地方财政资金效益审计路径探微

杨林

地方财政资金效益审计路径探微

杨林

地方财政资金效益审计，是一种较高层面的审计监督。文章通过对新时期条件下地方财政资金效益审计方法和途径进行探微，使之更好地检查、评估公用资源在使用中的经济性和有效性，增强财政资金使用的责任意识，防止和减少地方财政资金的浪费，为政府改革公共事务管理提供可靠的审计调查成果，切实当好党政领导决策的“谋士”。

地方财政；资金效益；审计方法

一、地方财政资金效益审计的内涵、目标与范围

（一）内涵

地方财政资效益审计指的是审计部门针对公共资源的经济性和有效性做出的检查和评价，有效性包括效率和效益。它亦被称为“三E”（Economy，Efficiency，Effectiveness）审计，随着效益审计的不断完善，其涵义已由“三E”扩展为“五E”（增加Environment，Equity）。

具体包括三方面：一是审计地方财政资金运用的经济行为是否合理，为管理层提供加强资金效益管理的决策意见，增强纠偏能力；二是衡量地方财政资金支出成效，分析财政资金走向的合理和合法性，增强财政资金的管理规范；三是结合宏观经济走向、国内外经济环境变化以及社会经济发展趋势，为被审对象实现尽可能好的社会经济效益提出具有建设性的专家意见，增强地方财政资金对市场的引导作用，这也是地方财政资金效益审计进入高级阶段的体现。

（二）基本目标

在现阶段，效益审计涉及面广、难度大，需坚持“由易至难、逐步推进、稳扎稳打”原则，明确分层次的审计方向。

围绕资金使用经济性开展效益审计。现阶段国内全面效益审计的展开条件尚未成熟，“经济性”这一目标应作为审计的侧重点，主要对地方财政支出构成的几个方面进行效益审计，如部门预算、专项资金、政府投资项目以及政府采购等方面，将涉及财政资金的效益问题作为审计的方向和重点。

围绕评价制度体系进行效益审计。地方财政资金运营审计的难点在于缺乏开展绩效审计评价体系，只有建立相应的系统完整的评价指标体系，才可以促进效益审计进入一个新阶段。为此应推动政府及相关部门结合实际工作设立开支标准，制订相应

的内控监督制度，对共性业务建立一致的评价指标，使效益审计在实践中有迹可循，有据可依。

围绕社会经济效益进行效益审计。突破传统审计理念是当前审计工作要求到达的更高目标。开展地方效益审计时，不仅要考虑地方财政支出的法律和法规，也要考虑社会经济发展成果，借以对地方财政资金支出的经济、效率性，做出客观公正的效益审计。

（三）审计范围

现阶段，资金支出的效果和效益应当作为地方财政资金的效益审计重点，其主要体现在“三性”上：

审计地方财政资金运用的经济性。审查地方财政预算编制的真实性和合理性，分析地方财政资金是否能够实现良好的经济效益；对地方财政资金支出的合法性、真实性以及经济性进行核查，主要围绕财政专项资金的使用效益来衡量相应的审计事项，查看是否存在擅自扩大开支范围、虚列支出、挪用资金、资金使用率低下等经济问题。

审计地方财政资金统筹的效率性。针对地方政府对财政资金统筹的效率状况进行审计，看看资金使用管理系统与责任机制是否健全，行政管理是否经济有效，管理是否科学，管理方法和手段是否先进等等，还可从管理角度去考察被审计对象的效益状况，反映地方财政资金管理结构的不合理状况。

审计地方财政资金活动的效果性。在地方财政体制积极转变，部门预算制度不断修正完善以及政府投资管理机制更新变化的大环境下，效益审计应着重抓住其效果性，围绕三个方面展开：在投资决策方面，审查是否符合立项的标准和规范，是否严格遵守操作规程和科学依据，可行性研究是否在可操作范围内，是否建立相应的问责机制；在资金支出方面，审查资金审批流程，查看资金的使用是否严格按照规定审批，资金在拨付和使用时是否得到应有的监管；在资金效用环节，对资金支出计划的执行情况进行了解和分析，评价地方资金投入所取得的有用效果，查找项目资金管用中存在的问题，达到检验地方财政资金的使用效益的作用。

