公平性与可持续性：现代社会保障制度的核心价值与路径创造

曹炳蔚

（河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475000）

党的十八届三中全会指出要将“建立更加公平可持续的社会保障制度”作为当前全面深化改革的重要内容和社会保障制度建设的主要目标。新中国成立以来，我国社会保障制度从无到有，走过了60多年的坎坷道路，初步建立起相对完善的社会保障体系。然而，随着社会经济结构的快速变化，现有社会保障制度的适应性不断下降。因此，增强公平性与可持续性成为社会保障制度改革的迫切任务。

一、现代社会保障制度的价值维度

（一）公平属性。公平原则是法律正义价值的根本体现和法律的基本原则,是社会保障制度的首要原则。事实上，社会保障制度的最初目的就是为了维护社会公平。社会保障制度起源于19世纪末的德国，其初衷在于保障老年人、伤残工人、失业工人等社会弱势群体的基本生活，调节收入差距，缓和劳资矛盾。从社会保障制度创立起，到20世纪70年代社会保障制度改革，再到21世纪的今天，公平作为社会保障制度的核心价值始终没有改变。社会保障制度是收入再分配制度，通过财政补贴、财政转移支付等手段，实现国民收入的二次分配，缩小社会成员之间的收入差距，维护社会稳定。社会公平依赖于社会保障制度的维护，同时完善的社会保障制度有利于促进社会公平。因此，深化社会保障制度改革必须十分注重公平属性。

（二）可持续性。可持续理论是现代国家处理与协调生态环境、自然资源与经济发展、社会进步相互关系的共识性理念。社会保障是以保障社会成员基本生活为目标的长期性制度安排，必须是能够持续健康运行的。从理论上来讲，可持续性是现代社会保障制度的内在属性。社会保障制度是调节收入差距、救助弱势群体、保障全体社会成员基本生活的长期性制度安排，必须具备一定的前瞻性与战略性，必须能够保证社会长期稳定和经济的持续发展。否则，社保政策朝令夕改必然降低政府公信力，影响人们正常生活，给社会经济发展带来负面影响。从实践看，可持续性是我国社会保障建设始终坚持的原则。十六届三中全会决定提出要“逐步建立起‘低水平、广覆盖、可持续、严管理’的社会保障体系”，这是首次将“可持续”作为社会保障制度的属性予以明确并载入中央文件。社会保障“十二五”规划将社会保障可持续性写入指导思想，特别作为专门一条，并对如何落实“更加注重可持续发展”，提出了具体的建议和意见。十八届三中全会决定再次强调社会保障制度的“可持续”属性。因此，进一步完善社会保障体系必须坚持增强制度的可持续性。

二、中国社会保障制度的公平性缺失与持续性不足

近年来，我国社会保障制度的制度覆盖面和平均待遇水平都大大提升，但待遇不平等的问题仍然明显存在。现有社会保障制度的公平性缺失与持续性不足问题日益凸显。

（一）公平性缺失。首先是城乡差异。当前我国城市与农村执行两套完全不同的社会保障制度。城市社会保障制度主要由医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险、工伤保险及居民最低生活保障制度等组成，保障种类齐全，覆盖面广，水平较高。农村地区虽然也建立了新型农村合作医疗制、新型农村养老保险制度，但是，总体而言，城乡社会保障的待遇水平差距显著，尤其在养老、医疗等方面，城市居民依然远远高于农村居民。其次是地区差异。造成现行社会保障制度地区差异的根本原因正是计划经济时代实行的地区分割的社会保障制度。改革开放以来，东西部经济发展水平差距的不断拉大，不同地区的社会保障水平差异日益显著，造成社会保障水平区域性不公平。最后是群体差异。在城市，不同社会群体所享受的社会保障水平存在较大的差异。以养老保险和医疗保险为例，国家对企业职工实行基本养老保险制度和基本医疗保险制度，对城市居民实行城市居民养老保险和医疗保险制度，对机关事业单位工作人员实行退休金制度和公费医疗制度。其中机关事业单位群体的保障水平往往是城镇居民的保障水平数倍之多。

