Key words： Shanghai； country park； green land system； SWOT analysis

在社会经济发展过程中，城市成为人们生产生活的主要活动区域。纵观世界各主要城市，城市绿地系统在城市特别是大都市的发展中起着重要的作用。城市绿地系统在调节整个城市的自然生态系统的同时，也为城市居民提供休闲游憩的场所。但由于城市土地的稀缺性，城市核心区的绿地系统所占比例非常有限，因此郊区成为许多城市绿地系统的重要发展区域。郊野公园就是这种绿地系统的一个重要组成部分。

随着上海2012年城乡规划的制定和实施，上海市郊野公园的发展已正式列入议事议程。上海市目前已形成《上海市郊野公园概念规划》及近期建设试点方案，并选取5个郊野公园作为近期建设试点，总面积约103 km2。未来上海郊区将布局建设21处郊野公园，总面积约400 km2。

1 郊野公园的概念及由来

“郊野公园”（Country Park），是一个给游人享受郊游乐趣的公园。源于美国的国家公园概念，英国于1968年最早建立了郊野公园[1]。它为游客提供一个参观和游憩的自然田园环境，而不需要深入到农村腹地。虽然在城市里有“正式”的公园，但游客在郊野公园里可以更让他们感受到大自然带来的非正式气氛，因此由于其特有的区位和特殊的功能而具有特殊意义。

2 国内外郊野公园发展概况

目前，英国拥有400个以上的郊野公园[2]。它有两个目标：保护自然和供人游憩，前者比后者更重要。这些郊野公园大部分都是英国政府在20世纪70年代根据《Countryside Act 1968》所划分出来的。近年来因为缺乏经济上的支持，新郊野公园的设立非常有限。除了小部分的私营郊野公园之外，大部分郊野公园都由地方部门管理。

香港郊野公园建设是国内郊野公园建立与发展的成功典范[3]。香港在殖民地时期，跟随英国划分了多个郊野公园。特区政府于1976年颁布了《郊野公园条例》，为发展郊野公园提供了法律依据。1977年开始实施郊野公园建设，至今已有郊野公园23个，覆盖范围接近香港总面积的40%。

2007年北京启动了“绿化隔离带地区”郊野公园环建设，截至2011年底，共新建郊野公园52个，加上2006年前已有29个公园，目前第一道绿化隔离地区“公园环”，共有公园81个，面积■，基本形成“郊野公园环”[4-5]。

天津市也已启动实质性的郊野公园建设，截至目前，天津市武清北运河郊野公园已经建成并对市民免费开放，北辰郊野公园一期工程建设也基本完成。2013年，天津市将建成东丽、西青两座郊野公园一期工程。此外，2013年底前还将完成滨海新区官港、北三河和津南区郊野公园规划。根据规划，天津市在环城四区和滨海新区将逐步建成16个郊野公园，规划总面积达810 km2。

此外，深圳、南京、杭州、成都、湛江、昆明等地也都已规划和建设郊野公园[6-10]。未来可能还有更多的地区和城市加入到郊野公园建设的行列之中。

3 上海区域概况和郊野公园的基本布局

上海全市土地面积为6 340.5 km2，辖有崇明、长兴、横沙3个岛屿。上海河网大多属黄浦江水系，主要有黄浦江及其支流苏州河、川扬河、淀浦河等。黄浦江流经市区，终年不冻，是上海的水上交通要道。淀山湖是上海最大湖泊。境内除西南部有少数丘陵山脉外，整体地势为坦荡低平的平原，是长江三角洲冲积平原的一部分，平均海拔高度4 m左右。

2011年，上海现有市内公园158处，公共绿地面积达1.64万hm2，人均公共绿地面积13.1 m2，绿地总面积达12.22万hm2。至2011年末，全市户籍人口已增加到1 419.36万人，常住人口■万人，其中常住外来人口935.36万人。按常住人口计算，上海市人均生产总值为8.5万元[11]。

