我国“强县扩权”改革研究综述

郭洁琼，任晓林

（延安大学公共管理研究所，陕西延安 716000）

我国“强县扩权”改革研究综述

郭洁琼，任晓林

（延安大学公共管理研究所，陕西延安 716000）

“强县扩权”是指在暂时不涉及行政区划层级调整的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县（市），以推进县域经济的发展。从1992年浙江省第一个试水并取得一定成效后，“强县扩权”便在我国掀起了一股势不可挡的改革趋势，实践中，我国多数省份逐步踏入改革浪潮，理论界、学者们也纷纷投入精力，从不同的视角对强县扩权改革进行研究。文章选取了近年来被引用次数最多的部分文献作为参考，对“强县扩权”改革做简单文献综述。

强县扩权；改革；综述

“强县扩权”是1992年发起于浙江省并逐步扩散到全国各省的一场对县级政府的扩权改革。它是指在暂时不涉及行政区划层级调整的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县（市），以推进县域经济的发展。目前，活跃在我国“强县扩权”改革研究理论界的学者有张占斌、孙学玉、刘君德、许经勇、温如春、汪玉凯、周天勇、庞明礼等。这些学者研究成果颇多，且主要分为以“强县扩权”改革为主的研究和以“省直管县”改革为主的研究。经查询中国知网网络数据库，到2013年5月份为止，以“强县扩权”为“篇名”的文献有164篇，其中期刊89篇，以“省直管县”为“篇名”的文献有730篇，其中期刊451篇，文献主要集中于2004年以后。学者们从不同角度对“强县扩权”改革进行了研究，经笔者整理，研究焦点主要集中在以下几个方面。

一、有关“强县扩权”改革的必要性分析的研究

我国学者对“强县扩权”改革的必要性分析，主要集中在以下几个方面：

1.“强县扩权”改革是我国“省直管县”行政体制改革的必经阶段

我国现行的“市管县”体制是我国计划经济体制时期的产物，其建立的最初目的是以城带乡，实现城乡一体化，在当时的政治经济环境下，它曾发挥过不可替代的作用，但随着改革开放，市场经济体制在我国的确立，“市管县”体制逐渐暴露出种种局限性，主要表现在增加了行政管理层级和行政成本，降低了行政效率；市县利益冲突束缚了县域经济的发展；“市管县”体制所发挥的作用与最初以城带乡，城乡共同发展的目的相悖等。因此，我国专家学者纷纷开始积极探索对“市管县”体制的改革，并提出以“省直管县”体制来代替“市管县”体制，而“强县扩权”改革便是“省直管县”体制改革的第一步也是关键的一步。

我国学者袁建岐指出“‘强县扩权’是‘省直管县’的前置环节。”刘君德认为我国“在行政管理体制（市管县）短期内难以突破的情况下，‘强县扩权’便成为了一个恰当的过渡性的选择。”王孝勇认为“‘省直管县（市）’是‘强县扩权’的发展方向，……‘强县扩权’应是省直管县（市）体制建构前的逻辑起点”。刘向杰认为“‘强县扩权’——行政体制改革的过渡”。王仕军认为“强县扩权”和“省直管县”之间的内在联系与本质区别在于“强县扩权是省管县的前提，省管县是强县扩权的结果”。

2.“强县扩权”改革是我国县域经济发展的内在要求

很多学者认为，“强县扩权”在我国的实行是县域经济发展对权力扩展的内在要求。刘君德认为“一方面是经济强县的市场权力随着自身经济社会的迅速发展而逐渐强大，需要与之相适应的政府权力来推动其更快发展；另一方面是经济强县需要通过扩张权力与地级市政府进行博弈，维护自身利益。”邱哲指出，“县域经济的发展要求减少地级市的行政干预……需要县政府的‘零距离’服务”，但实际上很多时候是地级市政府在管理着县的经济，造成管理者与被管理者脱节，“强县扩权”是突破这一束缚的有力武器。沙虎居认为“浙江‘强县扩权’政策的实施，是基于满足浙江经济强县经济社会快速发展而对权力的内在需求。”

