理解城镇化战略的正当性

2014-02-12吕承文

天水行政学院学报 2014年1期

关键词：正当性公共资源公共性

吕承文

（苏州大学中国特色城镇化研究中心，江苏苏州 215123）

理解城镇化战略的正当性

吕承文

（苏州大学中国特色城镇化研究中心，江苏苏州 215123）

城镇化战略是属于国家层面的关于经营、调整及改造城市（镇）公共资源的重大公共政策总和，它包括了“化城镇什么”的初衷设定和“怎么化成城镇”的政策方式两大方面。从这两大方面着眼，可以对城镇化战略进行一个战略性的正当性评判。其起源于政治哲学，在中国社会主义背景下以马克思主义的“一切为了人”为根本价值导向。在初衷设定层面，城市（镇）公共资源的非排他性和非竞争性所衍生的相对公平性正是正当性的一个重要内涵。在政策方式层面，制度结构的公共政策如何实现公平、公正及公开的价值取向，也是正当性的又一要义。

城镇化；战略；正当性

城镇化战略是属于国家层面关于经营、调整及改造城市（镇）公共资源的重大公共政策之集合。简言之，城镇化战略就是关于“化城镇什么”和“怎么化成城镇”的问题。当这些所要关心的问题上升为国家战略时，它的本身就存在一个重心在于“合理、合法、合适及恰当与否”的正当性揣度与考虑。理解城镇化战略的正当性内涵是展开本课题研究的首要环节。

一、正当性：城镇化战略评判

正当性原本是一个哲学或者伦理学层面的定性概念，它的普遍定义是“事物的本质属性及发展规律与理论及现实之间的关联匹配程度显示”。正当性大致有这么几层含义：第一种是最经典的描述，即洛克的“人民的福利是最高的法律”，也就是将正当性与人们的福祉紧密联系起来；第二是政治合法性的价值确定，恰如政治社会学李普赛特所言：“公民按照政府的价值观念来确定是否符合他们的价值观念来确定该制度是否合法，以据此对政府行为作出判断”，或者站在政府立场的便是“现代民主政府的一个核心价值是‘回应’，即政府行为能达到‘与人民的偏好相一致’。”第三是构成能力基础的政治制度属性，如“政府制度的公正性是政府有效能力的基本因素，是政府能量积累的必备条件，也是政府力量在治理活动中产生积极效应的基础”［1］，因为“对于政府权力的担忧一直困扰着人们。为了避免“服务的工具”演变成“奴役的武器”这一“权力悖论”发生。”［2］等等。这也就是说“正当性”概念虽然源自形而上的哲学与伦理学，但是，它自身却是多学科视角的。如果说哲学统筹（或者指导）全部文科（乃至理工学科），那么，对与这些本源来自于哲学并较之形而下的其他各门类文科学科（如政治学、公共管理学、社会学、经济学、法学等）而言，它们的多维学科视角领域实质正是把哲学层面的“正当性”概念更加具体化、更加形象化和更加现实化。

有学者认为：“政策议程缺乏实质性的道德话语”［3］。政策本来是一种政治技术工具，若要其严格遵守人们定下的公正取向的政治哲学实属不易。于是，就这个技术理性着眼，城镇化战略作为一种公共政策范式，对于考察它的正当性则有不外乎政治哲学又超乎政治哲学的重要意义。政治哲学含有理论意义非常突出的道德话语，对一切社会现象与事物都具有相当的价值评判效果，因此，城镇化战略需要这么一种战略性的政策评判。

在社会主义中国，马克思主义理论无疑是指导中国城镇化战略适应国情与社情而推行的重要哲学基础，而且，其他学科（还包括城市规划学）也便在这个哲学基础之上来更有现实价值导向意义地为城镇化战略的正当性研究提供知识性储备和理论研究成果。在马克思主义理论中，关于人的理论是其中重要的组成部分，主要描述“人是一切发展的目的”，“解放人是根本目的”等问题。从本质来看马克思主义是人类解放的学说。整个马克思主义，就是围绕着“人类解放”的这个历史主题，以阐明人的社会本质，展示人的发展方向，寻求人的解放道路为基本内容而形成和发展起来的［4］。

马克思站在人本主义的立场在《论犹太人问题》中对人类解放进行了回答：“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己。”这也就启示我们在城镇化过程中也必须遵循这个“以人为本”的自然发展规律。当然，城镇化的时代必然性和现实直觉性也赋予了这里抽象的“人”的概念的具体所指内涵：它包括了包含农民、市民等阶层在内的所有公民的总和。而且，放到我们的现实生活之中，这里的“人”更是从抽象的，笼统的集体所指概念转化成为具体的、鲜活的自由个体内涵。正如马克思的对人的本质性定义：“人的真正的社会联系”。

