晚清的“官督商办”

刘惠君

近代两次鸦片战争的失败，使内忧外患同时摆在了清政府的面前，中国面临着现代化的严峻挑战。西方国家船坚炮利的威力使清政府内部的少数开明派开始认识到了洋枪洋炮的厉害，于是在镇压太平天国运动中取得一定权力的汉族地方官员如曾国藩、李鸿章、左宗棠等，认为中国应当首先发展军事，才能与西方相抗衡，故而两次鸦片战争的失败和国内农民战争的冲击，使统治阶级中的汉人官僚而不是满族中央朝廷，成为洋务运动的主要动力，创办了一系列近代军事工业。从70年代开始，在继续求强的同时，洋务派又开始着手兴办以“求富”为目的的民用企业，“官督商办”应运而生。

所谓“官督商办”，实际上是一种由商民私人集资，而洋务派官僚控制实权的特殊企业形式或经营模式，也是洋务派官僚举办民用工业最主要的一种形式。由于在办军事工业时洋务派已感经费困难，举步维艰，若再由官府大量投资举办民用工业，官府万万无此财力，于是不得不利用民间私人资本，而当时在民间也已形成了相当数额的买办资本。从1859年到19世纪末，中国共形成买办资本约四千万两以上，但由于封建的遏制和地方官吏的勒索，这些民间资本却很难直接向近代工业投资，因而官督商办一经提出，也受到了民间私人资本的欢迎，原先许多“诡寄洋行”的买办资本被争取了过来，转化成了中国的民族资本。正如郑观应所指出的，“全恃官力则巨费难筹，兼集商资则众擎易举。然全归商办则土棍或至阻挠，兼依官威，则吏役又多需索，必官督商办，各有责成：商招股以兴工，不得有心隐漏；官稽查以征税，亦不得分外诛求，则上下相继，两弊俱去。”但民族资本的这种愿望却与官府明显不同。郑观应是要通过官督商办达到“官商势合，”“用官权以助商力所不逮”，以同外国资本主义进行商战。而清政府创办民用工业则是为了“略分洋商之利，”并为其军事工业筹措资金。然而二者的理解虽然不同，民用企业的创办和经营却还是造就了一批近代企业家，并在一定程度上带动和促进了中国近代资本主义的发展。

官督商办企业的资金起初是由官款筹办到垫借官款的，例如轮船招商局最初就从官方领借练饷20万串作为“设局资本”，其后又屡借官款至190余万两；上海电报局的开办，经费已先于北洋军饷内筹垫，然后“仿照轮船局章程，召集商股，分年摊还。”有些企业，虽由商款开办，但在经营过程中仍有官款接济；但民办工业的大部分或全部却是由商民私人以认股形式出资创办的，按理应当属一种私人资本主义的企业。但由于中国封建传统历来害怕私人工商业，因此清政府办军事工业的目的即为了维护封建专制统治，经营方式也实行了官府的绝对垄断。办民用工业时也同样如此，他们不采用西方的资本主义企业的经营方式，而是依据中国历史上官府控制工商业的办法和制度，尽量避免商办而实行官督商办。虽然在表面上仿效西方国家股份公司的形式，由出资的商民组成股东大会，并在此基础上组成董事会，但企业的经营管理其任职都必须由洋务派所把持的官府机构委派；名义“商务应由商任，不能由官任之，”“所有盈亏，全归商认，与官无涉”，官督只是“官为维持”，“总其大纲，察其利病”，而实际上，官不但对企业进行监督、稽查，甚至经营权亦完全不归商董掌握。1885年由李鸿章批准的官督商办企业“用人章程”上明确写着，对企业要“专派大员一人认真督办，用人理财悉听调度。”是企业的人事权、监督权、经营权便完全被官方所侵夺，出现了商股商董完全无权的所谓“权操于上”的情况，官商矛盾逐渐尖锐。

官督商办企业开始是在形式上摹仿西方国家股份公司的，所以在经营管理上也规定：“听该商董自立条议，悦服众商。”企业资本由商筹集，企业经营由官给予好处，一个利用对方资金，一个利用对方权势。同时官府也给商股代表商总在企业中以领导地位，如此作为吸收民间资本和企业募取资金的手段，因当商总主持业务，商方掌握经营权时，容易获得商界支持，集股也比较容易。但由于中国长期的封建制度，相当大的顽固势力对商人怀有极大偏见，例国子监祭酒王先谦便弹劾轮船招商局“归商不归官，局务漫无钤制，流弊不可胜穷，”要求把该局收归官办，受到了李鸿章等的反对，但李鸿章同样担心民间资本发展“漫无钤制”，“久恐争利滋弊”，损害洋务派官僚的利益。因此便通过官督商办直接插手企业，一则从内部建立和巩固他们对民办工业的控制权，二则利用国家权力对他们所控制的企业给以专利或营业特权以及减免税收、津贴、缓息等方面的优惠，以巩固和保护这些企业；而这些措施越到后来则越成了阻碍整个中国民族资本主义进一步发展的重要绳索。首先洋务派以“官督”之权，把持了这些企业的经营管理，同时又以“报效”为由，对清政府起初给予的优惠还以成倍的报效，对企业进行压迫需索，成了企业进一步发展的沉重阻力。例清政府以各种名义向电报局勒索的报效从1884年到1902年即多达142万元，约占资本总额220万元的64%，即李鸿章也不得不承认“电报创设以来，实在功效，在官者多，在商者少。”而专利制度又是一种严重的封建垄断制度，它依靠封建特权防止“他人争衡，”使许多相关企业还未建时已遭排斥，严重阻碍中国自身民族资本主义的进一步发展。而官督商办企业资本虽然大部或全部来自私股，但经营则用商资以谋官利，私人资本家除了保留资本所有权和按年领取股息、负担亏抵责任外，既失去了股金的支配权，又不得过问局事。“官有权，商无权”，“本集自商，利散于官”，官商权利并不平等，其经营管理专横、腐败，“名为保商实剥商，官督商办势如虎。”官权压到商权，也吃掉了商利，官督商办企业逐渐蜕化成了官僚垄断资本。由是而官督商办企业信誉日降，如修筑津沽铁路时，由于“昔年各局厂所集公司股份有名无实，入股者无不付之东流，”今“覆辙非远，人终栗栗寒心，”因而没有一人附股。在以后官督商办企业如上海机器织布局、开平矿务局等招股过程中亦同样如此，无论他们如何声明保证其公司总办和经理的行动不受官府影响，公司如何纯然属于商业性企业，但由于对其缺乏信任，资本家都很少有人认股，以致“股银亏短，日久无功，”进入80年代，由于商股不易招徕，北洋亦难酬巨款，不少官督商办企业就不得不靠“暂借洋债”度日了。

官督商办是中国资本主义近代企业的重要组织形式，也是当时中国特定历史条件的产物。由于封建制度先天的不平等性，这些企业最终总是官权不断膨胀而商办成分日益减弱，从而使之逐渐变为官僚私产，在甲午战争前，这些企业中的官商矛盾一直是中国资本主义发生时期的主要矛盾。因而从实质上看，晚清的官督商办制度总体上是封建势力对企业的控制多于扶植，它并没有为中国资本主义的发展提供坦途，反而是对中国资本主义生机的一种扼制，从而也使中国资本主义近代企业的发展丧失了其有利的时机。