对农村中小学布局调整的反思

(陕西师范大学 教育学院， 陕西 西安 710062)

1948年12月10日，联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》第26条规定：“人人都有受教育的权利”。[1]自此，受教育权作为基本人权已为全球共识，各国政府在自己的宪法以及其他教育法律体系中都把受教育权作为公民的基本权利而保护。《中华人民共和国教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”[2]可以看出，受教育权已经成为我国适龄儿童的一项基本权利，每一名适龄儿童都应该享有国家提供的平等的受教育机会。1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》第九条规定：“地方各级人民政府适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”[3]《义务教育法实施细则》第二十六条规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。”[4]以上两条法规都明确指出，儿童的受教育权包括儿童应该享有就近入学的权利，国家和政府作为权利相对方有义务保证儿童的就近入学，其中就包含因地制宜设置学校，来使得适龄儿童能够在家门口上学，从而享受法律所规定的平等受教育权利。

进入新世纪以来，针对我国基础教育水平整体不高，发展不平衡问题，国务院于2001年颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”。[5]于是，全国范围内轰轰烈烈的农村中小学布局调整，也即撤点并校拉开了序幕，各省市针对本地实际分别制定了一系列教育政策，以促进布局调整。在撤点并校的过程中，各地的中小学数量不断减少，特别是边远农村的学校和教学点数量减少速度很快，这样在规模效益的推动下，农村儿童就近入学的权利几乎剥夺殆尽。农村孩子不得不背起书包，背井离乡，到更远的地方接受教育，过早地离开父母，离开家庭，离开赖以生存的农村社区，走入了城市或城镇，形成了学生离乡，教育离乡。正如郝文武教授所言，这本身就是一种被城市化的均衡，其本质就是一种以放弃农村为代价的虚伪的城市中心主义。[6]

一、受教育权的本质诉求

受教育权是公民的一项基本政治权利，属于基本人权范畴。人降生伊始，其生存能力并不比动物优越，但人之所以为人，在于他具有区别于动物的潜能，其中一个重要方面，就是教育。受教育权中最重要的就是平等的教育机会，学生作为未成年人，享有法律规定的所有受教育权，而在实际生活中，由于地域、城乡、经济水平等差异，学生无法享有受教育机会的平等权以及享有平等的教育资源权。虽然国家规定每个学生都有平等接受教育的权利，学生也确实有接受平等教育的机会，但是每个学生接受相同或平等教育的成本是不相同的，其中既包含经济成本也包含其他类型的成本，如牺牲学生应该享有的天伦之乐等。这样看似平等的受教育权对于不同的受教育者也就不再平等。而对义务教育阶段学生而言，受教育权的平等更多地应该体现在享有平等的教育机会和教育资源，以及平等的升学和就业机会。平等的教育机会和教育资源是国家提供的，是每一个义务教育阶段学生都可以选择的，国家建立了很多免费的教育机构，即学校来保证学生平等受教育权的实现。对于每一个儿童来说，都有选择教育机构的权利，都可以选择到任何一所学校接受义务教育。这看似平等的受教育权业已实现，但实际操作中，对于不同的儿童来说，这样的选择又是不可能也不现实的。我国的《义务教育法》和《义务教育实施细则》都明确规定少年儿童拥有就近入学的权利，国家和政府有义务为儿童的就近入学提供实现的可能性。这样，学生“就近入学”的权利得到了法律的承认，学生平等的受教育权不仅仅体现在提供平等的教育机会和教育资源上，也体现在每一个儿童都享有也应该享有“就近入学”的权利。

学生的平等受教育权一方面体现在具有平等的受教育机会以及平等地取得受教育后个人发展的机会，另一方面也体现在学生有权要求国家和政府提供平等地享受高质量的教育机会上。我国社会是城乡二元结构体制，农村和城市在经济、文化等方面具有较大的差距，同时东西部发展严重不均衡，沿海经济发达，而西部山区很多地方还处在社会主义建设的起步阶段，一些地方还保留着封建社会的经济生产方式。在这样的社会结构中，教育自然地呈现出城乡不均衡、东西不均衡的典型特征，对于处于不同地域的学生而言，平等的受教育权如何来得到保障？农村的孩子当然也可以到城市上学，享受与城里学生相同的教育资源，同理，西部学生也可以到沿海地区接受高质量的教育，这点是无人否认的，国家设置的各级教育机构向所有中国的少年儿童敞开大门，看似每一个少年儿童都享受到了平等的受教育机会。实际生活中，这种情况是不可能实现的，也是国家不允许实现的，例如现在社会中吵得沸沸扬扬的择校问题和异地高考就是典型的例证。法律所规定的平等受教育权被城乡二元结构以及户籍制度无情地阉割，也就是说法律发生了冲突，冲突的代价就是儿童受教育权得不到保障，法律条文也就变成了空洞洞的黑色文字，失去了它应有的生命力。

