公安院校涉外警务人才培养探析

师秀霞

（铁道警察学院 治安系，河南 郑州450053）

根据公安部出入境管理局的统计，近五年来，外国人入出境总数平均在5000万人次以上。如此庞大数量的外国人入出境给我国的外国人管理工作带来了新的挑战。目前情况是外国人入境后改变了以往大部分人有固定单位、固定居住地而易于管理和掌握的特点，呈现出散居、流动、住所不固定等特点，甚至出现了区域化的新趋势。来华外国人数量逐年增加，身份日趋复杂，素质参差不齐，活动范围逐渐扩大。这一切均不可避免地导致涉外违法犯罪活动大量增加，给我国的社会治安和国家安全带来了较大危害。在华外国人犯罪开始呈现高发态势，而且外国人犯罪引发的群体性事件已经出现，严重影响和干扰着中国的社会秩序［1］。

然而，近三十年来，我国针对外国人的管控工作总体上比较被动，工作观念和法律法规滞后，各职能部门间、各地政府间缺乏相应的协调和沟通，以致出现管理上的空档。新的《中华人民共和国出境入境管理法》已于2013年7月1日起施行，该法下放了对外国人的管理和处罚权①比如，《中华人民共和国出境入境管理法》第70条明确授权，县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构有权决定警告和五千元以下罚款的行政处罚，出入境管理机构因此首次拥有了独立的行政处罚权，有利于加强对外国人的管理。；加大了对外国人违法行为的处罚力度，对境外人员入境后的管理也做出了更加合理的规定②比如，《中华人民共和国出境入境管理法》取消了《外国人出入境管理法》和《中华人民共和国公民出入境管理法》中关于行政处罚救济权的限制性规定，与《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律相协调，具有了更大的法律合理性。类似观点参见Lihong Lan&Xiuxia Shi.Reflection on the Latest Progress in Chinese Legislation on International Migration［J］.Frontiers of Law in China，2013，(3).。之后，《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》于2013年9月1日起施行，该条例进一步细化了来华外国人签证的内容和条件。新法对外国人管理人员的管理能力和服务水平均提出了更高要求。面对在华外国人数量和状况迅速变化的现象和趋势，涉外警务人才的匮乏成为摆在当前各级公安机关面前的一个亟待解决的现实问题。而适应形势，培养高素质、复合型、应用型的涉外警务专业人才，是解决这一问题的关键。

一、涉外警务人才的含义

为了科学、有效地推进涉外警务人才培养工作，有必要首先把握“涉外警务人才”及相关概念的含义。涉外警务一般被界定为公安机关和人民警察依法行使警察职权，对具有涉外因素的事务实施行政和刑事管辖活动的总称。在公安机关及其人民警察的执法活动中，凡涉及外国人、外国组织、外国国家及国际组织的事务，均被视为具有涉外因素［2］。涉外警务是伴随着社会经济的发展而日益规范的一种新兴警务活动。这是因为，经济和科技的飞速发展使社会各要素得以在世界范围内自由流通，这种快速流通也带来了消极影响，比如，各种新型犯罪、跨国犯罪不断出现和日益严重，对涉外警务工作不断地提出新要求，带来新挑战。尽管社会对涉外警务人才的需求不断上升，但是我国相关部门对涉外警务人才的培养还处于探索阶段，对于究竟需要培养什么样的涉外警务人才、应该如何培养涉外警务人才仍处于不断探讨的阶段。

笔者认为，涉外警务工作管理和服务的对象为外国人，既包含较广的涉外因素，又涉及较为复杂的涉外法律关系，还往往涉及国家间的外交关系。因此，从事涉外警务工作的涉外警务人才绝非仅仅需要懂外语，它需要的是具备多方面的知识和能力，除了应具有较强的外语能力外，还应具备警察的基本职业素养和能力、相关法律知识（包含相关国内法和国际法）、外交学、国际礼仪及外国的风俗习惯和生活常识等方面的知识和能力。总之，涉外警务人才应是掌握涉外法律知识，能够胜任相关社区管理、出入境管理、边防检查、跨国犯罪侦查、国际警务合作等涉外行政执法与刑事执法领域内的工作的复合型人才。