3.“强县扩权”改革是我国扁平化政府建立的必然选择

建立层次少、幅度大的扁平化组织结构是信息社会的必然选择，建立扁平化的政府是我国政府职能转变的目标之一。扁平化组织有利于信息的快速传递且失真小；有利于政令统一，提高行政效率；有利于扩大基层政府的行政权力，统一政权与事权，增强其敏捷性与回应性；有利于提高基层政府的服务质量与效益。而我国现在是五级政府行政层级，层级过多，需要改革。宗和认为“‘强县扩权’正是从五级政府管理模式向三级管理模式改革的一次尝试。”温如春认为“减少政府层级是市场经济发展的必然要求，‘强县扩权’是层级改革的现实选择。”孙学玉认为“‘强县扩权’是建立扁平化政府的必然选择，……我国目前的实存五级制既不适应信息时代的要求，亦非历史的承继，更非国际经验的借鉴。需改革，强县扩权加强了省与县的权力，有利于逐渐推行‘省管县’体制改革，进而建立扁平化政府。”吴凯认为“强县扩权的核心并不只是要使县级拥有更大的经济自主权，而是通过财政体制的‘扁平化’，渐进带动行政体制的‘扁平化’。”汪素冰认为“强县扩权”改革是政府行政层级改革的一个重要部分。

4.“强县扩权”改革是维护基层组织合法权益的重要措施

我国现行的市场经济体制要求所有的经济竞争主体都具有独立性，所有的有效竞争都必须建立在公平的基础上，因此县域经济与城市经济是平等的竞争关系，而非隶属关系。然而，我国现实的市县经济关系并非如此，“市管县”体制使得市级政府经常利用其权力上的优势，将自身经济凌驾于县域经济之上，以至出现各种“市卡县”、“市吃县”现象，这就造成了县级政府这一基层组织权益受到损害。“强县扩权”改革是对县级政府权力的扩大，在一定意义上能够维护其自身利益。

5.“强县扩权”改革是提高行政效率，降低行政成本的重要途径

“市管县”体制的实行，使原来的地区一级政权由虚设变成了实置，行政层级由“中央—省—县”三级变成了“中央—省—市—县”四级，对县的直接管理者由省变成了市，凡是县与省之间需要上传下达的问题，都必须经由市一级，这就使省县之间信息的传递增加了一个层级，影响了信息的传递，降低了行政效率。同时，按照我国部门机构对接的需要，各级政府都需要有类似的机构和部门来对接上下级政府工作，因此，市一级政府的增加，相应增加了很多的部门机构，包括市委、市政府、市人大、市政协等，同时对县的领导、文件、会议等也都增加了，这大大增加了行政成本。“强县扩权”改革使得很多审批、程序无需经过市级政府，这就削减了行政成本，并且“强县扩权”改革的最终目的是实现“省直管县”体制，撤销市级政府，如果能够实现，将会大大提高行政效率，减少行政成本。

6.“强县扩权”改革是统筹城乡发展、解决三农问题的重要措施

长期以来，城乡二元制的实行和“市管县”体制的制约，使得我国城乡差距不断拉大。再加上分税制的实行，使得进行农村社会管理、提供农村公共产品、促进农村社会和谐发展的县级政府责任越来越大，而权力越来越小，权责不相符的差距也越来越大，尤其是财权和事权不对称性的逐步扩大，使得县级政府不得不以有限的财力承担着无限的责任。刘君德认为“强县扩权”是发展县域经济、实施“城乡统筹”的重大举措，孙学玉也认为“‘强县扩权’改革是统筹城乡发展的重要举措，……强县扩权与市管县体制改革，事关‘三农’问题的解决及消除城乡二元结构、统筹城乡发展的落实。”温如春认为“强县扩权”改革有利于统筹城乡发展，解决三农问题。张占斌认为“‘强县扩权’改革是统筹城乡发展和建设社会主义新农村的需要。”

