山西“四气”产业一体化发展研究

刘晔

山西“四气”产业一体化发展研究

刘晔

文章阐释“四气”一体化的内涵和意义，总结“四气”产业一体化的成效，剖析存在的突出问题，有针对性地提出促进“四气”产业一体化发展的对策建议。

“四气” 成效 问题 对策

一、“四气”一体化的内涵和意义

2010年7月，山西省从战略高度提出建设“气化山西”规划，并将“气化山西”作为城乡生态化建设的重要环节。煤炭大省山西拥有无可比拟的燃气资源，煤层气、过境天然气、焦炉煤气以及煤制天然气资源保障充裕。山西是全国煤层气资源最为富集的地区，是全国最具潜力的煤层气开发利用基地，煤层气资源勘探范围、勘探程度、探明储量均列全国首位。山西虽无天然气资源，但已建成的陕京一线、陕京二线、西气东输、陕京三线、榆济线、应张线均过境，为山西创造了丰富的天然气过境气源条件。山西是焦炭生产大省，焦炉煤气作为焦化产业主要的副产品之一，利用水平亟待提升。煤制天然气虽尚未形成产能，但相关项目正在积极推进。据国资委统计数据显示，在“气化山西”进程中，山西已落实气源145亿立方米，资源保障条件日益成熟。

厘清山西燃气资源家底的前提下，统筹开发“四气”资源提上了议事日程，“四气”一体化发展成首选。“四气”一体化是指将煤层气、焦炉煤气、天然气和煤制天然气（以下简称“四气”）统一规划，联合开发，替代煤炭等高污染能源，满足人民群众生活所需，服务全省新型产业发展，同时大幅降低温室气体排放，是加强生态文明的必然要求，是调整能源结构的现实选择，是资源型经济转型的重要支撑。

二、“四气”一体化发展的成效和问题

山西以气源建设和管网建设为抓手，从推进民用燃气、工业改气、农村用气等领域着手，不断扩大“四气”清洁能源使用范围，努力探索“四气”一体化的山西路径。2010年以来，全省用气量平均以每年30%的速度增长。2011年全省用气45.6亿立方米，相当于替代煤炭2119.94万吨，减少氮氧化物排放5.41万吨、二氧化硫10.93万吨、烟尘9.11万吨。2012年“气化山西”进程加速发展，省城居民全部改烧天然气，全省工业、商业、旅游景点、燃气汽车等天然气用户不断扩大，气化总利用量达41亿立方米，覆盖所有省辖市和70%的县（市），特别是向1000个新农村供气，使山西成为全国少有的新农村使用燃气的省份，农村分散燃煤烟熏火燎、垃圾遍地的现象得到极大改善，空气质量明显提升。2013年，全省新增燃气管网里程1303公里，总里程达到7019公里，覆盖人口1200多万，占全省人口的三分之一，覆盖率是全国平均水平的2倍多。

“四气”一体化发展取得显著成效的同时，存在的问题亦很突出。

（一）政策体系不完善，政出多门，监管失控

“四气”一体化发展符合国家产业政策，属于国家鼓励范畴。国家比照常规天然气政策，制定出台了涉及煤层气利用的政策、法规，但并没有出台专门针对煤层气产业勘探、开发、利用各个环节的完整的政策法规和优惠鼓励政策，焦炉煤气和煤制气方面出台的政策、法规也多是针对环境或行业准入等某几方面提出的，尚没有形成全面、系统的政策体系。鉴于中央相关法规政策的不健全，山西虽提出了“气化山西”的目标，但省内未能形成与“四气”开发利用相匹配的地方配套法规，产业发展缺乏系统科学规划，“四气”一体化发展没有形成有效的前瞻和衔接。同时，现有促进“四气”一体化发展的相关优惠政策并未执行到位，对“四气”产业的发展亦起到了一定的抑制作用。

“四气”分属不同管理部门，即使在同一管理层面，不同属性的管理职能又分别归属于不同部门，由于缺乏一套行之有效的管理体制，造成政出多门，主体不明，责任不清，监管越位和缺位现象时有发生。这一状况在煤层气领域表现的尤为突出。目前煤层气资源属于国家一级管理，由于煤层气开发的登记审批权归属于国土资源部，地方政府对各煤层气资源开采企业的发展规划、井口布局等情况难以事先知悉，无法纳入地方经济社会发展总体规划。加之各企业急于抢占资源，超范围、高密度抢打气井，随意铺设井网连接管道，与地方经济发展建设规划发生冲突，严重影响了地方经济的发展。由于一些抽采企业是外资企业和中央企业，各企业从可行性研究报告、开发利用方案到建设项目“三同时”，安全评价均未在市县安监部门备案，监管难度极大。