二、涉外警务人才培养的现状

目前，我国的警察队伍主要来源于公安院校毕业生、普通高校毕业生和部队退伍军人。我国多数地方的涉外警务人才的来源主要有两个途径：一是普通高校的外语专业毕业生或少数政法类院校中相关专业的毕业生，二是公安院校中涉外警务专业或外语水平较高的毕业生。相比较而言，前者所占比例较大。这是因为目前我国开设涉外警务专业的公安院校为数不多。涉外警务人才培养工作成就最突出的要属中国人民公安大学。该校早在20世纪90年代就开设了涉外警务管理专业，并于2002年成立了专门培养涉外警务人才的涉外警务系，之后又于2013年7月将涉外警务系升格为国际警务执法学院，进一步提升了办学层次和培养质量。多年来，公安大学涉外警务系（国际警务执法学院）不断探索，总结形成了自己的特色教材、特色课程体系、专业名师，培养了大批如今正活跃在国际警务合作领域中的涉外人才。除此之外，中国刑事警察学院、中国人民武装警察部队学院等公安部直属院校也在自己独特的领域，不断地培养涉外警务人才。针对地方基层涉外警务人才不足的情况，部分省属公安院校也开始积极行动，如江苏警官学院、湖北警官学院、山东警察学院、四川警察学院、江西警察学院、浙江警察学院、广东警官学院等院校，近年来都在采取多种模式，探索培养合格涉外警务人才的最佳途径。此外，一些非公安院校也在从事涉外警务教学研究，如西北政法大学、广东商学院等。

涉外警务人才培养的目标是使学员明确涉外警务的基本概念、原则、内容、基本法律规定和主要工作方法，使其具备从事出入境管理、外国人管理、边防检查、涉外案（事）件查处、国际警务合作等工作的能力，具备在相关领域进行科研教学工作的基本能力。然而，具备这种培养能力的院校不多，无法满足当前公安人才培养的需要。我国目前培养的各种类型的涉外警务人员均存在不足之处：普通高校外语专业毕业的学生外语功底扎实但法律知识和警务技能欠缺；公安或政法类院校的毕业生虽熟知警察理论，相对擅长警务技能，但外语水平总体欠佳。造成这种状况的原因很多，其中一个重要原因就是涉外警务属于新兴学科，而且要求较高，许多任课教师既缺乏涉外警务工作方面的实践经验，又对涉外警务理论研究得不够深入。这样，很容易造成涉外警务理论教学与工作实践相脱节，而且难免出现教学方法单一、理论讲述缺乏说服力、教学效果较差等问题。因此，为了培养适应时代需要的涉外警务人才，有必要深入研究涉外警务人才的培养问题，探讨符合我国国情的涉外警务人才培养之路。

三、涉外警务人才培养的路径

我国目前有34所公安类高校，其中20余所已升为本科院校，公安院校的办学层次和水平整体上有了较大提高。鉴于公安工作的特殊性和公安院校的独特性，公安院校是培养高素质涉外警务人才的最佳主体。目前，可以作为涉外警务人才培养对象的主要有两类：一类是公安院校在读学员，另一类是在职公安民警。前者可以作为涉外警务人才培养的重点，这是因为在校学员有充足的接受教育的时间和较强的可塑性，有利于大批量地培养高质量的涉外警务人才。比如，浙江警察学院在涉外警务人才培养实践方面进行了具有开创性和示范性的探索，取得了较好成效。该院采用了“2+1+1”的模式：学生前两年在该院接受基础课及部分专业课教学，其中第二学年由美国的合作学院派教授来校讲授核心课程，第三学年选拔一部分学生赴美国学习一年，选拔另一部分学生赴韩国学习一年，最后一年组织学生赴公安机关实习［3］。学院从新生中选拔了一批品学兼优的学生成为涉外警务班学员，对其开展有针对性的培养。同时开放办学，与国外大学进行合作教育，通过教师互相访学和授课、学生交换学习等方式，让学生充分了解国外的社会环境、治安状况、风俗习惯等。实践证明，这种院校式培养方式符合当前社会发展的需要。