二、有关“强县扩权”改革的可行性分析的研究

1.我国市场经济体制的确立为“强县扩权”改革提供了制度支撑

我国于1993年确立市场经济体制，这一体制的确立，打破了我国单一制集权国家上级政府对权力的集中，市场经济体制的分权思想，要求上级政府分权给下级政府，政府分权给市场。孙学玉认为相对完善的市场机制，是实行“强县扩权”改革的重要基础和前提条件。“市场经济体制的确立，打破了计划经济体制下的管理理念和管理方式，政府主导型的资源配置权逐步被分割分离，市场和社会组织的基础性作用日益加强”，而根据国际上国家市场化程度分类标准，我国在2001年时市场化程度已经达到69%，成为了市场经济国家。王孝勇认为我国经济体制的转变要求我国由政府权力至上向以社会权力至上转变，这是我国扩权改革的深层动因。邱哲认为市场经济体制的初步确立，使得我国地级市和县之间因行政隶属而建立起来的经济关系开始逐渐淡化，基于市场的横向经济联系正在加强，这为“强县扩权”改革提供了宽松的社会经济环境。

2.我国部分经济强县已经具备了接受扩权的条件

“强县扩权”改革最初在浙江是挑选那些经济实力比较强的县来试水，也就是说实行扩权改革的县是有条件限制的，并非所有的县都适合实行“强县扩权”改革，邱哲认为，只有具备以下两个条件的县才可以实行“强县扩权”改革，“首先，这些县（市）的政府必须具备管理能力，才能用好、用足这来之不易下放权力。其次，县（市）政府也要善于自我监督、自我约束，而不能逃避监管、自行其是。”而如今，我国部分经济强县已经具备了接受扩权的条件，如江苏的“苏南模式”，它是一种由政府主导的乡镇企业发展模式，在这一过程中，政府扮演着领导者和管理者的角色，长期以来积累下了较为丰富的管理经验；同时在实行扩权改革的过程中，江苏省政府也加强了对各县的监管，以防权力被乱扩、滥用。

3.我国省级政府能力的提升为“强县扩权”改革提供了管理保障

改革开放以来，随着我国市场经济体制的确立，政府职能也相应地更加强调宏观调控，微观管理将会越来越少，这一转变使得省级政府的管理幅度可以适当扩大。近些年，我国现代技术手段的普及率和应用水平在不断提高，如电话、计算机、互联网、远程通讯等的使用，这为政府间的交流建立了一个有效的网络沟通渠道，大大增强了信息传递的时效性和准确性，这为省政府扩大管理幅度提供了技术支持。道路设施的改善和现代交通工具的应用，大大缩短了省与县在时间、空间和心理上的距离。通讯技术的发展与交通条件的改善大大提高了省政府的管理能力，为推进强县扩权、行政管理模式创新提供了技术保障。

4.国内改革试点的成功开展和理论界的研究成果为“强县扩权”改革提供了实践经验和理论支持

从1992年浙江省实施强县扩权开始，截至2010年年底，我国共有23个省份实施强县扩权改革，这符合改革由点到面的原则。由于各省各县情况不同，各省根据自身情况，在大方向相同的基础上开创了各具特色的实践改革，较为突出的是浙江省、湖北省、河南省、四川省、海南省和重庆市几个省市的强县扩权改革，开创了我国强县扩权改革的几大模式，孙学玉将其概括为财政突破与体制创新模式（浙江省）、强县带动与弱县激励转移模式（湖北省）、强县放权与弱县扩权的模式（河南省）、放管结合与以扩促强的模式（四川省）、市县分置与扁平管理的模式（海南省和重庆市）。这些省份改革试点的成功为我国全面实行“强县扩权”改革提供了实践经验。

