影响公共图书馆政策执行的心理因素分析*

郭芳

（广州大学图书馆，广东 广州 510006）

2013年初，文化部出台了《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》，这是我国第一次对公共图书馆事业做出了规划，制定了一系列未来发展公共图书馆事业的政策措施。公共图书馆事业的发展不仅需要有完善的规划、具体的政策，而且更需要在实践中将这些规划和政策贯彻执行下去。正如政策学家所说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[1]公共图书馆政策的执行是一个将政策从观念形态转化为现实、从而实现政策目标的动态过程。在这个过程中，执行人员的需要、动机、情绪、认知、态度等心理因素对公共图书馆政策执行的效果有着不可忽视的影响。然而，以往的研究，无论是图书馆学还是公共政策学，都未对此给予足够的重视，因此，本文拟对此问题进行初步分析，希望对提高公共图书馆政策的执行效果有所裨益。

1 公共图书馆政策与政策执行

所谓政策就是 “公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。”[2]（P133）公共图书馆政策就是公共权力机关特别是政府，在一定历史时期内，根据需要而制定的发展公共图书馆事业的行为准则和行动方案，它是一系列有关公共图书馆的战略、策略、法令、决定、条例、计划、规划、措施、方案等的总称。“图书馆政策作为图书馆社会活动的纲领性规范，无时无刻不在影响和制约着图书馆事业的发展。无论是宏观的事业发展方向、发展规划、资源布局与协调，还是微观的各类图书馆的具体工作，都是图书馆政策影响和制约的对象范围。”[3]

公共图书馆政策执行是公共图书馆政策过程中的一个重要阶段，是实现政策目标、解决政策问题的直接方式。“所谓公共政策执行，就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。”[2]（P336）公共图书馆政策的执行就是执行主体通过筹措资金、出台细则、组织落实等各种措施和手段，将政策内容落实到政策对象，使政策对象获得实实在在的公共图书馆服务的行动过程。根据《公共图书馆服务规范》，公共图书馆的基本服务包括为读者免费提供一般性的咨询服务和多语种、多种载体的文献借阅服务，组织各类读者活动及其他公益性服务[4]。据此，公共图书馆免费开放的范围是：公共空间设施场地免费开放，包括一般阅览室、电子阅览室、多媒体阅览室、少年儿童阅览室、报告厅、综合活动室、培训室、自修室等；基本文化服务项目免费提供，包括文献资源借阅、检索与咨询、公益性讲座和展览、流动服务、总分馆服务、基层辅导等；辅助性服务全部免费，如办证、验证及存包等[5]。

2 影响公共图书馆政策执行的心理因素

公共图书馆政策的执行依赖于执行人员的工作努力及其执行能力。马克思主义认为，人是有意识的动物，人的意识具有主观能动性，在实践中，人们有意识地行动，能动地改造环境，人的行为受内在心理活动的支配。所有公共图书馆政策的执行都要靠执行人员去实施和完成，执行人员工作的出发点及动机强度、对政策执行的态度、工作过程的情绪等都是影响公共图书馆政策执行的重要因素。

2.1 需要与动机

需要是有机体感到某种缺乏而力求获得满足的心理倾向，它是有机体自身和外部生活条件的要求在头脑中的反映，是人生存和发展的必然要求。而动机在需要的基础上产生，动机在心理学上一般被认为涉及行为的发端、方向、强度和持续性。“执行主体的动机，它影响并决定着执行主体的行为，进而主导着地方政府政策执行力的走向”[6]，也决定着公共图书馆政策执行的走向。可见，执行人员的动机是其是否执行公共图书馆政策、怎样执行公共图书馆政策的原因。

首先，执行人员执行公共图书馆政策之时，是伴随着需要的。需要是行为的出发点，如果其需要不能得到满足，就会缺乏工作动机，在公共图书馆政策执行过程中若少了动力支撑，执行的效果就会下降。公共图书馆事业是一项公益事业，难以像经济事务那样获得显著成效，但人的需要是多方面的，有人只要获得了尊重、得到了承认就满足了其需要。尤其是在公共图书馆一线的执行人员或工作人员，其工作往往是机械地重复着繁琐、细小的事务，即使工作做得很好，也难以见到显著的成效，如果上级管理人员看不到这些，执行人员或工作人员得不到上级的重视、表扬，或者长期得不到加薪，他们的需要或需求得不到满足，他们的动机就无法激活或者始终处于过弱的状态，从而无法指引其积极地执行政策，积极地为读者服务。

其次，如果执行人员有过于强烈的利益需求，动机性质就会变得不端正，从而忽视政策原来的公共目标，那么，公共图书馆政策的执行将会失去其原有的意义，就会变形、走样。动机与行为的强度成正比例关系，动机越强，行为也会变得越强。政策执行人员对自身利益的需求过于强烈，就会产生“拜金主义”“功利主义”思想，从而导致公共图书馆政策被选择性执行，或者执行中出现贪污腐败现象，严重干扰公共图书馆政策的有效执行，影响公共图书馆事业的发展。