涉外警务工作具有涉外性，涉外警务人才代表着国家形象和警察职业形象，因此，涉外警务人才的培养与治安、刑侦等专业警务人才的培养相比，应具有更高标准和更高要求。然而，现实情况是目前我国大部分公安院校在涉外警务人才的培养方面仅仅开设少量课时的涉外警务课程而已，不足以满足当今中国对涉外警务人才的较大需求和较高要求。值得注意的是，随着《中华人民共和国出入境管理法》的通过和施行，越来越多警察院校认识到涉外警务人才的巨大社会需求和更高标准要求，纷纷调整涉外警务人才培养方案，加强涉外警务人才培养工作①比如，河南警察学院在《中华人民共和国出入境管理法》通过后首次召开了全校性的涉外警务学科建设座谈会，准备整合全校资源，增加新学科、新专业。参见：河南警察学院.我院首次举办涉外警务学科建设座谈会［EB/OL］.［2013-01-10］.http://www.hnp.edu.cn/s/1/t/2/1e/76/info7798.htm.。笔者认为，要培养出高素质的涉外警务人才，应在明确培养对象的基础上确定科学合理的培养思路和方案。针对这两类培养对象，可以采用不同的培养方案。

（一）对公安院校在读学员的培养路径

鉴于目前我国公安院校涉外警务人才培养工作的现状，建议从以下四方面进行改进。

1.更新教学观念，明确教学定位和目标

目前，仍有不少人认为，涉外警务人才就是懂些外语，能和外国人进行简单的对话、向外国人提供基本的帮助，同时懂一点法律知识的警察。其实，这是对涉外警务人才的误解。涉外警务的外在表现形式是外语与警务专业知识的结合，所以涉外警务人才首先要有扎实的外语基本功。但是听、说、读、写、译等语言基本功只是它的表层部分，其深层部分是一个复杂的综合体，包括深厚的语言功底、丰厚的文化底蕴、创新思维与智慧以及较高的母语水平。

如前所述，涉外警务人才应是高素质的复合型警务人才。所谓高素质是指政治思想坚定正确，心智成熟稳重，品格健康良好，业务扎实熟练，体魄强健，才华睿智出众。所谓复合型是指掌握两门以上专业知识或技能，并且这些知识和技能都达到相当熟练的程度。警察院校涉外警务人才培养应具有明确的目标。首先，应具有坚定的政治立场。作为警察，合格的政治思想是第一道防线，在涉外警务领域，这一点尤为重要。这是因为涉外案（事）件的处理是一项政治性、原则性很强的工作，不但涉及国家主权和利益的维护，还涉及外交关系和国际斗争等复杂问题。只有具备坚定正确的政治方向，才能有效地维护国家的主权和尊严。其次，应具备过硬的业务本领。涉外警务人才在熟练掌握警务技能的前提下，还需要掌握扎实的外语语言技能，特别是口语和应用文阅读能力；需要有较宽的知识面，最好具有哲学、社会学、心理学、逻辑学、犯罪学、文学等方面的基本理论素养。再次，应具备优良严谨的工作作风。涉外性使涉外警务工作具有敏感性的特点，它关系到国家形象及政府在舆论中的地位［4］。它要求警务人员具有良好的警察职业作风、严格的组织纪律性、较高的职业素养和强烈的爱国意识。最后，要做到灵活和睿智。涉外案（事）件的处理受到多重因素的影响，如国际法、国内法、案（事）件的主体和地位、事件影响、国际局势、外交关系等。但是，万变不离其宗，任何涉外案（事）件的处理均须将国家利益置于首位。在坚持原则的前提下，还需要做到灵活变通，达到最佳效果。