（二）资源管理体制不顺，产权重叠交叉设置

根据国务院办公厅国办发〔2006〕47号文《关于加快煤层气抽采利用的若干意见》的精神，国家提倡采煤采气一体化。但由于体制上煤层气开采权和煤炭开采权设置交叉重叠，部门之间、企业之间不协调，造成一些省内煤层气抽采与煤炭开采不协调。截至2012年底，国家在山西共设置煤层气矿权35个，其中，探矿权29个，采矿权6个。在设置的35个煤层气矿权中，省属企业（晋煤集团2个，兰花集团1个），仅占登记面积的0.6%。2013年9月，国务院办公厅出台了《关于进一步加快煤层气抽采利用的意见》，提出了煤层气矿业权管理问题的解决思路，山西省也积极争取国家对山西煤层气矿业权审批制度改革的授权。但调整煤层气矿业权细化政策的出台需要时间等待，即便出台之后，落实执行的效果也待观察。煤层气与煤炭协调开发机制尚未全面形成，既不利于煤层气规模化开发，也给煤矿安全生产带来隐患。

（三）关键技术有待突破，专业人才相对匮乏

“四气”开发的技术保障与人才支撑一直是制约“四气”一体化发展的重要因素，存在理论欠缺、技术落后、人才匮乏的“瓶颈”。首先，基础理论存在关键性难题。由于山西煤层气资源的地质背景和赋存条件与国外差别较大，国外开发技术难以奏效。目前全省尚没有建立起符合本省地质条件的煤层气存储、渗流、开发等地质理论。其次，“四气”在勘探、生产、储存、集输、利用、转化等各方面都需要先进技术，尤其是勘探、生产和利用工艺上更需要技术的不断创新。针对山西“四气”不同特征的勘探、开采、利用技术有待进一步完善，不少关键技术尚待解决。以焦炉煤气为例，焦炉煤气制天然气技术虽获重大突破，但技术的成熟度仍需大规模工业化生产后方可确定，主要的难点是催化剂制备技术。第三，专业人才匮乏。山西“四气”技术领域的人才储备不足，省内高校虽已新增煤层气专业设置，但受人才培养周期影响，尚不能收到立竿见影的效果。

（四）资金投入严重不足，输配设施配套性差

“四气”产业前期投入高，回收期较长，现有投入严重不足，远不能满足“四气”产业发展的需要。国家、省内用于煤层气基础勘探资金少，规定的最低勘探投入标准低，探矿权人投资积极性不高，社会资金参与勘探存在障碍，融资渠道不畅。另一方面，下游基础设施不配套一直是制约“四气”开发利用的重要因素。目前，山西省天然气加气站近70余座，太原市有12座，集中在地市级的少部分城市及省会，主要面向城市公交和客运出租车辆，这些城市规划的气站无法替代运输公路网站场专用加气站。而从山西省车用加气站整体情况看，高速公路通车总里程已突破4000公里，但覆盖公路网支持城际运输的加气站存在规模不足、网络化程度低、市场占有率低的状况，尤其是LNG加注站建设更为滞后，难以与天然气车辆推广形成同步协调发展，从而降低了企业购置燃气汽车的积极性，制约了运输业推广使用天然气汽车的发展步伐。

三、推进“四气”一体化发展的对策建议

针对上述问题，探索创新促进“四气”产业一体化发展的相关政策至关重要。

（一）加强资源管控，提高“四气”产业开发的一体化水平

全面统筹全省天然气过境气源和煤层气、煤制天然气等管道输气气源，提高政府对“四气”气源的掌控力。以理顺产权产系和扩大规模为突破口，形成有利于煤层气、天然气、焦炉煤气、煤制天然气“四气”合一可持续的气化运行机制。为提高“四气”产业一体化水平，在开发利用上，要按照“积极统筹上游（煤层气、天然气资源勘探开发）、适度开放中游（管网建设）、有序搞活下游（综合利用）”的原则，加快“四气”产业链建设。特别要在煤层气上游勘探开发、输气管网建设和加气站建设上予以优先安排，实现“四气”产业上中下游同步、协调、有序发展。

加大煤层气资源整合力度，解决采煤权、采气权分离矛盾。进一步做好煤层气矿权两级管理试点工作，尽快制定具体工作方案，选择试点区域，做好试点各项前期准备，尽快取得国家对煤层气矿业权审批制度改革试点授权。进一步完善准入和退出机制，提高勘探阶段最低投入标准，实行限期开发制度，严格把好矿权延续关，做好探矿权转采矿权工作，合理配置资源，提高资源开发利用效率。加大煤矿瓦斯、风排瓦斯综合利用项目的投入，严格执行国家安全生产和环境保护法规政策，在保证煤矿安全生产和井下抽取煤层气（瓦斯气）综合利用的前提下，限制并逐步杜绝井下抽取煤层气（瓦斯气）的无效排放。