同样，学生为了接受平等的教育机会所付出的代价或成本也是完全不相同的，那些看似平等的受教育机会就会因背后深层次的不平等而变得不仅是口号上的平等了。少年儿童为了接受较高质量的教育，有的不得不离家、离乡、离开父母，到异地求学，其家庭所承担的教育成本无形中加大，对于孩子来说，过早地离开家庭，就会失去了这个年龄孩子应该享有的天伦之乐，来回于学校和家庭之间的交通安全问题也就变得突出，住宿孩子的心理问题也会比不住宿孩子更多，从而影响孩子的健康成长。很明显，平等的受教育机会背后的其他成本本身就是不平等的，在此种状态下，我们所呼吁的平等的受教育权何在？

二、农村中小学布局调整的价值诉求

我国农村中小学布局调整大致可以分为两个时期：2000年以前主要是由于农村学龄人口的减少和农村城镇化引起的，也称自然性调整；2000年以后，由于国家出台《国务院关于基础教育改革和发展的决定》，使得布局调整的步伐大大加快，也称政策性调整。税费改革以后，县乡财政收入减少，直接带来农村义务教育投入的减少，基本的办学条件得不到保证，这样县级财政就需要投入更大的资金于教育。而我国大多数贫困县属于吃饭财政和教育财政，教育投入在财政收入中占有很大的比重，因此，县级及县级以上的政府都希望通过中小学的布局调整，提高教育资源的利用率，减轻财政压力。因此，布局调整也就成为税费改革以后的一种自然选择。同时，我国正处于农村城镇化的时期，大量农村人口向城市转移，造成区域内学龄人口大幅度减少，很多行政村业已办不了小学，正是在这种情况下，传统办学格式的瓦解和以乡镇或中心村办小学的格局成为了历史的必然。我国实行的计划生育政策也使得农村人口出生率下降，中小学生源减少，农村的许多教学点学生人数急剧下降，甚至没有学生。有些地方的校舍建设好几年了，学生却没有了；有的地方则出现了大量的“麻雀”学校。由此可见，农村中小学布局调整也是学生生源减少的客观要求。

农村中小学布局调整也即撤点并校是国家和政府基于三方面的价值追求：其一是政府对规模经济效益的追求。从经济学角度看，经济效益就是用尽量少的劳动消耗取得尽量多的有用成果。2001年起我国实行的“以县为主”的教育财政和管理体制给县级政府和教育部门带来了较大压力，相当一部分县，特别是中西部地区以农业为主的县财政薄弱的问题更加凸显。因此，各级政府均试图通过撤点并校，实现教育的规模效益和资源的优化配置。其二是农村对高质量基础教育的需求。随着农村经济水平的不断提高，农民收入不断增加，广大农民及其子女对优质教育资源的需求也在不断增加。长期以来，我国农村地区中小学布局分散，办学条件差，学校和班级规模普遍偏小，复式班过多，教师负担重，教育质量低下，难以满足广大农民及其子女对优质教育的需求。因此，为了满足农村对高质量教育的需求，各地均实行大规模撤点并校，大力发展乡镇中心中小学，扩大办学规模，撤并那些规模小、质量低、效益差的中小学，有效改善办学条件，促进教育质量显著提高。其三是教育公平和教育均衡的本质选择。我国社会实行城乡二元结构体制，教育发展最突出的一个问题就是城乡教育的不平衡，这种不平衡一方面体现在各级各类学校教育的普及率上，另一方面，也是更重要的，是教育质量的差异，农村教育无论是从办学条件还是师资水平上都无法和城市相比。撤点并校有利于合理配置好公共教育资源，适当撤销和合并一批生源不足、办学条件差、教育质量低的学校，实现区域内更大范围的中小学教育均衡发展就成了政府工作的本有之义。

以上分析可以看出，我国农村中小学布局调整的价值在于减少政府财政支出，形成教育规模经济，同时提高农村义务教育办学水平，使得农村学生可以享受本应有的平等的受教育权，使得我国的教育得到本质上的均衡，实现区域内的教育公平。但问题是，教育规模经济是教育自身的原本诉求吗？农村学生平等的受教育机会一定要以牺牲就近入学权利为代价吗？我国的教育均衡一定要形成城市中心的均衡吗？农村学生的平等受教育机会是以农村学生和家庭的巨大牺牲为代价的，农村教育的均衡是以牺牲农村文化为代价的，难道这就是我们所追求的教育均衡吗？正如王丽在评论具有五百年“兴养立教”历史的福建培田村学校撤并现象时所说的：“一所所乡村学校相继关闭，随之被切断的是一个个村庄的历史传统与人文血脉。培田村一旦失去了与村落建筑相依存的独特的人文生态，将只剩下一个没有灵魂与血肉的躯壳，成为供人到此一游的古董。”[7]