一切即为“人”这个发展目的，马克思的理论就其最本质的方面来说是一种革命性的本体论追求：把人从一切“非人”或“异化”的状态中“解放”出来［5］。但对于“人”而言，最起码最至关重要的自然当属常言所道的“衣食住行”。换句话来说，就是在城镇化过程中为了保证更多的人充分享受城市美好生活（自由平等地利用城市公共资源），我们的这个城市（镇）建制布局和政策制定就应当符合满足人民群众“衣食住行”等各种精神文化物质经济需求的“适宜人们居住”的城镇发展目标，这样才能真正集中指向城镇化战略正当性的应有之义。

如何实现适宜人们居住的城镇化发展目标正是考量城镇化战略正当与否的基本立足所在，它所包含的“化城镇什么”和“怎么化成城镇”的初衷与方式问题，则就是其中根本的内涵所在。一方面，“化城镇什么”的初衷问题是考察城镇化战略制定的正当与否的立足假定，另一方面，“怎么化成城镇”的初衷问题是评判城镇化战略实施的妥当与否的现实考察。综合这两个方面的考虑，才能够对城镇化战略正当性作出合情合理的战略评判。

二、公共资源的利用：初衷设定

城镇化战略是一个与政府公共行政密切相关的各种公共资源利用及经营的开发部署与措置，也正是城镇化战略何以具备正当性的立场所在。怎么利用好城市（镇）中的公共资源？是为了公共目的？还是为了个别（集团）的私人利益？这些都是能够反映城镇化战略正当与否的初衷设定内幕。

公共资源的基本概念在经济学上早有圈定，主要是指任何人都无权把其他人排除在该物品的利用之外，或者说该物品对所有人都是开放、不设限、非排他的。它在本质上是一种典型的公共物品，正如萨缪尔森在1954年发表的《公共支出的纯粹理论》一文中说，公共物品是指每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少。而且，公共资源还是“一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高（但并不是不可能排除）［6］。因此，笔者推断城市（镇）公共资源可以被定义为“在城市（镇）公共空间（地理的、文化的）中至少具有非竞争性与非排他性的各类社会资源总和，它可以包括城市地理空间、城市语言（方言）、城市习俗、城市历史文化及其它城市自然资源等”。

城市（镇）公共资源主要包括三个方面的问题：

第一是“公用地悲剧”。最早把公共资源问题凝炼为“公共地悲剧”的概念并且加以正式地提出来的学者当属加勒特·哈丁，他说“这是一个悲剧，每个人都被锁定进一个系统，这个系统迫使他在一个有限的世界无节制地增加他自己的牲畜。在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求他自己的最佳利益，毁灭的却是所有人趋之若鹜的目的地。”［7］

第二是“囚徒困境”。在帕累托改进意义上尽管每一个局内人可以明知最优的集体行动答案，但是对于每个CPRs占用与使用者而言都会不自觉地在经济理性的驱使下采取“资源享受最大化”为导向的个体行动策略，以致以社会集体最优化为目标的林达尔优化配置无法实现。所以说在CPRs领域存在着个体理性和集体理性的内在冲突［8］。

第三是“集体行动逻辑”。这种理论的总结主要归功于美国学者曼瑟尔·奥尔森，他在自己的集体行动理论中论述到：“CPRs的核心是要解决搭便车问题”，这种以机会主义为根本特征的“搭便车”问题实际上与CPRs的占有和使用者群体规模有密切的正关联，即CPRs占有和使用者群体规模越大，则“搭便车”的动机越强和行为越难以发现。归根结底，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益［9］。

城镇本质是消费型而非生产型的人类集聚场所，由此在社会资源有限的前提下它有时不得不出于自身的过度饱和担心而拒斥更多人的空间挤入和资源消耗。无疑，这从理论上的公正平等上来考察，城镇化战略的正当性受到了城市公共资源的竞争性和排他性蜕变现象的严厉拷问。从客观角度来看，这无疑是将城镇化战略正当性的价值导向引向了空想化的绝对公正主义。正如前面行文所指出，正当性问题是源自拥有道德话语体系的政治哲学或伦理学，却又早已跳出前者的学科视阈范围，由此，看来城镇化战略正当性绝非臆想中的绝对公正主义。因此，这种旨在解决公共资源的社会优化配置难题的“最小成本——最优效果”经济学原则启示我们在城镇化过程中尽管绝对的战略正当性实现不了，相对的正当性在城镇化过程中还是很有希望的。否则，我们的城镇化战略正当性研究的课题就将无从谈起。

