“解读”出来的“南海危机”

韩永

自今年1月8日开始，中国南海研究院海洋科学研究所副所长刘锋，连续接到了多家外媒的采访邀请，几家外国大使馆也提出了咨询请求。

采访与咨询所指，均为海南省近期通过的一个地方性法规。2013年11月29日，海南省人大常委会表决通过了《海南省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法修正案》（下简称《修正案》），其中第三十五条规定：外国人、外国渔船进入海南管辖水域进行渔业生产或者渔业资源调查活动，应当经国务院有关主管部门批准。

在该法规通过40天后，外媒将这一条规定翻出，并将其解读为中国要对包括南沙在内的200万平方公里的南海水域“强化领土主张”，一些国家的敏感神经随之被挑起。

年终的法规

最先对这一条规定感兴趣的是美联社。1月8日，该通讯社发布了一条消息，将上述《修正案》的第三十五条内容，解读为“中国在南海对外国渔船实施新规，强化领土主张”。该消息被多家外媒转发。同一日，菲律宾外交部长德尔罗萨里奥说，正在核实相关信息。

1月9日，美国国务院发言人珍·普萨基在记者会上表示：“针对其他国家在南海争议区域的渔业活动通过这些限制，是挑衅并可能造成危险的行为。”

同一日，外交部发言人华春莹对《修正案》做了说明。她说，新规的目的是为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，维护渔业生产者合法权益。

在1月10日的例行记者会上，华春莹再次针对美方的指责做出了回应。她说，美方的指责别有用心，有问题的不是有关法律法规，而是解读者自己。

“如果有人非要说对一部业已实施多年的地方渔业法规进行技术性修改，会对整个地区和平稳定构成威胁，那不是缺乏起码的常识，就是别有用心、居心叵测。”华春莹说。

与此同时，总部位于海口的中国南海研究院——中国在南海问题上的主要智库——收到多家外媒的采访邀请。1月10日上午，该院院长吴士存接受了《华尔街日报》、路透社、《朝日新闻》等多家外媒的采访。一些相关国家的驻华大使馆，也纷纷打电话寻求解释。

韩国驻华大使馆向刘锋提了一个问题：你们为什么老是11月、12月出一些法规？明年是不是还会有？

这个提问的背景是：2012年11月27日，海南省通过新修订的《海南省沿海边防治安管理条例》。该《条例》规定，对于非法进入海南省管辖海域的外国船舶，公安边防机关可依法采取登临，检查，扣押，驱逐，令其停航、改航、返航等措施予以处置。

该《条例》生效的时间是2013年1月1日，恰在这次《修正案》的整整一年前。

如这次《修正案》通过后遭遇的情形一样，《条例》公布后也招致多方关注。美国要求中方澄清细节，并表达对南海自由航行权受影响的担忧；菲律宾称中国此举严重违反《联合国海洋法公约》等国际法；东盟秘书长素林则称，这是一个非常严重的事故，势必使业已紧张的南海局势升级。

但此事后来亦不了了之。韩国大使馆此次旧话重提，意在探寻中国地方立法的时间规律。刘锋告诉对方，海南省连续两年在同一时段出台针对南海问题的地方法规，纯属巧合。

一位法律学者告诉《中国新闻周刊》，中国的地方立法，确有在年末扎堆的现象。“地方上一般年初制定立法任务，中间制定，年末通过，下一年初生效。”

海南省连续两年在南海问题上发力，还有一个该省欲在这一问题上有所作为的背景：长期以来，囿于自身力量的限制，海南省在南海问题上话语权不多。不管在南海的实际管辖上还是维权上，都要仰赖于实力强大的“国家队”。海南省一直在寻找提升话语权的突破口。鉴于维权力量的提升非一日之功，他们就把突破口放在了立法上。

另外，据知情人士透露，2012年11月通过的《海南省沿海边防治安管理条例》，中央比较认可。在2013年10月份召开的周边国家外交工作座谈会上，海南省被点名表扬。

臆测防识区

但受访人士大都表示，《条例》受关注可以理解，因为“登临”的规定毕竟是第一次出现，但《修正案》35条受到关注就不易理解，因为这已经不是第一次出现。就海南省来说，如果算上国家法律和地方法规，它此前至少已经出现了3次。