三、高质量教育与就近入学权利的价值之争

农村学生期望接受高质量的教育，国家和政府通过撤点并校使得一大部分乡村小学和教学点撤销和消失，形成一定规模的乡镇中小学或中心村小学，学生人数增加，教师数量增加，各科教师的配备也趋于均衡，各种以前学校内无法开设的课程也得以开设，形成多样化的课程，学校管理也趋于合理，这样在我国广大区域内就形成了一批教学设备较好、教师质量较高、学生人数较多的乡镇中心小学或中学。农村学生可以在一定的家校距离内接受到更高质量的基础教育，使得农村教育质量得到进一步提升，形成一定程度上的教育均衡。从另一方面来看，中小学乡镇化必然会使偏远农村学生的上学路变得更加艰难，特别是广大西部山区的孩子们。很多边远山区的孩子们不得不走更远的山路来接受教育。另有一部分孩子比较幸运，可以乘坐校车，减少上学时间，但是校车质量参差不齐，很多学校的校车就是农用机车的简单改装，质量根本无法保证，近年来校车安全问题频发也为我们敲响了警钟。也有一部分孩子离开了家庭，到学校寄宿，减轻了升学带来的压力，但寄宿的孩子本应有的家庭教育完全缺失，远离父母的幼童甚至无法照顾自己，这样就形成了新的社会问题，学生心理问题增多，问题学生增加，学生辍学率上升，这些都对我们的撤点并校提出了新的挑战。况且，中小学的乡镇化会使得农村家庭教育成本增加，寄宿生的平均住宿费用为111.584元/学期，交通费平均支出为27.794元/月，生活费平均支出为198.786元/月，如果按每年在校十个月计算，与布局调整前的就近入学相比，一个寄宿生家庭每年将新增教育支出近2 500元。[8]

可以看出，我国农村中小学布局调整的两大诉求——高质量教育和就近入学似乎存在先天上的博弈，对高质量的教育的追求必然引发对学生就近入学权利的侵犯，而追求就近入学势必带来低质量的教育。那么，国家和政府又是如何抉择的呢？很明显，国家把高质量的教育和教育均衡放在博弈的正方，牺牲了农村边远地区学生的就近入学权。但是，这真的是一场博弈吗？博弈的双方是天然存在还是人为形成的？本人认为，博弈的双方本身就不存在，对高质量的教育的追求和对学生就近入学权利的保障是完全没有冲突的，除非把教育当作产业，用经济学的思维来思考这个问题。毕竟，教育不等同于经济，很多教育中的问题也不能用经济效益来衡量，于是，回归乡土，重振教育必然成为一个不需要进行博弈的两利抉择。

四、回归乡土，重振乡村教育

对乡土的逃离与回归，显现的是现代性开启的生存之上的获得性价值与乡土本身的存在价值。我们当下的教育设计实际上就是一种“逃离乡土”式的教育设计，是以牺牲乡村文化为代价的工业文明式的工具主义，同时也是经济利益至上的唯经济主义，更是被城市化的城市中心主义。城市不等于国家，广大乡村才是国家之根，人民之根，因此回归乡土也就是回归国家的基础，人民的基础，使得社会建设和人民生活变得“根”基牢靠，科学发展。

教育，特别是基础教育，不能等同于经济，不能用经济学上公平和效率的追求来衡量。在公平与效率之间，义务教育阶段应是公平基础上兼顾效率。学校布局调整必须在公平与效率之间寻求一种动态的平衡。[9]因此，高质量的教育需求和就近入学是没有冲突的，将重点发展城镇中小学转变为恢复部分撤销或合并学校，实施小规模学校示范工程，将城镇教育优先发展转变为农村教育优先发展，复兴农村教育，切实提高农村学校教育质量，这才是提高国家基础教育质量的根本出路，同时也切实保障了农村学生的就近入学权利，使得公民受教育权得到根本的保障。正如独立后印度政府在历次教育改革中所坚守的底线一样，“使每一个孩子就近入学”，这也应该成为我国政府进行教育政策调整的底线和红线，它不可逾越。●

[参考文献]

[1] 世界人权宣言[EB/OL].http://www.un.org/zh/documents/udhr.

[2] 中华人民共和国教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1316.html.

[3] 中华人民共和国义务教育法[EB/OL].http://www.edu.cn/20060303/3176577.shtml.

[4] 义务教育实施细则[EB/OL].http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1992/206002199215.html.

[5] 国务院关于基础教育改革与发展的决定[EB/OL].http://www.edu.cn/20010907/3000665.shtml.

[6] 范铭,郝文武.对农村学校布局调整三个“目的”的反思[J].北京大学教育评论,2011(2).

[7] 王丽.一座村庄的教育血脉[N].中国青年报,2010-01-27(冰点特刊).

[8] 贾永宏.农村中小学布局调整中的弱势伤害与补偿[J].教育发展研究,2012(21).

[9] 范先佐,曾新.农村中小学布局调整必须慎重处理的若干问题[J].河北师范大学学报(教育科学版),2008(11).