政府公信力近十年来的研究进展

2014-02-12王庆林黄钧琢

太原城市职业技术学院学报 2014年12期

王庆林，黄钧琢

（广西大学公共管理学院，广西南宁 530004）

政府合法化权力形成政府公信力，而政府公信力保证高效的政府执行力，形成政府治理现代化的有效软工具。2003年公共卫生事件的暴发致使政府公信力面临弱化的挑战，引起政府开始对群体性事件和公共危机的重视。在公民社会逐渐确立的过程中，公民对政府有效满足自身利益的期望与政府无法有效满足公民的期望的不匹配，社会公民从质疑政府在行政过程的行为发展成对政府的逐渐不信任的情况。政府公信力关系国家的稳定与发展，吸引了众多学者对其进行探讨形成一系列的研究成果。本文通过文献研究，根据政府公信力的学术研究脉络探究下一步的研究的创新点，从中发现解决政府公信力受疑的路径。

一、政府公信力的概念的研究

国内各位专家学者在对政府公信力的概念理解上各持自己的观点。政府公信力牵涉到两个主体:其一是进行行政工作的政府,其二是受政府行政工作影响并进行评价的社会公众，因此以往学者对政府公信力的研究主要围绕这两个中心主体间的相互关系来进行理论。何显明从政府信用来进行政府公信力的定义，即公民对政府行为持有信任态度的程度并取决于政府信用资源丰富程度：包括意识形态、政府制度及公共选择受公民认可程度，也受政府财力、公务员形象的影响。唐铁汉将政府公信力是政府行政能力形成的政府影响号召力，体现的是政府的权威、民主、法治与服务的程度，可以用公众对政府的认可程度和满意程度来进行评价，即政府公信力是行政能力与公众评定的乘积。邹东升则把政府公信力视为国家政府机构的信用程度，以及非政府组织和公众对政府整体形象和信誉的评价、判断以及公众对政府行政行为的理解程度和配合度。以上学者更侧重于从公众对政府的形象、信誉评价来对政府公信力进行理解定义，把公众对政府的评价程度与满意程度作为政府公信力强度的指标。

部分学者则基于公众对政府的信任程度来进行定义政府公信力，他们更侧重于政府自身的信用因素来概括，诸如政府本身的信用度、责任度以及政府行政能力的强弱等方面。龚培兴等人则指出政府信任、政府信用和政府诚信等这些涉及政府信誉方面的内容都是构成政府公信力的组成部分。张旭霞将政府职责担当与公民的承诺实现作为政府公信力组成要素，获取公众信任政府工作人员、工作行为、工作方式以及与政府相关制度。王福鑫提出政治合法性来研究政府公信力,得出影响政府公信力最直接的是政府行政行为。杨运秀指出，建立在政府受民众的信用情况和服务满意评价的基础上的政府公信力，是对政府信用情况、政府信任程度、政府诚信值与诚信政府等多维概括的综合。杨畅认为，政府通过自身行为的信用情况来提高公众对政府的信任度与满意评价，使政府在行政过程中执行效果更良好，渐而提高履责和提高绩效的能力。基于以上研究，政府公信力就是指政府在行政活动过程中的权威性与影响力，它直接体现在政府机构、政府行政工作以及政府人员的信用程度、信誉和形象方面，反映出公众对政府主体合法性、政府行政工作的能力和绩效的认可程度以及对政府工作人员的服务的满意程度。

二、政府公信力价值意义的研究

根据文献的梳理政府公信力对于政府行政的有效运行及构建和谐社会等多个方面都有重要的价值作用。高卫星指出，政府权威重要构成是政府受信任情况，容易形成良好的政府组织激励和组员团结，有助于降低公共政策的执行成本还有利于行政活动的开展。唐铁汉从三个维度来阐述了政府公信的重要价值：其一是形成稳定的经济秩序；其二是保障政府有效进行社会治理；最后是促进和谐社会的建成。政府公信力是构建和谐社会的重要方面，较高的政府公信力能有效地实现国家法治与德治的结合，处理好各类关系，促进社会的全面协调可持续发展。张旭霞把政府权力是来源于社会公众的认可情况，是获取政府合法性地位的条件，政府公信力的减弱将使政府合法性受到挑战。舒小庆提出，政府公信力扮演社会信用系统的核心作用，同时在现代公共生活发挥决定性和导向性的作用,维护着社会信任系统和生活秩序。朱光磊提出，政府通过有效率又公平的管理活动取得公众信任,政府公信力是政府社会治理的能力和资源亦是构建服务型政府中的重要内容。在信息时代快速发展的今天，高爱飞认为政府既是诚信文化建设的强大动力，又在社会诚信文化体系中发挥表率的作用，良好的政府公信力有利于社会诚信文化建设。周红把地方政府公信情况作为区域社会信用的关键，即保障区域经济发展中的社会信用环境、维持稳定的投资环境和对区域经济的结构调整进行引导。以往的文献研究专注于政府公信价值相对较少，而且主要围绕政府的合法性价值、政府公信在进行有效治理中发挥的作用、对经济市场的维护以及对社会信用体系的构建、和谐社会促进等几个方面进行研究。从丰富政府公信力的社会价值意义而言，可以进一步提出政府公信力在服务型政府的构建中的影响意义以及对公民意识行为、企业价值导向等方面深入探讨。