2.2 情绪

情绪是人对客观存在的内心体验及相应的行为反应，是直接而非理性的。政策执行人员作为自然人，在执行公共图书馆政策时难以避免受到情绪的影响，他们执行政策时的情绪是对公共图书馆政策环境的亲身体验，往往会在执行政策的过程中表现出来。

一般认为情绪可分为两种：积极情绪与消极情绪。积极的情绪包括幸福、高兴、自信等，当政策执行人员的情绪积极时，他们的体力增强、创造力也会提高。因此，积极情绪不仅可以提高执行人员执行公共图书馆政策的效率，而且可以使得执行人员与政策对象之间，或者政府部门与公共图书馆之间、图书馆工作人员与读者之间产生良好的互动与理解。消极的情绪包括伤心、生气、郁闷、畏惧等，当政策执行人员情绪消极时，他们会潜意识地逃避工作或者带着强烈的攻击性，思维也变得不敏捷。因此，消极情绪使得执行公共图书馆政策的效率下降，使得图书馆工作人员难以热情地为读者服务。

从公共图书馆政策执行的实践来看，执行人员与政策对象之间发生矛盾常常是由于政策执行人员无法控制自身情绪而引起的。公共图书馆政策执行人员可以是一个较为广泛的概念，既包括与公共图书馆事业相关的政府部门工作人员，也包括具体提供公共图书馆服务的图书馆工作人员，“图书馆工作人员是图书馆的灵魂”[7]。尤其是图书馆工作人员身处公共图书馆事业的第一线，公共图书馆政策目标能否实现与他们密切相关，作为政策对象的社会公众能否体验到政府对公共图书馆事业的重视、体验到政府的政策关怀，也从他们身上得到具体的切身感受。在公共图书馆里，不时有工作人员带着消极情绪工作的现象，有工作人员与读者争执甚至吵架的现象，这些都在一定程度上影响了公共图书馆的形象，影响了公共图书馆政策的执行，影响了公共图书馆政策目标的实现。

2.3 态度

态度是包括情感、认知、意识三个方面的个体对别人或事物的稳定的心理倾向。执行人员的态度对公共图书馆政策执行效果的影响不可忽视。正如有学者所说：“执行力是能力，更是精神。”[8]公共图书馆政策的有效执行取决于执行力，而执行力又来源于执行人员的精神状态。当执行人员具有积极的态度时，就会产生工作动力，进而确保公共图书馆政策取得预期的执行效果；反之，公共图书馆政策就会因为执行人员的消极态度、不作为而难以得到顺利执行。

一般来说，公共图书馆政策执行人员的消极态度包括以下几个方面：一是敷衍了事，一些执行人员接到任务后，抱着应付态度，得过且过。二是相互推诿，公共图书馆政策涉及多个部门，需要执行人员同心协力，而有的人把繁琐、难做的任务推给别人，或者当出现问题时相互推卸责任。三是绝对服从，认为政策是上级发布的，自己只是一个执行者，无条件服从就行，对政策、规定合不合理，从来不主动思考，遇到问题也不主动解决。四是阳奉阴违，对于公共图书馆政策，表面上高喊落实，实际上却不按政策要求去做。这是公共图书馆政策在一些地方至今没有得到有效贯彻执行的一个重要原因。

3 正视心理因素，促进公共图书馆政策的有效执行

实践证明，心理因素对公共图书馆政策的执行有着巨大的影响。要提高公共图书馆政策的执行效果，就必须认真考虑执行人员的心理因素，千方百计地使执行人员始终保持健康积极的心态，从而为公共图书馆政策的执行提供一个良好的心理环境。

3.1 加强执行人员的心理教育

公共图书馆政策的有效执行依赖于一支心理健康的执行队伍，加强执行人员的心理健康教育是培养执行人员拥有良好心理状态的重要途径。一要加强执行人员的理想信念教育。因为“理想信念一旦形成，就会成为持久的活动动机。因此，我们必须深入、持久、扎实地进行理想信念教育。”[9]教育公共图书馆政策的执行人员树立马克思主义的崇高理想和为中国特色社会主义事业奋斗终生的坚强信念。二要加强执行人员的人生观、世界观和价值观教育。公共图书馆事业是一项非盈利的公共文化事业，公共图书馆政策的许多执行人员尤其是工作在第一线的人员常年默默无闻地奉献着自己的人生，所以必须树立正确的人生观，默默奉献，不图索取。三要加强执行人员的服务意识教育，努力提高执行人员的服务水平，把为读者服务的理念转化为政策执行的内在动力。