三、有关“强县扩权”改革现存问题及原因分析的研究

“强县扩权”改革在我国已经实行二十余年了，从总体来看，确实取得了一定的成效，但在扩权中，还存在一些问题有待解决。主要涉及以下几个方面：

1.扩权落实不到位

权力下放是否顺利，权力运用是否得当事关整个扩权改革取得成效的大小。目前我国“强县扩权”改革中存在着扩权落实不到位的问题，主要表现在：第一，省市政府部门不放权、放空权。如由于个别省市部门的“惜权”思想严重，使得本应赋予扩权县的权力难以真正下放，本应扩权县享有的政策难以真正落实；放空权可以概括为“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”，如吉林省的“扩权强县”改革虽然目前已经下放800多项管理权限，但是这些管理权限不少是虚的，下放权限大多是审批次数较少，甚至“零审批”的权限，实质性权限的具体操作仍然在省级执行。第二，垂直部门不放权。土地、金融、工商、税务、电力等垂直部门在我国发展经济、稳定社会、提高人民生活水平方面有着不可估量的作用，但是由于在“强县扩权”改革中并未对这些垂直部门进行明确的定位，且这些垂直部门内部都有着一套自身从上到下的管理体制和行政体制，因此，正如袁建岐所说，“扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。”

2.市县矛盾日益加剧

“强县扩权”改革在扩大县级政府权力的同时削弱市级政府权力，这势必滋生市县之间的矛盾。早在2005年，袁建岐就指出，改革将会使扩权县“有了对省府的话语权失了市府的支持度”；同时，一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权利，甚至出现与扩权县争权现象。现今，扩权实践证明，改革确实激化了部分市县之间的矛盾。主要表现在：第一，市对县的支持力度减弱了，尤其是资金上的支持力度的减弱。这一方面在于改革将扩权县的财政体制上划到了省政府，地级市便认为就无需再安排配套资金；另一方面在于省级政府财政仍然按照原来的划分原则（三级负担原则）来安排下划资金计划，这样市级政府就失去了许多原有的项目资金，进而造成对县发展的制约。第二，县域经济与中心城市产生矛盾。长期以来“市管县”体制的实行，使得我国一些城市化水平高的地区的县域经济与中心城市之间存在着较密切的分工和协作。而“强县扩权”改革在一定程度上打破了原有的行政体制，进而对中心城市与县域经济之间的关系也产生影响。第三，容易形成新的市场分割。秦胜忠认为“在中央地方分税制的大框架下，各级地方政府均有足够的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率，特别是改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清加上倘若约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。”

3.配套改革不到位

任何一项改革的实施，都需要有相应的配套措施来支持改革的顺利进行，“扩权能否成功，关键在于扩权后配套改革能否跟上”，在我国扩权改革进程中，配套改革措施做得不到位。一方面表现为“在扩权县（市）直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，难以适应业务衔接……。”另一方面表现为对扩权县监督协调的缺乏。扩权改革的推行使省政府管理的部门由原来的十几个设区市，变成几十个甚至上百个设区市、扩权县，导致部分省政府出现管理幅度过宽、管理难度加大的问题；加上一些省份缺乏统一协调机构，使整个“扩权强县”情况无从了解掌握。

4.对扩权过程中的权力监督不足

任何权力的实行要是不加以监督，就有可能变成滥用，“强县扩权”改革是对县级政府权力的扩大，因此在这一过程中，能否对扩权县的权力扩张进行有效的监督是非常重要的。于新恒认为，在“强县扩权”改革过程中，放给县里的权力由谁来监督、怎样监督这一问题还不能得到很好的解决，制约、监督权力的机制还不健全。汪素冰认为，我国目前对政府权力进行监督的制度体系包括国家政府体制安排层面、党委层面、政府本身的行政监督以及社会舆论四个层面的监督，但“‘强县扩权’改革打破了原有的权力格局，进而引发了扩权后的权力监督问题。”改革缺乏对扩权县的立法监督，不但对强县扩权改革没有国家层面统一的立法，而且各地的改革没有相关法律法规的指导；缺乏行政监督，改革减少了地级市一级对扩权县的监督，进而对扩权县的行政监督减弱了；缺乏司法监督，一方面是我国有关的法律规范不健全，另一方面是司法监督不独立，尤其是改革后，有的地方行政权进一步扩大，进而使司法权更加不独立。