根据规划，上海郊区将布局建设21处郊野公园，总面积约400 km2[12]。上海已形成《上海市郊野公园概念规划》及近期建设试点方案，并选取5个郊野公园作为近期建设试点，总面积约103 km2。近期建设的5个郊野公园分别为青浦青西郊野公园、松江松南郊野公园、闵行浦江郊野公园、崇明长兴岛郊野公园和嘉定嘉北郊野公园。

4 上海郊野公园发展的SWOT分析

SWOT分析法，又称态势分析法，是美国旧金山大学管理学教授韦里克（Heinz Weihric）教授于20世纪80年代初提出，S、W、O、T分别代表Strength（优势）、Weakness（劣势）、Opportunity（机会）和Threats（威胁）。经常被用于企业战略制定、竞争对手分析等场合。现已被广泛应用于各领域。

4.1 优 势（S）

总的来说，上海在发展郊野公园方面有以下几点优势。

4.1.1 生态环境适宜 根据郊野公园建设的国际国内经验，郊野公园的选址一般都在城市的边缘地带或远近郊区。要求自然条件较好，通常具有较好的自然风景资源的区域，包括山林坡地、河湖水岸、沼泽湿地和良好的林地植被等，具有较好的可达性和基础设施，可满足城市居民游憩、休闲、运动、远足等活动，接触和欣赏自然，并可进行自然知识普及教育。

上海市近郊和远郊拥有大量符合郊野公园建设基本条件的地区，有良好的植被覆盖，独特的生态特征，丰富的水系。

4.1.2 经济基础雄厚 上海是我国经济最发达的地区之一，2011年全市实现生产总值19 195.69亿元，按可比口径计算，比上年增长8.2%。土地面积仅占全国0.06%，完成的生产总值占全国的比重为4.1%，港口货物吞吐量占8%，进出口商品总额占12%[13]。可见上海在建设郊野公园方面，具有良好的经济基础，能够确保公园建设资金需求。

4.2 劣 势（W）

4.2.1 土地资源紧缺 上海市土地总面积■，其中建设用地面积占陆地面积近40%（含崇明岛），近几年，每年建设占用耕地数量约40 km2[14]。土地资源的天然稀缺、国家基本农田保护的基本要求，再加上建设占用的压力，对郊野公园建设所需土地资源形成了约束。

4.2.2 建设成本高昂 上海市土地资源稀缺，地价水平高，郊野公园的建设面积通常较大，包括土地成本、修建成本、人力资源成本在内的各项成本都较高。根据上海市试点建设的5个郊野公园来看，每个郊野公园面积从13.7 km2至29.8 km2不等。如此大规模的郊野公园建设，需要巨额的资金投入。

4.3 机 会（O）

4.3.1 响应十八大关于“美丽中国”的设想 2012年，党的十八大报告提出[15]，要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，并提出“生态产品”概念。

郊野公园的规划与建设，正好符合十八大的这一伟大设想的要求，通过土地综合整治，促进生态环境保护与建设，打造满足人们休憩康乐要求的场所，正是“美丽中国”的具体体现，同时，它也是向广大市民提供的特殊的“生态产品”。

4.3.2 市政府高度重视郊野公园建设 上海市政府工作报告指出，要启动郊野公园建设，并将郊野公园建设作为市委、市政府部署的重点工作，这充分显示出市政府对郊野公园建设的高度重视。同时，上海市规划和国土资源管理局也十分重视郊野公园的试点工作。2013年3月，市规划和国土资源管理局领导亲自带队到青浦区调研郊野公园推进情况。

上海市政府和有关部门对郊野公园建设的重视与支持，是郊野公园建设难得的机遇和得以顺利推进的强有力保障。

4.3.3 交通系统相对完善 上海的轨道交通、城市快速道路和地面交通系统不断完善，给人们出行带来了极大的便利。目前，上海市轨道交通运营里程达到454.1 km，2013年将新建成100 km[16]。根据上海轨道交通规划，2015年规划运营里程将超780 km，车站总数超过480座，路网将覆盖全市除崇明三岛之外的所有行政区（金山区有铁路金山支线到达），预计日客流量将超过1 000万人次。