3.2 强化执行人员的心理动机

动机是以需要为背景和基础的激发并指引人们行为的心理动力成分，是激发和维持个体进行活动，并导致这项活动朝向某个预定目标的心理倾向或动力。人类的动机是一个有机的系统，在人与社会活动的互动中形成，这些动机包括成就动机、权力动机和亲和动机等。“政策执行者的成就动机是导致选择何种执行行为的直接动因。……采用何种态度对待执行的政策，取决于其成就动机的大小，视其是否具有不断努力以期达到希望目标的内在驱动力。”[10]推动公共图书馆政策的有效执行，要进一步强化执行人员的心理动机尤其是成就动机，培育积极向上的执行文化，“大力发掘其潜能，充分调动积极性、主动性和创造性，引导他们把实现个人人生价值的追求与图书馆事业的发展目标结合起来”[11]，在为广大读者提供优质的服务中不断获得满足感和成就感。

3.3 健全执行人员的心理素质

公共图书馆政策的执行人员应有意识地提高自身的心理素质，增强自身的抗压能力，在政策执行过程中有意识地做好心理调节，用理智控制好自己的情绪。通俗地讲，就是“要做好事情，先管好心情”。公共图书馆政策的执行过程并不会总是一帆风顺的，一定会遇到各种各样的问题和困难，如果面对问题、困难或挫折，一味退缩、沮丧或者愤怒，是难以解决政策问题、实现政策目标的，是难以为社会公众提供满意的公共图书馆服务的，政策执行也就注定要失败。因此，要培养执行人员具有全面的心理素质，运用自如地应对执行过程中遇到的问题和困难，从而推动公共图书馆政策的顺利执行。

3.4 增强执行人员的责任意识

意识是人特有的心理现象，它对个体的身心系统起着统合、管理和调控的作用，具有主观能动性和社会制约性等诸多特征。在公共图书馆政策执行过程中，执行人员是否具有责任意识，是否勇于担当责任，履行责任，对政策执行效果有着极其深刻的影响。如果执行人员具有强烈的责任意识，那么在执行公共图书馆政策的时候无论遇到多大的困难，都会积极创造条件去排除障碍，克服困难，改进执行方式，拓宽执行途径，千方百计地实现政策目标；如果责任意识不强，执行人员就会在遇到困难时绕着走，自然也就难以取得应有的执行效果，更实现不了政策目标。增进执行人员的责任意识，强化执行人员的主体地位，坚定执行人员的信心和决心，是推动公共图书馆政策有效执行的重要举措。

3.5 提高执行人员的政策认知

无论是公共图书馆政策还是一般公共政策，执行人员对政策执行活动的态度深受其政策认知水平的影响，政策认知程度越高，越有利于政策的贯彻执行。“加强政策认知，旨在使政策执行主体能深刻领会政策的精神实质、内在机制和外部关系：理解政策的精神实质，即要理解政策的指导思想、近期目标和最终目标。……理解政策的内在机制，即要把握政策的界限、原则、对象、内容、措施等。”[2]（P355）只有对公共图书馆政策的精神实质和政策内容，对制定者的政策意图有着正确的认知，形成高度的认同，才能在执行活动或执行过程中拥有积极的政策情感和政策态度，从而更好地发挥执行人员的主动性和创造性，产生符合政策目标的执行行为，避免选择性执行行为的发生，从而保证公共图书馆政策的有效执行，实现为社会公众服务的政策目标。

[1]王传宏,李燕凌.公共政策行为[M].北京:中国国际广播出版社,2002.

[2]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2011.

[3]蒋永福.图书馆政策:中国图书馆事业发展的基础保障[J].图书馆理论与实践,1991(3):3-7.

[4]公共图书馆服务规范[EB/OL].[2013-02-12]http://www.36 0doc.com/content/12/0516/11/6393723_211372329.shtml.

[5]汪强.《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》之关键词解读[J].图书馆建设,2013(9):22-26,32.

[6]邓瑞芬.执行主体动机对地方政府政策执行力的影响[D].湘潭:湘潭大学,2010.

[7]杨玉麟,杨利清.改革开放后中国公共图书馆事业发展的“得”与“失”[J].新世纪图书馆,2007(5):16-19.

[8]吴甘霖,邓小兰.做最好的执行人员[M].北京:北京大学出版社,2010.

[9]宁国良,覃新华.公共政策执行阻滞产生的心理因素分析[J].天水行政学院学报,2009(1):62-65.

[10]张宇.政策执行偏差行为的心理透视与防治[J].理论探讨,2006(5):146-148.

[11]李博涵.对“十二五”期间文化建设中公共图书馆事业发展的几点思考[J].沈阳工程学院学报(社会科学版),2011(3):340-343.