四、有关“强县扩权”改革对策建议的研究

宗和与方大春认为在“强县扩权”改革的关键在于找到放权的“着力点”，在选择有自主管理能力、协调发展能力的县作为改革试点的基础上，培育基层群众的公民意识，鼓励他们主动参与改革，与政府组织共同协作、沟通，反馈改革信息，使政府能够对改革偏差及时做出回应。刘君德认为，扩权改革不可搞“一刀切”的全国“模式”，各省应该依据自身省情和实施条件探索不同的改革道路；应突破我国现阶段行政区划对城市—区域经济发展的束缚；应兼顾市县关系，逐渐建立县与中心城市间新的竞争—合作—分工关系；应加强对县级政府的监督，以防其因权力的扩张而滥用权力，最后应将改革贯彻落实到位。

于新恒指出，扩权改革应以逐步取消市管县体制；深化县级政府机构改革，提高公共服务能力；健全完善制约、监督权力的机制（这一点应该从权力的源头开始做起）；分类推进，第次展开，逐步实现省直管县，这几点作为其改革的突破点。王孝勇认为“科学合理的运行体系建构是‘强县扩权’成功的关键。”这包括两个方面，第一，重构省县之间直接沟通体系和市县之间在新体制下相互协调体系。第二，省、市、县三级政府应进行职能的转变。省级政府应针对现状由省里出台补充政策和配套文件；市级政府应依据省政府文件精神进行机构改革和职能转变；县级政府应避免简单地把放权当成事权的转移。

张占斌强调，扩权改革需重视以下几点：增强深化改革的信心和决心；地方政府应积极进行改革探索；注意调动市、县两个层面的积极性；让县级政府成为真正的一级权力主体（现在的县政府权力远远小于他们所肩负的责任，因此需对他们扩权，使其权责相符，成为完整的政府）；科学设定地方政府的职能；允许和鼓励多种模式的实践探索，即不能一刀切，这与刘君德的观点一致。汪素冰针对我国扩权过程中的权力监督问题，提出：第一，充分发挥人大和司法机关的监督权力。将监督和责任与权力同时下放，并且在加强地方人大立法的同时务必保持司法机关独立于地方政府，尤其在人事和财政等方面的独立，以行使监督权。第二，理顺省、市、县之间的整体协调机制。首先，省政府在明确规定扩权后县政府的权力的同时督促市政府制定相关配套政策，明确工作细则，以防止市政府对权力放“虚”抓“实”；其次，市级政府要担负起对县级政府的监督责任；再次，县级政府要建立起自我监督机制。一方面建立具有独立性的行政监察和审计监督制度，另一方面县级政府应主动接受上级政府的监督。第三，进一步完善相关的配套改革制度。如完善政务公开制度，严格实行问责制度等。

五、对目前扩权改革研究的简要评析。

从目前的研究成果来看，学者们对我国东部地区“强县扩权”改革的研究居多，而中西部地区省份的研究相对而言较少，尤其是西部地区省份，例如，陕西省从2007年开始扩权改革，但到目前为止，关于陕西省的扩权改革研究文献不足十篇，理论基础薄弱。因此，学术界应该加强对中西部地区扩权改革的研究，尤其是对于中西部地区在扩权过程中遇到的问题，应积极研究其成因及影响，并提出针对性的解决措施或提供合理性的改革建议，使其改革顺利进行。