郊野公园通常位于城市的近郊或远郊，便捷的交通系统极大地增强了郊野公园的可达性，将为具有不同出行方式需求的潜在游客群体提供出行的便利与保障。

4.3.4 潜在客源市场巨大 截至2012年底，上海市现有户籍人口1 419.36万人，常住人口■万人，人均可支配收入达40 188元，是目前全国唯一突破4万元大关的地区[17]。因此，上海拥有具备强劲购买力的庞大潜在游客群，是郊野公园发展的强有力支撑。

4.4 威 胁（T）

4.4.1 容易导致生态环境破坏 郊野公园的建设，需要对原生态环境进行人工干预进行改造或改建，而且公园的开放将会导入大量的人流，如果处理或运营不当，很容易破坏生态环境，危及可持续发展。

4.4.2 存在潜在的投资风险 尽管郊野公园的建设可带来诸多好处，有坚实的基础，具有可行性，但由于投资额巨大，市场前景难以精确预见，不可避免地存在投资风险。

4.5 SWOT矩阵分析

通过上述分析，上海市郊野公园建设过程中，内部来看，既具有一定的有利条件（优势），又存在一定的不利条件（劣势）；外部来看，既有机会，也有威胁。

SWOT矩阵分析是进一步把上述S、W、O和T四个部分放在一个分析矩阵中进行分析，从而形成相应的发展策略，发展策略包括四种类型，即SO策略、WO策略、ST策略和WT策略（表1）。

5 上海郊野公园发展的对策建议

5.1 凭借优势，积极推进郊野公园建设

目前，上海已具备郊野公园建设的内部优势，同时外部环境也非常有利。应充分利用好这些条件，积极推进，大力发展，调动一切可利用的资源，尽快完成前期可行性研究，开展国际方案征集、郊野单元规划编制和专项规划编制，并进入实质性的建设阶段。

5.2 寓教于乐，提升生态教育理念

充分利用郊野公园这个大平台，将一些生态教育理念融入郊野公园的建设中。让人们在体验郊野公园的良好生态环境的同时，充分意识到生态环境保护与建设的重要性，从而进一步培养和加强人们的生态环保意识。

5.3 部门合作，共同推进郊野公园建设进度

充分利用上海市政府和有关部门关注郊野公园建设的大好机遇，积极加强部门之间的协调，全力克服各种不利因素和障碍，加快完成郊野公园建设过程的手续办理。

5.4 规划协调，综合规划与专项规划相结合

将郊野公园的建设与发展纳入到上海市其他相关专项规划范畴中，与绿地系统规划、基本生态网络规划、环境保护规划和生态建设“十二五”规划等相结合，通过合理规划，使有限的土地资源充分发挥其综合作用。

5.5 保护环境，促进可持续发展

郊野公园的建设与发展应以生态保护为主，休闲康乐服务为辅，重点保护生物多样性和生态资源，尽量减少人为干预，以维护和保护原生态环境，促进生态环境的可持续利用与发展。

5.6 功能分区，实现人与自然协调发展

可借鉴自然保护区的模式，将郊野公园规划为核心区、缓冲区和康乐休憩区三部分进行控制。核心区是原生地，以保持原始生态环境为主，防止对自然资源造成破坏；缓冲区在科学论证的基础上可进行适当改造，经过批准可以进行科学试验、参观考察和教学实习等；康乐休憩区主要为市民提供休闲娱乐场所，建筑以简朴为主，注意和周边环境的协调。通过科学规划和合理的功能分区，尽量使游人活动对郊野公园的不利影响降至最低，从而促进人与自然的协调发展。

5.7 筹措资金，寻求投资渠道多元化

由于郊野公园面积大，资金投入高，可以采取多种投融资模式，引入多方投资入股，共投成本，共享成果，共担风险。可以争取政府财政资金支持、充分利用土地整治专项资金、吸引其他来源的投资等，实现投资渠道多元化，既可以解决资金投入的难题，也可分散部分投资风险。

5.8 依法管理，维护郊野公园及周边环境

如果说郊野公园的建设是硬件，那么郊野公园的日常管理与维护则属于软件。硬件建设是基础，软件建设是保障。花费巨大代价建立起来的郊野公园，只有通过依法管理，共同努力，齐心协力维护好郊野公园内部和周边环境，才能使郊野公园这一宝贵财富持续运营下去，造福子孙后代。

参考文献：

[1] Brotherton D J. The development and management of country parks in England and Wales[J]. Biological Conservation， 1975（3）：171-184.