第一方面，我们为了确保“宜居城市”的正当性目标，城市（镇）的政府公共官员们就首先应该在初衷设定中妥善调节与安排好城市（镇）公共资源的非竞争性与非排他性属性布置。然而，城市（镇）公共资源的有限性却决定了城市（镇）形态（地理的、文化的、社会的）不可能完全照理论那样的无限扩张。即便是“解放全人类”的大公无私的美好政治理想，也必须一切从实际出发，将目光盯着现实中的各种经济基础问题。

第二方面，城镇化本身就是一个自然规律，它要求所有新兴的城市或城镇都必须遵守一定的物质与精神形态，也就是通俗上所说的快速发展的城市（镇）扩张速度要与新吸纳的城市居民精神与生活方式相适应。中国的快速城市化过程可以保证城市看不到像国外那样的“贫民窟”，但是也不能够违背农村居民城市化的发展规律，所以，在中国的大中小城市中，素以“包含在城市的农村”为基本现象的“城中村”问题却比比皆是，并且也考验着中国的城市治理者们的政治智慧。

第三个方面，是说城镇化过程还内含了关于对居民的公共空间与私密空间的调适问题。“角色的社会化对体系的稳定无疑是十分重要的。角色社会也能对其他政治态度产生重要的影响。”［10］公共空间在本质上可以与私密空间“井水不犯河水”，然而，倘若没有有效合理的调适也会导致公私之间空间的矛盾冲突。比如，在城市卫生的维护问题中公民注重“个人卫生”却忽视“公共卫生”表面是一个私人习惯自由，却又在深层次上体现为一个城市居民素质指标，如果城市治理者不能妥善地协调这两者之间公私空间矛盾问题，就会在一定程度上对城镇化进程造成干扰与阻碍作用。

可以说，当我们在城镇化过程中达成了城市经济形态（高楼大厦）与其社会形态（习俗、语言、生活方式等）的对接的目标时，也就是真正有效地实现传统的农民在经济的与社会的发展方面中实现了向现代的市民形态转型，我们的城镇化战略才从合理、合适与相对公正的角度合法正当性的应有之义。

三、制度结构的抉择：公共政策方式

城镇化战略并不能只从初衷的空谈中就可以实现其自身的正当性要求，选择什么样的实现方式才更能将这种正当性从理论上请回现实中。战略是一种宏观的措施安排，它需要一定适应的制度结构才能有效地实施正当性目标。

制度是一个政治学上涵盖一系列的社会、经济和政治规则总和，跟战略一样具有相当的宏观视野。那么，制度结构是“社会中正式的和非正式的制度安排总和”［11］，而正式制度是基于非制度的习俗和准则而设计和创立的［12］。因此，制度结构也体现为对这一系列的社会、经济、政治规则的理性与逻辑的要求，从而确保整个社会能够顺畅有效地运作起来，它反映的是特定时空中制度类型之间的关系。一个健全和理想的制度结构应该是一种多元的、动态的、网络的表现形态。在这种制度结构表现形态中，各种社会、经济、和政治的制度类型相互配合与彼此衔接，在各自专属适当的效力范围、领域及层次中发挥应有的作用。

而且，“政治制度不仅回应其据以产生的环境，而且也创造了环境。……制度创造环境的特征是把其作用的政治结果区分为三个方面的主要功能：即在政治行为者对选择意向（利益）的分配，对资源（权力）的分配，和以游戏规则（制度）对政治行为者进行约束。……这就是说，选择意向在社会中形成并通过社会化的方式传播，政治资源通过革命性的干预获得改变并对原来的政治活动产生影响。”［13］以经营、调整与改造公共资源为重要手段的制度结构实际也从另一个角度来约束与制约城市治理者的各种政治行为，使其能够符合前面的战略初衷设定的价值导向——“宜居城市”轨道上前行。一种城市治理者采取各种调整与改造城市（镇）公共资源的手段所表现出来的城镇化行动能够满足背后包含了“一切为了人”的价值目标的“宜居城市”指向的符合城镇化战略正当性的行为状态，应当是这样的：这种制度结构既要能够保证个体（市民）合理的利益地位以保持个体对制度的满意状态，又要能够约束个体（市民）追逐利益最大化行为，使个体追求特殊利益的行为与公共利益不相违背［14］。

其实，真正能够将制度结构与社会现实相联结起来的是一种被称为以政府和社会对公共资源进行政治安排的社会公共集体行动为内容的公共政策。公共政策就是实现公共意志和公共利益，满足社会需要的公意选择和公共理性，且规范、引导公众和社群的行动指南或行为准则，由特定的公共权力机构制定并由社会共同实施的有计划的活动和过程。而且，政策是一个战略体系中的重要组成部分，包含了整体性、有限理性及实验性等类型［15］；它的根本特征是公共性，这样合起来就是“公共政策”；正如日本学者药师寺泰藏所说，“公共政策的意思与其字面意思相同，即为公共而制定的政策。”