三、政府公信力的影响因素和优化路径研究

（一）政府公信力的影响因素方面

政府公信力是政府本身的隐性资本，对政府各项行政工作开展都具有重要影响。鉴于现今我国本身行政体制的弊端，政府公信力正逐渐遭到各类影响因素的弱化，伴随公民的民主、法律、维权等各项意识的增强，公民对公共服务水平与政府对各类事件的回应性的要求不断提高，政府需要不断地维护和提升公信力。国内专家学者主要从政府、公众、社会、时代等因素对影响政府公信力进行研究。

政府因素：刘文兵从假虎照事件中提出政府应对危机情况、部门利益权衡以及政府法治行为程度都将影响公众对政府评价，最终导致削弱政府公信力。朱卫卿从公共权力控制维度出发，以公共权力腐化、公共权力弱化和公共权力僵化三个维度来阐述政府公信力的不断弱化的原因。周红等认为，政府职能定位不清、职能转变不到位、政府管理机制的缺陷以及法律制度局限都是影响政府受信情况因素。贺善侃指出，公权力的执掌者与执行者、政府公权力范围、执行公权力的公正程度和态度都会影响政府公信力，并且主要从政府政策、政府行为和政府形象的诚信度等非职务权力影响力问题来对政府公信力的影响因素进行分析，得出优化政府公信力关键需要在非职务权力影响力方面进行努力。陈玉忠在对政府公信力弱化分析时指出，这是由于政府本身的问题所引致：其一是政府信息公开透明不主动、不彻底与政治监督失效是一个方面，其二是政府给予公众和社会组织参与政治的渠道过于单一和狭窄，而且组织程度不足。司林波提出，政府在公共问题的确认以及政策制定、执行、评估与终结中对实现政策目标的公正性与需求满足的有效性能够进行有机统一的程度对政府公信力有着重要影响。政府公信力优化主要依赖政府各要素的完善，包括政府行政工作者的素质能力与作风、政府组织机构职能设置和管理机制、政府的公共政策制定执行情况等，以上各类要素共同构成影响公信力的政府维度，政府则需要优化自身建设才能维持和增强在社会公众中信任度。

公众因素：姜晓秋提出公众对政府信任是基于自身利益实现的理性期待，信任国家公权力能够按照公众意愿执行，在此基础上形成了公众对政府的信任。张旭霞认为，政府行政绩效的提升能够提升公众对政府的满意评价值，高绩效低成本,满足公众期待和公平价值,将是优化政府公信力的重要路径。但在祝小宁等人看来，政府绩效并不必然与政府公信力相关，而且政府在选择性公开政务信息、媒体选择性传播、公众选择性接受等多种情况造成的沟通变异则会对政府公信力造成一定的损害。在政府公信力的影响因素中，公众的评价认可是最重要的方面，这归咎于政府从根本上而言是为公众服务并主要为公众所信任，是否能够有效地实现公众的利益以及实现程度、公众对政府内容的知情度与公众对营造的社会环境满意度都势必对政府公信力产生影响。

社会因素：政府公信力在自然灾害和公共危机事件频发的情况下面临威胁，尤其是公众以政府在应对公共危机的能力为指标来衡量政府威信。唐云峰创新地指出，社会转型时期公众以新的标准来衡量政府的，并且城乡、地区、人员之间的贫富差距不断拉大也会造成公众对政府的不满，以及残留在公众心中万能政府的思想观念与现实之间的差距等这些都会影响政府公信力。政府公信力不仅受到政府和公众的影响，也为不确定的社会因素所制约，主要分为人为和非人为两个方面。人为因素造成的贫富差距使处于弱势的群体对政府的执政理念和政策方式必然会产生怀疑；非人为因素包括自然灾害的发生频数和程度以及政府在应对突发情况的能力均能从某种程度上造成公众对政府的信任威胁。