[2] 张莉楠，李毅.郊野公园发展现状与对策[J].天津农业科学，2012，18（2）：163-165.

[3] Jim C Y. The country parks programme and countryside conservation in Hong Kong[J]. The Environmentalist，1986（4）：259-270.

[4] 郊野公园建设概况[EB/OL].[2008-04-28].http：//www.bjyl.gov.cn/gyfjqyl/jy/gk/200804/t20080428_14241.html.

[5] 申书侃.北京市八家郊野公园植物配置与游憩功能研究[D].北京：北京林业大学，2012.

[6] 李伟.城市形态转换中的生态配置优化——以成都10大环城郊野公园建设为例[J].城市发展研究，2006，13（1）：52-56.

[7] 胡卫华.郊野公园管理存在的问题及对策——以深圳市为例[J].城市管理与科技，2009（6）：69-71.

[8] 陈广绪，何礼平.杭州郊野公园发展探析——以杭州湘湖风景旅游度假区为例[J].农业科技与信息（现代园林），2011（3）：14.

[9] 南京规划46个郊野公园[N].中华建筑报，2007-09-28（1）.

[10] 顾亚春.南京郊野公园植物景观研究[D].南京：南京林业大学，2012.

[11] 2012年上海市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2013-02-26].http：//district.ce.cn/zt/zlk/bg/201302/26/t20130226_24144817.shtml.

[12] 王红梅.申城规划建设21个郊野公园[EB/OL].[2013-01-31].http：//roll.sohu.com/20130131/n365228058.shtml.

[13] 上海统计网.上海在全国的地位[EB/OL].（2013-11-2）.http：//tjj.sh.gov.cn/index.html.

[14] 姚凯.上海城市空间集约节约发展战略的路径探索——特大型城市转型发展的规划土地策略研究[J].城市规划学刊，2011（1）：38-44.

[15] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2011-11-19].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[16] 钟晖.明年轨交线新建100公里[EB/OL].[2012-12-27].http：//www.jfdaily.com/a/4866888.htm.

[17] 李金磊.17省份公布2012年居民收入仅6省增速跑赢GDP[EB/OL].[2013-01-25]. http：//finance.chinanews.com/cj/2013/01-25/4518978.shtml.

5 上海郊野公园发展的对策建议

5.1 凭借优势，积极推进郊野公园建设

目前，上海已具备郊野公园建设的内部优势，同时外部环境也非常有利。应充分利用好这些条件，积极推进，大力发展，调动一切可利用的资源，尽快完成前期可行性研究，开展国际方案征集、郊野单元规划编制和专项规划编制，并进入实质性的建设阶段。

5.2 寓教于乐，提升生态教育理念

充分利用郊野公园这个大平台，将一些生态教育理念融入郊野公园的建设中。让人们在体验郊野公园的良好生态环境的同时，充分意识到生态环境保护与建设的重要性，从而进一步培养和加强人们的生态环保意识。

5.3 部门合作，共同推进郊野公园建设进度

充分利用上海市政府和有关部门关注郊野公园建设的大好机遇，积极加强部门之间的协调，全力克服各种不利因素和障碍，加快完成郊野公园建设过程的手续办理。

5.4 规划协调，综合规划与专项规划相结合

将郊野公园的建设与发展纳入到上海市其他相关专项规划范畴中，与绿地系统规划、基本生态网络规划、环境保护规划和生态建设“十二五”规划等相结合，通过合理规划，使有限的土地资源充分发挥其综合作用。

5.5 保护环境，促进可持续发展

郊野公园的建设与发展应以生态保护为主，休闲康乐服务为辅，重点保护生物多样性和生态资源，尽量减少人为干预，以维护和保护原生态环境，促进生态环境的可持续利用与发展。

5.6 功能分区，实现人与自然协调发展

可借鉴自然保护区的模式，将郊野公园规划为核心区、缓冲区和康乐休憩区三部分进行控制。核心区是原生地，以保持原始生态环境为主，防止对自然资源造成破坏；缓冲区在科学论证的基础上可进行适当改造，经过批准可以进行科学试验、参观考察和教学实习等；康乐休憩区主要为市民提供休闲娱乐场所，建筑以简朴为主，注意和周边环境的协调。通过科学规划和合理的功能分区，尽量使游人活动对郊野公园的不利影响降至最低，从而促进人与自然的协调发展。