（二）加强行业发展指导与监管，提升“四气”产业发展协调水平

建立起职责主体明确、监管调控有效、协调配合到位的宏观调控和行业监管体制，形成以政府为主导，市场为主体，资产为纽带，整合各类资源和企业的良性互动发展格局。进一步理顺“四气”产业管理体系。横向上要改变当前多头审批、分散管理、相互掣肘、效率低下的状况，变多部门审批为一部门审批或一个部门为主体的联合审批；纵向上要建立自上而下整体调控体系，实行中央和地方两级审批管理的体制。建立完善高效运转的监管协调机制，应尽快明确各级政府和部门监管职能，特别是要进一步明确地方安全生产监督管理部门的职责，避免多头审批、上下失序的问题。积极培育和建设规范有序的燃气市场体系，完善以市场为主导的燃气价格形成机制；培育诚实守信、运作规范、治理结构健全的市场建设运营主体，强化市场主体约束和优胜劣汰机制。鉴于“四气”行业的相对垄断性、高度公益性和高度危险性，“四气”行业特别是在管网建设和加气站建设方面，在引入竞争机制的同时要实行严格的准入制度。

（三）进一步加大扶持力度，创优“四气”产业健康发展的环境

适时出台配套措施，将国家关于“四气”产业开发利用的增值税优惠政策、加快折旧政策、企业所得税减免政策、设备进口关税减免政策和资源税、资源补偿费、水资源费等各项税费优惠政策及各项财政补贴政策落到实处。按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理”原则，制定征收煤层气可持续发展基金的具体办法，专项用于煤层气开发利用过程中区域生态环境治理、发展转型和重点接替产业等相关问题。确定省内焦炉煤气重点利用领域和顺序，鼓励焦炭生产企业、焦炉煤气利用企业加大对焦炉煤气综合利用项目的投入。在天然气管网建设、城市天然气利用、加气站建设等方面给予财政、金融、税收、价格、投融资、环境保护等重点扶持。

加大资金投入，多层面拓宽投资渠道。政府对“四气”产业化项目可采取入股、贴息等方式，给予一定资金支持。同时，积极争取国家财政预算内和国债资金。对承担煤层气勘探、开发、利用，“四气”管网建设和科技创新示范项目的省内重点国有企业，适当给予项目前期工作资金支持，提升企业投资能力。引导大型煤层气企业增加勘探专项资金，加快重点区块勘探开发。鼓励民间资本参与“四气”勘探开发、储配及长输管道等基础设施建设。支持符合条件的“四气”企业发行债券、上市融资和争取国际金融组织贷款等多种渠道筹措资金，增强发展能力。

加快管网建设，全面拓展下游市场。按照适度竞争原则和“产输分离、输配分离”的惯例，加快省级干支线管网建设，建立有序竞争的管网建设运营体制。适度开放管网建设市场，在现有基础上以大型国有能源企业为主体，组建若干大型省级管输集团，促进形成全省燃气管道建设有序竞争格局。同时，对已有燃气经营体系的市县，要充分发挥原有管网、技术、管理优势，加快天然气置换进度。按照“政府引导、市场运作、多元投资、强化监督”的原则，尽快建立以市、区、县及大用户(工业)为独立用气单元的燃气下游市场体系。

（四）推进科技进步和创新，提高“四气”产业的技术水平

建立和完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的“四气”技术创新体系，根据“四气”资源特点，加大技术创新投入，有针对性地进行“四气”开发、输送、利用技术的研发和创新。重点加强对煤层气赋存规律的理论研究和地面开发、井下抽采、废弃矿井和采空区抽采等工艺技术和科研攻关；积极引进消化多分支水平羽状井钻探，二氧化碳注入提高煤层气采收率，低浓度煤层气提纯、液化及乏风煤层气利用等先进技术；加大煤层气精细化工转化、焦炉煤气综合利用、煤制天然气等关键技术科技攻关。广泛开展多层次、多形式的国际、国内技术合作与交流，引进、消化、吸收先进技术、装备。建立健全“四气”标准体系，加快出台勘探、集输、利用等方面标准，规范“四气”开发利用行为。注重“四气”专业技术人才培养，鼓励高校、各级职业技术学校与用人企业合作，采用订单式等培养模式联合培养“四气”相关专业人才。

[1]李志强，容和平.山西资源型经济转型发展报告[M].社会科学文献出版社，2011

（作者单位：山西省社会科学院能源经济研究所 山西太原 030006；作者简介：刘晔，山西省社会科学院能源经济研究所副研究员，研究室主任，研究方向：能源政策）

（责编：李雪）

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1004-4914（2014）10-144-02

山西省社会科学院2014年度规划课题《促进山西煤层气产业政策研究》（项目编号：YGH2014006）；2013年山西省经济社会统计科研课题《山西推进四气产业一体化发展研究》（项目编号：KY[2013]094）]