所谓“公共性”在学界已被当作包含“在现代（民主）政治过程中组织与个人之间不断互动联系形成的利益格局”的内容的公共政策基本价值取向；因此，公共政策制定和实施过程中组织与个人之间互动性是维持与实现公共利益的必要条件。作为公共政策的逻辑基础，公共性是描述与演示现代（政府）公共政策的内在性质与价值取向的一个重要分析工具。在这个意义上，公共性可以被认作是公共政策运行的出发点和归宿点，是评判一切公共政策的战略性标准，并成为了公共政策分析应用的核心精神和基本理念。具体来看，公共政策的公共性包含了公正性、公平性、公开性等三个基本维度［16］。其中，公正性指公共政策的合法性和合理性，作为现代公共政策的基本概念与范畴的理性，也正是公共政策的基本价值观念之一。公平性则是指公共政策所要求追求的平等观。公平管理学派主张公平是每个人拥有的基本权利，这种权利不应该受制于政治权力的交易或社会利益的制衡，公平是一种伦理价值的同时，而且也是包含法律、社会制度和社会结构的内容体系。公开性就是指公共政策在社会公共空间中的开放性和透明度。在公共空间内，公众通过个人理性，而不是感性的个人偏好，来进行对公共事务进行选择关注和公开讨论。

由于公共政策所要最终要达成的目标是实现社会广大民众的公共利益，那么，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是体现了公共政策的公共性［17］，同时也暗合了我们这里所要理解和讨论的城镇化战略的正当性评判。然而，值得注意的是美国学者M.S.Haque在《论现代政府公共服务公共性的衰减》一文中还给“公共性”订立了五个较为具体的衡量标准:（1）公私界限划分的清晰度；（2）享受公共服务对象的多少；（3）公共部门作用的大小；（4）公共责任；（5）公众的信任度。这五个方面的标准应当成为考量公共政策之“公共性”本质实现的参照［18］。从这个角度来看，实现城镇化战略的正当性也就与防范公共政策的公共性衰减有着异曲同工之妙。因此，从战略的全局眼光来看，只有确保了这个作为城镇战略制度结构的公共政策体系符合前文所提到的战略初衷设定时，无疑这个城镇化战略的正当性才会真正体现出来。那么，怎样达成社会公共集体行动成为公共政策这时关系的焦点所在。

一般地，在城镇化过程中，国家与社会的二元互动便使得其中存在着两大城镇化主体，即政府与公众。很明显，社会公共集体行动的逻辑也便从政府与公众之间达成行动共识开始推进。作为不同的利益主体，政府和公众有不同的各自利益重心，这种集体行动的达成也进而要落实和强化在政府与公众之间各自利益满足之中。从这个理论逻辑出发，我们不但可以论证城镇化战略的正当性，还可以从中得出进一步的战略完善思路及方案。

四、结论：城镇化战略需要得到正当性论证

城镇化战略在本质上是一种属于国家层面的关于经营、调整及改造城市（镇）公共资源的重大公共政策的总和，它包括了以“化城镇什么”为内容的初衷设定和以“怎么化成城镇”为目标的政策方式两大方面。从这两大方面出发，我们可以对城镇化战略作出一个关于战略性的正当性评判活动。正当性原本起源于政治哲学或伦理学，在中国社会主义背景下以马克思主义的“一切为了人的解放”为根本价值导向。在初衷设定层面，城市（镇）公共资源的非排他性和非竞争性的主要特征所决定“公用地悲剧”、“囚徒困境”及“集体行动逻辑”注定了城镇化战略的正当性不能从理想的绝对公平，而应从考虑现实资源有限性的相对公平出发，如何调适好这种公共资源中的公共性与私密性之间的矛盾正是正当性评判所要考察的重要内容。在政策方式层面，制度结构是实现城镇化战略的包括了正式制度和非正式制度总和的体系，以约束城市治理者的运用、调整与改造公共资源的公共集体行动能够符合起初的设定要求。而且，真正能够将制度结构与现实状况联结起来就是公共政策方式，它以实现公共利益与公共意志、促进社会公共集体行动为基本内容，且根本特征就是包含了公平、公正与公开的公共性。能否顺利体现这种作为体现城镇化战略制度结构的公共政策方式的公共性也正是城镇化战略正当性的又一方面要义。

总体来看，中国城镇化战略是国务院新近提出的“新四化”战略之一，也是中国实现现代化转型和全民富裕的历史性举措。论证其中的战略的正当性问题不仅是文中所提到的理论建设意义，也还延伸到对全民福祉的关心，也为国家出谋划策的现实立足考虑。而且，多学科的综合视角使得城镇化研究具备了一个广阔的理论视野，并成为一门独立的复合学科研究领域的人文展望和学术期待。●

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