2.适时改革教学内容，增强培养的实用性和针对性

教学内容是人才培养的决定性因素，涉外警务的教学内容决定着公安院校涉外警务人才培养的目标、质量和水平。在涉外警务人才培养的过程中，专门的外语语言培训不应占用大量的时间。这是因为涉外警务是一门基础性、综合性的应用学科，它以国际法和我国相关涉外法律为理论基础，具有国际法和国内法的双重性质。它又是一门综合性特点十分突出的学科，一方面兼具法学、管理学和外交学知识，另一方面又兼备治安学和侦查学专业的基础理论。在教学内容设置上，要紧密结合涉外警务工作的需要，紧跟国际政治经济大环境，把握社会热点、焦点，对前沿问题要有敏感性和前瞻性。同时，也要突出涉外警务的特殊性和灵活性，包括程序上的特殊性和易受国际政治局势、国家外交关系影响而具有的灵活性等。

在涉外警务人才的培养的过程中既要加强专业理论的讲授，又要强化实践环节的训练。在专业教学中，应加强理论研究，将涉外警务课程学科理论的前沿知识和研究，特别是与国际警务合作、国际刑事司法协助、跨国犯罪的预防与对策等问题相关的前沿研究的动态介绍给学生；应广泛及时地介绍国内外相关专业的发展现状与趋势，把本学科出现的新情况、新成果、新趋势及时反映在教学中，方便学生了解掌握最新的国际警界学术动态。在教学活动中，应注重培养学生分析问题、解决问题的能力；实施开放性教学，不用固定的观点捆绑学生对某一问题的理解，增加教学的辩论性，鼓励学生的思辨性［5］。此外，为了拓宽学生的知识面，要根据涉外警务工作的实际需要，适应不同层次学生的要求，经常举办专题讲座，使学生尽可能多地掌握更新、更具学术性的知识。

3.灵活运用教学方法，改善教学效果

多年来，很多教育工作者都在探讨和总结不同的教学方法，目前被普遍接受的常见的教学方法有互动式教学法、情景式教学法、任务型教学法、启发式教学法、案例教学法、实地参观等①近年来，研究涉外警务教学者甚众，这一方面说明了涉外警务人才培养的日益重要性，另一方面也说明在涉外警务教学方法上尚未形成定论，还没有找到真正科学、有效的教学方法。相关文献参见：张杰.论公安高等院校的案例教学：以涉外警务专业课程为例［J］.净月学刊，2013，（5）；廖兴存.涉外警务实践性教学初探［J］.江苏警官学院学报，2013，（5）；王春梅.涉外警务教学改革：实施及效果［J］.警察实战训练，2012，（6）；陆晶.基于建构主义理论的涉外警务教学模式改革探讨［J］.辽宁公安司法管理干部学院学报，2012，（4）；胡宇.论涉外警务教学［J］.企业家天地（理论版），2010，（11）.。众所周知，教学有法，教无定法，贵在得法。也就是说，没有绝对的“放之四海而皆准”的教学方法，只能根据具体的实际情况，对不同的教学法加以灵活运用。从教学的实际效果来看，好的教学方法应该对教学质量的提高有较大的促进作用。体现在课堂上，就是学生乐意听老师的讲授，积极参与课堂互动，理解讲授的内容，将之吸收进自己的大脑，并能在实际生活中加以运用，甚至达到举一反三的境界。因此，好的教学方法的重要标准就是“有效”。

但这只是一种结果性的评判标准，要想达到这种效果，教学方法应具有科学性、灵活性和以人为本的特点［6］。教学方法的科学性是指，教学要尊重现实，不要脱离实际。使用灵活的教学方法并不是指把各种教学方法混合着或交叉着使用，而是指教师把灵活教学的理念深植于心，做到画影于无形，一切顺其自然，不着痕迹，水到渠成，让学生既明了又信服。以人为本是指，在知识探究过程中，教师和学生是平等合作的关系，教学活动的主角是教师和学生双方。在教学中，教师是引导者，应该始终以学生为本进行教学活动。大学生正处于心智基本成熟、逐步走向社会的重要转变时期。教师的职责不仅仅是传授知识，更重要的是育人，只有既传授知识又开启学生心智的教学才是成功的教学。