时代因素：毕丽华结合现代科技的快速发展背景指出，随着互联网等新媒体的出现，公众获取各方面的信息能力加强以及注重自身权利的维护的意识提高，政府只有着重从公众的利益出发兼顾效率与公平，才能优化政府在公众中的形象和信誉。徐敏娜指出，在实践过程中政府公信力在不同时代受不同因素的影响，包括我国进入社会转型时期、面临风险社会的不断冲击以及虚拟社会的产生。不同时代形成不同背景、造就不同科学技术水平和面临不同挑战，这些都是影响政府公信力的潜在因素。

（二）政府公信力的优化路径方面

在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，政府需要以高效的执行力来缓解政府在公众心中信誉日趋下降的危机，需要针对不断优化政府公信力进行科学研究，因此国内专家学者从不同维度致力于寻找政府公信力的优化路径。

政府的维度：政府公信力的提升首先要从掌控政府的政党着手，姜晓秋指出政党是社会价值观的倡导者，是维护公民权益的执行者，政党执政的能力对管理效度、公民政治参与和权益维护都有重要影响，因此必须提高执政能力，规范公权力的行使和密切与公众的互动沟通，赢取公众的信任。政府公信力提升不仅需要从政党方面着手，而且关键依靠政府自身的重塑建设，包括执政理念、政府的管理能力、监督机制、行政人员的素质、政治的民主化等等方面。唐铁汉指出在政策制定过程中要规范程序，鼓励公众参与，加强决策的透明性和问责；在政策执行中严格依法行政；并且保证有多种畅通渠道进行政策监督；建立完善的政策评估机制，使社会公众能够真正进行合理评估。金莲等人基于政府公共危机管理，提出着重以政府管理的创新、公共政策运作机制的完善、干部选任机制的管理创新、法制建设、政府组织和运作转变五个方面来优化公信力。刘毓针从六个维度来研究政府公信力的优化：其一，政府需要不断深化行政体制改革，明确机构相关职能定位；其二，不断进行道德教育建设，形成一种信用文化氛围；其三，以信用激励与信用问责的方式来完善管理机制；其四，完善法律法规体系与严格依法行政同时进行；其五，推进政府民主化构建，提高政策决策的能力；其六，利用信息公开的形式保障公民的政治参与。裴婷婷等主要以建立有效的权力监督机制和资信制度，制定公平公正的评议考核机制和政府官员财产公示制度，通过行政过程中的责任机制和赔偿机制完善行政问责等来制度建设的完善作为有效提升政府公信力的途径。郝玲玲从政府重塑的视角出发，阐述只有结合政治的民主化、公务员的廉洁度与公众的满意度等五个方面综合改善，才能构建服务型政府中高评价的政府公信力。优化政府公信力的路径不仅只有以上这些，还可以从其他方面进行研究。杨妮娜以政府权力分配延伸出政府层级的设置应与政治稳定、经济发展、社会和谐相适应，权力的分配不仅应与行政层级相匹配，而且要与提供公共服务的数量职责相匹配，这样不至于出现权责不对等而导致政府公信力的降低。综上所述，在政府自身方面提升政府公信力中应该从政党的执政理念与执政方式着手，主要围绕政府行政程序的规范化、行政工作者素质能力提升、公共政策运行机制的完善、权力监督机制和信息透明公开的构建、政府职能的转变和问责机制的构建以及加强政治民主参与等几大方面来从自身方面提升公信力。