二、地方财政资金效益审计的主要对象及重点

（一）确立效益审计主要对象

按照地方财政资金的经济性质，可将其使用分为购买性支出和转移性支出，由此确立地方效益审计的主体内容:一是政权建设领域支出，地方政权机关包括立法、司法、行政和其他机构以及依法成立的党政组织、全国人大、政协常务机构和人民团体，其保障正常运转所需的资金是由公共财政预算安排的；二是民生保障领域支出，主要为部分财政全额拨款以及差额拨款单位的支出，全额拨款单位如卫生防疫、义务教育、市政维护、公共图书馆等，差额拨款事业单位如部分国家以及地方的科研机构、大学等；三是公共设施领域支出，主要包括道路、机场、港口码头、桥梁等公共基础设施和铁路、邮政、供水、供电、供气等基础产业以及航天、新能源、新材料等高风险、高技术先导产业；四是收入分配调节领域支出，其包含解决地方财政能力均等化和以养老、医疗、灾害救济等为主对居民社保等两大方面的财政转移支付。

（二）厘清效益审计重点

按理说，上述地方公共财政支出的主体对象都应是效益审计的主要关注事项。但由于这些对象所涉及的领域十分庞杂，因此其效益审计的重点与方向受诸多条件限制，这就决定了效益审计要围绕地方财政预算管理及预算支出的脉络特点开展，把效益审计的重点放在财政管理及耗用资源最多、效益容易衡定的支出项目上。具体有以下几个方面：

以地方财政资金支出管理为审计重点。为民当家理财是地方政府重要职责，进行地方财政效益审计，首先要从财政分配入手，着重审计地方财政支出分配比例上是否有加入市场和公众需求的因素，既能有效应对需求，又不扰乱市场；其次审计地方财政支出安排是否与经济发展水平相适应，是否重视总量控制；还需考量地方财政公共支出结构是否优化。

以地方公共行政管理成本为审计重点。从经济角度看，效益与成本密切相关，效益审计应以“成本——效益”为原则，抓住与地方行政管理成本相关的人、财、物，开展对其经济性、效益性的综合评价，并使之延伸到考量地方部门工作目标的完成情况，防止公共行政资金的过度使用和浪费，促进财政管理效益最大化。

以财政预算安排专项资金为审计重点。作为地方财政资金的重要组成部分——专项资金，理应被列入效益审计重点。在审计专项资金时，主要应核查其是否依照人大批复的预算方案安排足额的专项资

金，有无擅自减少或增加专项资金的安排；专项资金支出是否按进度完成，并发挥相应的社会经济效果；是否存在改变资金用途和范围，将资金用于未经批准的预算项目上，如科技研发资金用于补充行政经费、购房买车等非科研项目。

以地方公共建设项目为审计重点。公共财政的主要职能是提供地方公共产品，旨在服务公众社会，这就决定了效益审计应从效益的全方位角度，进行地方公共投资项目前期决策、设计、投资估算、设计概算及预算编制的全程效益审计，突出对地方投资项目的可行性、资金投入以及建设进度等方面的效益审计。

三、地方财政资金效益审计方法与路径探微

（一）效益审计的主要方法

比较效益审计法。旨在通过对项目效益的比较，进行效果审计评价，采取依据项目的统一标准、下达的计划、历史同期数、类似项目的绩效指标等，将审计项目的财政资金实际完成情况与之对比，从中分析得出相互差异，同时找出他们形成差异的原因和症结所在，并提出相应的改进措施。

效益因素分析法。按照一定的逻辑关系，把影响地方财政资金效益的几个变量因素，列成算术公式，将这些因素的标准数作为第一公式，然后按照顺序逐次替换标准数，计算出因为因素变动而产生的不同结果，将变动前的结果与变动后的结果进行比较，两者之间的差别就是置换因素的影响，从而得出各因素变化的总结果，形成标准化差异数额，可为评价被审计对象使用地方财政资金提供有效的定量证据。