（二）可持续性不足。我国社会保障制度存在可持续性不足的问题，主要表现在群众认同度低、法律体系不健全以及社保基金管理水平低等三个方面。首先，人民群众对现行社会保障制度的不认可。现行社会保障制度存在城乡差异、地区差异和群体差异等严重不公平现象，很难获得人们认同，此外，社会保障政策的出台排除公众参与，民意表达渠道堵塞，未能体现弱势群体的愿望与利益诉求，导致政策认可度较低。其次，社会保障法律体系不健全。当前我国社会保障的相关法律尚未形成完善的法律体系，仅有《社会保险法》，且法律条文过于笼统，缺乏可操作性。第三，社会保障基金管理水平较低。我国社会保障资金来源不足，主要依靠财政拨付、企业和个人自筹，一些用人单位存在少交和不交等问题，导致社会保障基金不足，社会保障基金投资渠道较少，资金贬值问题严重。

三、中国社会保障制度建构的路径创造

（一）推进理念创新，落实公平的社会保障建设理念。理念是人们对某种事物的看法、观点和信念，具有指导和影响人们实际行为的能动作用。因此，理念创新与否直接关系社会保障制度建设的路线和最终结果。社会保障制度是公民基本权利的制度性体现，应当坚守公平的核心价值理念。现有的社会保障制度在设计理念存在着严重的农村歧视、欠发达地区歧视和弱势群体歧视，农村地区居民、欠发达地区居民和社会底层弱势群体的利益没有得到充分保障，形成了社会保障制度内的次等公民待遇群体。从公平维度看，一国的社会保障制度应当覆盖国土领域内的所有合法居民，不应当因户籍类型、居住地区和政治话语权等因素的影响，人为地划分成地位差异的若干群体或阶层予以区别对待。社会保障度能够保障凡是具有中华人民共和国国籍的合法公民都有平等参与社会保障、平等享受公平的社会保障待遇的权利，必须惠及全体公民。因此，社会保障制度的设计必须以促进社会公平作为出发点和落脚点，从统筹城乡发展的角度、调节收入差距的角度、缓和社会矛盾的角度，集中更多的公共资源推进社会公平公正，尤其要重点保障好农民工、失地农民及弱势群体的基本生活，使贫困和弱势群体的基本利益得到充分的尊重、确认和保障，从而促进社会和谐稳定，推动经济健康发展，实现人们安居乐业。

（二）加快社保立法，建立完善的社会保障法律体系。一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志，体现在有无完备的法律规范。加快社会保障立法是建设社会主义法治社会的重要内容，也是增强社会保障制度公平性与可持续性的必由之路。只有建立完善的社会保障法律体系，才能增强社会保障制度的公信力，增强人民群众的安全感，才能保证社会保障制度建设有法可依，有章可循，才能保证社保政策不因领导人个人意志影响，实现政策的有效性与可持续性。加快社会保障立法必须坚持三项原则：一是适应性原则，社会保障新法的制定必须与当前的社会发展水平适应，既要防止社保新法滞后于社会发展，又要防止社保新法超越社会现实。二是配套性原则，即在内容上实现社会保障法律与其他部门法律及总体法律体系的有效衔接，提高社会保障法律的有效性与可操作性，将公民的“纸上权利”转化为实体权利。三是完善性原则。完善的法律体系是法律效用最大化的必要条件。社会保障立法必须从整体性、全局性的角度着眼，致力于建立一套覆盖社会保障环节、覆盖社会保障各群体的完善的没有漏洞的法律体系。

（三）重视制度创新，形成科学的社会保障体制机制。社会保障是一项具有长期性与复杂性的事业，必须建立并持续推进制度创新。推进社会保障制度创新，建立科学的体制机制需从三方面努力：第一，建立社保待遇调节机制。社保主管单位要合理确定社保水平，以缩小不同地区、群体的社保待遇差距为原则，严格控制机关事业单位社保待遇的非理性增长，不断提升农村地区居民与城市弱势群体的社保待遇。第二，拓宽社会保障筹资渠道，合理增加财政投入，规范个人和用人单位缴纳比例，做实社会保险的缴费基数，开征社会保障税，建立多元化的社保筹资渠道，创新社保基金投资机制，实现社保基金的保值、增值。第三，强化社会保障基金的监督管理，进一步完善社保基金收支两条线制度，建立社会保障基金检查与预警制度，严厉打击擅自挪用和挤占社保基金的行为，确保社保基金的安全运营。

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