5.7 筹措资金，寻求投资渠道多元化

由于郊野公园面积大，资金投入高，可以采取多种投融资模式，引入多方投资入股，共投成本，共享成果，共担风险。可以争取政府财政资金支持、充分利用土地整治专项资金、吸引其他来源的投资等，实现投资渠道多元化，既可以解决资金投入的难题，也可分散部分投资风险。

5.8 依法管理，维护郊野公园及周边环境

如果说郊野公园的建设是硬件，那么郊野公园的日常管理与维护则属于软件。硬件建设是基础，软件建设是保障。花费巨大代价建立起来的郊野公园，只有通过依法管理，共同努力，齐心协力维护好郊野公园内部和周边环境，才能使郊野公园这一宝贵财富持续运营下去，造福子孙后代。

参考文献：

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5 上海郊野公园发展的对策建议

5.1 凭借优势，积极推进郊野公园建设

目前，上海已具备郊野公园建设的内部优势，同时外部环境也非常有利。应充分利用好这些条件，积极推进，大力发展，调动一切可利用的资源，尽快完成前期可行性研究，开展国际方案征集、郊野单元规划编制和专项规划编制，并进入实质性的建设阶段。

5.2 寓教于乐，提升生态教育理念

充分利用郊野公园这个大平台，将一些生态教育理念融入郊野公园的建设中。让人们在体验郊野公园的良好生态环境的同时，充分意识到生态环境保护与建设的重要性，从而进一步培养和加强人们的生态环保意识。

5.3 部门合作，共同推进郊野公园建设进度

充分利用上海市政府和有关部门关注郊野公园建设的大好机遇，积极加强部门之间的协调，全力克服各种不利因素和障碍，加快完成郊野公园建设过程的手续办理。

5.4 规划协调，综合规划与专项规划相结合

将郊野公园的建设与发展纳入到上海市其他相关专项规划范畴中，与绿地系统规划、基本生态网络规划、环境保护规划和生态建设“十二五”规划等相结合，通过合理规划，使有限的土地资源充分发挥其综合作用。

5.5 保护环境，促进可持续发展

郊野公园的建设与发展应以生态保护为主，休闲康乐服务为辅，重点保护生物多样性和生态资源，尽量减少人为干预，以维护和保护原生态环境，促进生态环境的可持续利用与发展。

5.6 功能分区，实现人与自然协调发展

可借鉴自然保护区的模式，将郊野公园规划为核心区、缓冲区和康乐休憩区三部分进行控制。核心区是原生地，以保持原始生态环境为主，防止对自然资源造成破坏；缓冲区在科学论证的基础上可进行适当改造，经过批准可以进行科学试验、参观考察和教学实习等；康乐休憩区主要为市民提供休闲娱乐场所，建筑以简朴为主，注意和周边环境的协调。通过科学规划和合理的功能分区，尽量使游人活动对郊野公园的不利影响降至最低，从而促进人与自然的协调发展。

5.7 筹措资金，寻求投资渠道多元化

由于郊野公园面积大，资金投入高，可以采取多种投融资模式，引入多方投资入股，共投成本，共享成果，共担风险。可以争取政府财政资金支持、充分利用土地整治专项资金、吸引其他来源的投资等，实现投资渠道多元化，既可以解决资金投入的难题，也可分散部分投资风险。

5.8 依法管理，维护郊野公园及周边环境

如果说郊野公园的建设是硬件，那么郊野公园的日常管理与维护则属于软件。硬件建设是基础，软件建设是保障。花费巨大代价建立起来的郊野公园，只有通过依法管理，共同努力，齐心协力维护好郊野公园内部和周边环境，才能使郊野公园这一宝贵财富持续运营下去，造福子孙后代。

参考文献：

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