4.不断地加强教师队伍建设

正所谓强将手下无弱兵，培养高素质、复合型涉外警务人才的前提是要有优秀的师资队伍。这一方面要求教师自觉加强学习，加深对涉外警务工作的认识和了解，不断地丰富自身知识，提高自身业务水平和职业素质；另一方面要求院校高度关注，加大投入，为教师提供尽可能多的培训学习和实践锻炼机会。同时，教学团队应与一线警务人员建立联系，及时了解掌握涉外警务领域的动态，通过院校和一线单位的合作达到双赢的目的。此外，在涉外警务人才外语能力培训方面，可以摒弃传统的大学英语教学模式，大胆尝试新方法、新模式。鉴于涉外警务人才培养的特点，教师可以对学生实施双语教学。这也是我国高等教育发展的大趋势。在教学过程中，有计划、有系统地使用母语和一种外语作为教学媒体，使学生在掌握学科专业知识的同时巩固和提高外语能力［7］。双语教学对教师来说就是通过外语教授学科知识，对学生来说就是通过外语学习学科知识［8］。然而，新的教学方式的使用也意味着新的挑战，不论对学生还是对教师来说，均是如此。特别是对于教师来说，双语教学将是一种更加艰巨的任务。所以，院校应该出台相关规定，对于双语教学切实给予鼓励和有力支持。教师则应保持乐观心态，不断地努力提高自身的素质和能力。

（二）对在职民警的培训路径

目前，我国大多数省市均在对在职民警进行涉外警务知识和技能方面的培训，以弥补涉外警务人才的不足。这种方式的优点是可操作性大、针对性强、周期短、见效快、成本低，缺点是具有临时救急性，人才整体水平偏低，不能从根本上解决涉外警务人才缺乏的问题。在2003年公安部颁布《公安机关外国人管理工作分工配合机制规定》之后，由于基层派出所外管工作分工得到明确，全国掀起了出入境管理部门对下辖的基层派出所民警进行涉外知识技能培训的热潮。这种培训是必要的，效果也是明显的。此后，有些省市把这种培训常态化，并不断加以完善；有些省市则没有给予应有的重视。这在一定程度上造成了目前各省市涉外警务工作水平相差较大的现实。当然，这种现状也与各省市的实际情况有关。比如，北京、上海、广州、成都、南京、苏州、深圳这些经济较发达且常驻外国人口较多的城市，在涉外警务人才培养方面就比较先进成熟。尤其是上海、广州、苏州等地，在实践中总结积累了不少行之有效的方法和经验。他山之石，可以攻玉。我国欠发达地区可以结合本地实际，很好地借鉴这些城市的经验。目前，中国人民公安大学已经建立了公安部高级警官学院出入境边防检查研修基地，承担全国边检机关处（团）以上干部和边检机关兼职教官队伍的进修培训、开展重点课题研究和专项培训等。各省市可以依托各地的公安院校，对在职民警进行涉外警务方面的常规化培训，同时不断地提高培训的水平和质量，以不断地满足新时期和新形势对涉外警务工作水平的新要求。

［1］于志刚.在华外国人犯罪的刑事法律应对［J］.中国社会科学，2012，（6）.

［2］辛志敏.涉外警务教程［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2005:1.

［3］金诚.国际警务合作人才培养模式的构建与实践［J］.公安教育，2013，（2）.

［4］叶清旸.涉外警务专业人才培养问题［J］.江苏警官学院学报，2004，（6）.

［5］吕杨.关于涉外警务人才培养的思考［J］.湖北警官学院学报，2008，（3）.

［6］师秀霞.改进教学方法 助力铁路公安本科教育［J］.铁道警官高等专科学校学报，2013，（3）.

［7］韩兆柱，高凌风.双语教学的价值、历史、现状与对策［J］.教学研究，2004，（5）.

［8］师秀霞.关于涉外警务课程实施双语教学的思考［J］.铁道警官高等专科学校学报，2013，（5）.