目前的研究成果表明，与“强县扩权”改革研究联系最为紧密的是关于“省直管县”行政体制改革的研究和县域经济发展的研究。这是因为学者们认为，“强县扩权”改革是我国行政体制改革的突破点，扩权改革的成功实行，必将带动我国行政体制的改革，使其向着扁平化的政府组织前进。而“强县扩权”改革的最初动因是发展县域经济，实践证明，尽管扩权改革有着种种不足，但对县域经济的发展却起到了不可否认的积极作用，浙江省便是一个很好的例子。浙江省从“强县扩权”到“扩权强县”，再到现在的“扩权强镇”，这一系列的改革使浙江省的经济得到了快速的发展，在近几年的全国百强县中，浙江省一直处于领先地位，占据着进三分之一的席位。因此，学者们对于扩权改革对政治和经济的影响关注得比较多，但实际上，扩权改革还与我国的资源配置、财政分配、基层民众、社会稳定、政府分权、公共服务等有着密切的联系，而这些方面的研究却比较薄弱，因此，对于“强县扩权”对这些方面的影响，也值得深入研究。同时，目前关于强县扩权改革路径的研究大都是概括性的对策，且多是浅浅一提，没有深入研究，“强县扩权”到底有无具体路径可行，有的话，具体有哪些路径可供参考，哪些路径更加有效，沿海地区和内陆地区路径可否一致，不一致的话，有哪些区别，彼此之间能否有借鉴，这些都是有待于进一步研究的问题。

“强县扩权”改革是顺应我国改革开放的时代产物，它对于我国政府行政体制改革、县域经济发展、“三农”问题的解决等方面具有重要的现实意义，因此，我们应坚定不移地将扩权改革实行下去。但任何事物都是有两面性的，扩权改革在带来积极影响的同时，也存在着消极作用，如刘君德指出，“强县扩权”改革可能导致县域滥权，盲目发展，带来新一轮的重复建设等问题。再如庞明礼指出，“强县扩权”改革有可能加剧那些“贫穷县乡”的财政困难。因为如果贫困县在缺乏经济发展所需的资金、技术、知识积累的基础上去盲目扩大投资，会增加财政支出，进而导致其财政更加困难。因此，我们应该在坚持扩权改革的同时，理性思考，积极稳妥地推进扩权改革。●

［1］袁建岐.强县扩权后的政府体制改革［J］.中国改革，2005，（12）.

［2］邱哲.“强县扩权”改革研究——以江苏省为例［J］.常熟理工学院学报，2007，（5）.

［3］杨丽娟.“扩权强县”改革的特征及经验启示［J］.长江大学学报（社会科学版），2012，（5）.

［4］何显明.从“强县扩权”到“扩权强县”——浙江省直管县的逻辑演进［J］.中共浙江省委党校学报，2009，（4）.

［5］卢毅.从“市领导县”到“强县扩权”——对浙江省“省管县”体制兴衰的逻辑分析［J］.云南行政学院学报，2004，（6）.

［6］徐鸣.从强县扩权到省直管县的路径探析［J］.中国外资，2010，（11）.

［7］傅白冰.地方政府管理体制酝酿突破下篇：强县扩权的浙江经验［J］.南风窗，2005，（10下）.

［8］聂斌，杨晓燕.对强县扩权和省直管县体制的理性思考［J］时代经贸，2007，（12）.

［9］沙虎居.对浙江“省管县”体制和强县扩权的解析［J］.科学决策，2009，（4）.

［10］吴凯.关于强县扩权的若干思考［J］.法制与社会，2008，（5中）.

The Research Summary of“Increase Power of the Country”Reform in China

（yan’an University，yan’an 716000，China）

GUO Jie-qiong，REN Xiao-lin

“Increase power of the country”means adjustment does not involve the administrative division level temporary,a portion of economic and social management rights which belong to prefecture-level city granted directly to the county（City）which has developed economic,in order to promote the county’s economic development.After the first launch achieved certain results in Zhejiang Province from 1992,the“increase power of the country”has set off a wave of reform trend in China,in practice,the majority of our province gradually start the reform,theorists and scholars have also focus on this area from different perspective on the reform.This article selected most cited literature in recent years as a reference for the“increase power of the country”reform literature review.

increase power of the country；reform；summary

D616

A

1009-6566（2014）01-0052-06

2013-07-13

郭洁琼（1986—），女，陕西榆林人，延安大学公共管理研究所行政管理硕士研究生。任晓林（1964—），男，陕西延安人，延安大学公共管理研究所所长，教授。