分层效益审计法。通过简明实用的定性与定量分析相结合，运用审计人员的经验和分析判断，量化领导层的判断和决定。这一方法适属于多准则效益分析，可为财政资金效益审计提供另一种方式的评量依据。

效益成本分析法。地方财政资金的支出一般是大投入大产出，审计人员应对资金的投入成本和取得效益进行对比分析，可获得对地方财政资金不同使用情况效益分析的结果。

（二）效益审计评价指标的应用原则和主要指标

基本原则。一是目标原则，效益审计主要评价被审计对象实现目标的情况；二是沟通原则，与被审计单位进行沟通时，参考被审计单位按照有关规定的标准和方法做出的自我评价，不抹煞被审计单位的贡献；三是客观原则，要求专业审计人员在进行项目审计时不偏不倚，不掺杂个人主观臆断，做到客观公正；四是比较原则，要求在比对审计项目的资料时，做到标准、口径、时间一致，确保有可比性；五是责任原则，明确审计项目主体性质和身份，确定审计结果的责任归属，做到责任到人；六是审慎原则，在审计过程中遇到评价指标不清晰、无法确认或者不属于当前审计范围内的事项，不盲目做出分析和评价，做到慎言慎行；七是全面统筹原则，充分全面地掌握被审计单位的情况，围绕审计实施方案对各个审计要点进行分析，做出相应的综合评价。

指标主体内容。一是总体评价，其设置目的是通过对这类指标的审查，判断被审计项目地方财政资金运用的总体绩效；二是资源利用状况，其目的是通过审核该项目单位资源综合利用情况，以评价被审计单位工作效率和财政资金节约程度；三是投入效果，主要审计其使用效益，看是否将安排的资金用在刀刃上，有无铺张浪费；四是实物形态类指标，通过了解项目完成情况、查阅相关报告资料以及进行实地考察，同时比对国家或行业指标体系，对已完成的项目做出效益评价。

（三）地方财政资金效益审计的基本路径选择

制定缜密而又切实可行的实施方案。目前地方财政资金效益审计暂无统一的评价标准体系，由此对工作要求较高，事前须花一定的精力做足功课，针对特定领域还须掌握有关的综合性复合型技术。主要是围绕效益审计这一主线，充分体现审计项目中的三个“E”，并在审计过程中把这三者统筹兼顾起来，突出效益评价标准尺度，切实制定出周密细致的效益审计实施方案。

查明被审事项真相。在地方财政资金效益审计过程中，应以财务审计为突破口，查明审计项目支出的经济性、真实性和合法性，使效益审计建立在真实可信的基础上。否则，会计信息的虚假必然会导致效益审计形成错误的结论。在具体实施效益审计过程中，可将财务审计和效益审计有机结合，既对审计对象进行经济效益与使用效益的审计评价，也对其形成的社会效益和环境效益进行审计评价。

反馈披露审计结果。通过效益审计得出的审计结论与建议措施，可按程序及时向地方人大与政府等决策管理层报告，以期督促被审计单位和相关部门采取切实有针对性的整改举措，尽快改正违规做法，把地方财政资金效益审计结果应用到实处。与此相应，审计结果应适当向社会公布，增强效益审计的社会影响，让社会新闻媒体参与监督，促使项目建设单位不断提高资金使用效益，营造良好的地方财政效益审计环境和氛围。

开展后续效益审计。后续审计在效益审计中起着举足轻重的作用，其目的是确保被审计单位依照审计结果制定并实施合适有效的措施。同时，审计人员通过调查了解审计决定执行情况，可以对审计意见的采纳情况进行全面分析判断，查看被审计单位在执行审计决定过程中是否存在问题，能否达到改善效益的目标，或者发现提出的审计意见存在不足的地方，及时做出调整和改正，从而达到提高和扩大效益审计成果的目的。

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责任编辑：李 彦

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1673-5706（2014）04-0028-03

2014-05-19

杨林，深圳市审计局财政处副主任科员、博士。