公民与社会的维度：政府受信任情况以公民评价和满意度为主，公民对政府的信任体现政府在公众中的良好信誉和形象，以公民的视角来深入优化政府公信力路径进而提升政府执行力是国内外学者研究的重要方面。政府对社会的管理以及社会对政府的宽泛影响，都使我们在研究中必须重视以社会维度来看待政府公信力的提升策略。姜晓秋从公民维度提出积极培育公民社会，构建政民之间共同的社会治理，以便于更好地尊重和维护公民权益，从公民切身利益出发作为提高政府公信力的路径。祝小宁等通过对政府公信力的外国文献和本国文献的研究，剖析其GMP的信息选择性机理，认为必须克服政府信息发布的过滤性、媒体过滤性传播信息与公众根据偏好对信息接受之间的沟通鸿沟，必须使政府合理地发布信息、媒体全面地传播信息并建立信息传播监督机制与提高公众素质，使其具备更有效的选择信息的能力等方面作为提升政府公信力的解决路径。由于社会发展造成区域、人群间贫富差距的异化，形成了比较多的社会弱势群体，虽然他们在政治权力上处于弱势，但具有较强的社会敏感度，因此只有多关注并维护好弱势群体的权益，实现社会均衡发展与谋求共同富裕，才能最大范围和限度地优化政府公信力。吕承文从政群互动的视角来探究政府公信力的提升路径，认为政府不仅需要在自身重塑的同时做好和群众之间沟通协调，增强相互信任理解的状态。从公民与社会的视角探讨提升政府公信力，需要更加关注公民利益和弱势群体，完善政府与公民的沟通渠道和沟通深度，降低社会各群体之间的各类差距。

四、研究评述

根据近十年来这些在核心期刊发表的关于政府公信力的文献梳理，可以看出我国对于政府公信力的研究成果比较可观，但我们必须正视我们目前研究所存在的局限与不足：其一，缺乏清晰明确的政府公信力界定，经常将政府公信力与其他相似的概念混淆，致使公众对政府信用情况存在误解；其二，我们对政府公信力的实证调查和研究偏少，主要停留在定性和宏观上的分析为主；其三，以比较的方法和形式来研究政府公信力的文献还相对比较少，不比较就无法深入研究政府公信力各区域特点和各方面情况；其四，对于政府公信力更多的是对策性的研究，容易造成研究范围狭窄化；最后，政府绩效、政府能力、公众满意度等几个方面是否可以称为影响政府公信力的因素需要进一步探究，以及它们能否作用政府公信力的需要考量。

未来政府公信力研究展望必须基于当下的研究现状，笔者着重从以下几个维度提出完善策略：其一，继续加强关于政府公信力的根本性、基础性研究，对政府公信力涵义进行准确公认的定义，同时明晰政府公信力与政府信用、政府信任等概念的联系与区别；其二，不断进行具体化、实证化研究政府公信力，包括进行实证调查、定量分析，着重从实践层面和微观层面进行研究，延伸到结合案例进行探讨，而不仅只对政府公信力进行普遍性、宏观层面的阐述；其三，把握政府公信力的历史来源、国内外之间的区别以及不同层级的研究，可以针对政府公信力进行古今对比分析、中外对比分析、央地对比分析以及危机与常态下的对比分析等，只有从各个维度进行分析，才能完善对政府公信力的研究；其四，拓宽关于政府公信力的研究领域范围与方法，可以与其他学科结合进行跨学科分析，不局限于只在政府执政理念、行政管理体制、行政工作人员及公众的单方面剖析，可以综合社会文化与现代先进技术之间的相互作用进行研究；其五，针对影响政府公信力的因素，我们应该继续拓展完善相关内容，争取随着研究的不断深入丰富提出客观而又全面的对政府公信力有影响的因素。

[1]何显明，汪水波.地方政府公信力与政府运作成本相关性的制度分析[J].国家行政学院学报,2002（S）:44-46.

[2]唐铁汉.提高政府公信力建设信用政府[J].中国行政管理,2005（3）:8-10.

[3]邹东升.地方政府行政诚信检视:传统、失范与重构[J].江西社会科学,2005（8）:135-137.

[4]龚培兴等.政府公信力:理念、行为与效率的研究视角——以“非典型性肺炎”防治为例[J].中共中央党校学报,2003（3）:34-38.

[5]张旭霞.构建政府与公众信任关系的途径[M].北京:中国人民大学,2004：18.

[6]王福鑫.试论政府公信力与社会主义和谐社会的构建[J].行政与法,2006（3）:7-10.

[7]杨运秀.维护政府信用:进一步提升政府公信力[J].学术论坛,2008（10）:26-30.

[8]杨畅.当代中国政府公信力评估指标体系构建探析[J].中国行政管理,2013（12）:49-51.

[9]高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑[J].中国行政管理,2005（7）:62-65.

[10]郑恒峰.提高政府公信力是构建和谐社会的关键[J].行政与法,2005（8）:12-14.

[11]张旭霞.试论政府公信力的提升途径[J].南京社会科学,2006（7）:50-55.

[12]舒小庆.政府公信力:价值、指标体系及其实现途径[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2008，39（6）:25-30.