构建公平、可持续的退休养老制度

秦晖

退休-养老问题近来日益引起全社会的关注。根据一些专家的分析，我国的养老“不是双轨制而是五轨制”，公务员、事业单位、企业职工、城镇居民、农民都有不同规则，例如同样的大学毕业在机关工作和在企业工作退休后养老金差距达到三四倍，而且这个差距越来越大，1988年城镇内部养老金基尼系数约为0.2左右，现在已达0.3以上。而农村养老保险不仅覆盖进度不如预期，更重要的是已覆盖的标准低，一个月通常不过五六十元，与企业相差30倍，与公务员更差了60倍以上。

世界上推迟退休年龄是个大趋势，而且世界上已经运转的养老制度出现支付困境也是一个前车之鉴。但无论任何体制下，权责对应的大道理应该是通用的。

近年来，大家都觉得现行的那一套要改，但退休养老问题背后的利益分配格局、乃至更重要的权力-责任格局使得在如何改的问题上争议很大。

简单地讲，强调财政困难的人倾向于少动体制，只想以“强制推迟退休”“增加缴费”的办法增加现行体制的可持续性；而强调体制弊病的人则更重视“养老并轨”改革，主张在制度公平化的基础上才能合理地讨论财政收支。可能正是因为问题重大而争议突出，所以在十八届三中全会出台的全面深化改革“60条”中关于退休-养老问题的第45条就似乎比别的条目显得模糊。在“建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度”的笼统目标下，它一方面回避了“养老并轨”的提法，只以“推进机关事业单位养老保险制度改革”，“整合城乡居民基本养老保险制度”的说法对弱化特权和等级的方向作了某种暗示，另一方面在强制延迟退休问题上没有明确规定，只说要“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。而在缴费问题上，它既说要“健全多缴多得激励机制”，也说要“适时适当降低社会保险费率”。这些提法审慎而且富于想象空间。

强调国际性的养老福利困境和延迟退休趋势是现在一些人的论证重点。世界上推迟退休年龄是个大趋势，而且世界上已经运转的养老制度出现支付困境也是一个前车之鉴。但无论任何体制下，权责对应的大道理应该是通用的。总的来讲权大理当责也大，权无限则责无限，卸责必须先限权。

如果具体就经济上讲，我们政府经济垄断、经济控制的权力非常大。甚至在一段时间，政府不仅下个红头文件就可以征税，有的地方连红头文件都没有就可以收“费”，而在税外，更有政府垄断土地资源而形成的“土地财政”。 两者之外，我们更有强大的垄断性资源性国有经济。在拥有这么多资源的情况下，如果强调政府的责任尽量小，拿权力无限的政府承担的责任去跟有限政府承担的有限责任相比，显然不合理。

迄今已实行了30多年的独生子女政策，改变了家庭养老传统。这么搞了以后，现在假如说政府开始不管养老了，或者是要开始逐渐推卸养老责任了，这不是负责任的态度。

《决定》第60条提出要放松强制性独生子女政策，允许“单独二胎”，是个重要进步。若能进一步把养老政策和计划生育政策挂钩考虑，就更好了。

另外是个人账户欠账问题，《决定》第45条指出我们要“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度”，但早在十几年前人们就提出了个人账户“空转”和挪用问题。在实行缴费养老的改革以前，国家长期发的是吃饭工资，养老积累都扣在国家手里了。

当年国企改革时，就有人建议把一部分国有资产划拨作为社保基金以充实个人账户，这个主张未被采纳，留下了今天的“空账”问题。而今天相对合理的收入产生的缴费，在很多情况下又被挪用去填补过去的欠账和现收现付的不足，使得这些个人账户也出现“空转”。这些问题显然不能依靠“强制延退”来解决。如今《决定》又一次提出了国企改革问题，也许，当年关于以部分国有资产归还欠账的意见是值得考虑的。

最后，养老收支和一切“取之于民用之于民”的公共财政一样都应该建立在财政公开、预算民主的基础上，而且在近代各国历史上，收支困境倒逼财政民主是一个体制改革的重要路径。当政府说钱不够花的时候，社会的第一反应应该是先要“盘点查账”，而不是反过来担心“查账”影响政府花钱。财政公开、预算民主这一基础性的改革，业已刻不容缓。

（作者系清华大学教授）