第一次出现在1986年1月全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国渔业法》中。该法第八条规定：“外国人、外国渔业船舶进入中华人民共和国管辖水域，从事渔业生产或者渔业资源调查活动，必须经国务院有关主管部门批准。”

拿这次《修正案》与《渔业法》对比发现，前者几乎是复制了后者的规定，只是把“中华人民共和国”换成了“海南省”。也就是说，这次引发争议的规定，在27前已经“原封不动”地出现在国家的法律文件中。

海南省第一次出现类似的规定，是1993年。当年5月，海南省人大常委会审议通过《海南省实施<中华人民共和国渔业法>办法》，这是海南省第一次制定《渔业法》的《实施办法》。

该《办法》第二十一条规定：外省、区或者境外渔船进入本省管辖的水域从事渔业生产、经营活动的，必须经省级以上渔政渔港监督管理机构批准。与《渔业法》不同的是，《实施办法》将“境外渔船”混杂在“外省、区渔船”中间，给人一种不是针对前者的感觉。

2008年7月，海南省人大常委会对该《实施办法》进行第一次修正。该修正案第三十九条规定：外省、区或者境外渔船擅自进入本省管辖的水域从事渔业生产、经营活动或者渔业调查活动的，由渔业行政主管部门处以没收渔获物和违法所得等处罚。

这次的规定，更像是1993年规定的配套。其“擅自”之意，就是“未经省级以上渔政渔港监督管理机构批准”。

此次引发争议的《修正案》，是《实施办法》的第二个修正案。不同的是，从1993年的《实施办法》到2008年第一个修正案，时间间隔是15年，而从第一次修正到第二次修正，时间间隔缩短为5年。一位受访学者说，在南海争端频仍的背景下，中国中央和地方都加快了修法的步伐。

刘锋告诉《中国新闻周刊》，从地方层面上说，海南的立法之举，充实了南海维权的法律基础。

当《修正案》在2013年11月初向刘锋征求意见时，他感觉跟以前的规定大同小异，没有太明显的新东西。

现在外媒炒作的重点，是《修正案》的通过，意味着海南省要对200万平方公里的南海海域实施实质管辖。国家海洋局原政策研究室副主任许森安告诉《中国新闻周刊》，这个200万平方公里是一个大约数，并不是一个准确的数字，因为1947年中国公布断续国界线的时候，没有经纬度，且还是画在小比例地图上。

刘锋说，基于管辖能力的限制和部分岛礁面临争议的态势，在这200万平方公里的海域上，中国能实际管辖的就两个区域，一个是海南岛周边，一个是西沙。这两个区域加起来，约有六七十万平方公里。

“就是我们划了领海基线的区域，西沙我们划了，就管；中沙和南沙没划，就维持现状。我给外媒也这么讲。”刘锋说。

海南省现在每年的休渔区域，在北纬12度以北，包括了西沙、中沙和海南岛，不包括南沙。

一位受访业内人士表示，《修正案》此次掀起波澜，或与其通过的时间段有关系。《修正案》通过的时间是2013年11月29日。而在6天前，中国政府刚刚宣布设立东海防空识别区。“这是一起因联想而引发的担忧。”这位受访人士表示。

国家海洋局前政策研究室副主任许森安说，现在有了《修正案》，不必那么着急设立南海防空识别区。近日，刘锋与南海研究院院长吴士存合写了一篇文章，题目叫“外界不必臆测南海防空识别区”。

文章指出，在南海方向，中国有远比划设空中识别区更具全局意义的战略谋划，不会草率行事。但若今后美主导、日策应，变本加厉继续在南海搞抵近侦察等威胁中国国家安全的举动，那中国可能被迫反制而划设南海防空识别区。

在2013年12月26日的国防部例行记者会上，针对是否可能再划设新的防空识别区的问题，国防部新闻事务局局长、新闻发言人耿雁生大校表示，这要根据国家面临的安全环境等多种因素确定。

观察人士指出，中国在周边争议海域的政策，正在由以前的“搁置争议，共同开发”，向“稳中求进，积极有为”调整。