民主与环境治理关系研究

邓可祝

（安徽工业大学 文法学院，安徽马鞍山 243005）

我国正面临着日益严峻的环境形势，加强环境治理已经迫在眉睫。环境治理有赖法治的完善，也需要借助于民主建设。“十八大报告”和中共中央第十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》不仅提出了加强生态文明建设问题，也提出了加强社会主义民主建设问题。例如“十八大报告”提出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”。这些民主建设思想，对于环境治理也具有重要的价值。

关于民主与环境治理的关系，研究审议民主的著名学者陈家刚认为：“作为一种治理形式，协商民主有助于人类建设生态文明”[1]。虽然他指的是审议民主在环境保护中的作用，但审议民主是现代民主的一种形式，民主制度对于环境保护的作用与审议民主的作用是相似的。然而，该学者只关注了民主对环境保护的积极作用，没有注意到民主对环境的消极作用，也没有具体分析民主作用于环境作用的机理。

我国学术界对于民主与环境保护之间的关系的研究尚不够深入。加强这一问题的研究，不仅可以认识影响环境治理的因素，而且对加强环境治理的效果也有重要的作用。

一、民主对环境治理的不同作用

（一）民主的界定

民主是一个复杂而不断变化的概念。例如科恩认为民主是一种社会管理体制，“在该体制中，社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”[2]。10罗伯特·达尔没有界定民主的定义，而是从民主的标准来分析，认为民主过程的标准包括“有效的参与、选票的平等、充分的知情权、对议程的最终控制、成年人的公民权”[3]。两者对民主的界定强调的是民主的选举性和参与性，这些都是民主制度的基本特性。根据传统理论，民主主要是指选举民主，是一种定期通过多数表决进行选举或决定重大事项的制度。但在现代社会，民主的内涵与外延都在不断发展，民主已经从选举层面发展到参与层面，近来更是发展到审议民主的层面。“大约在1990年前后，民主理论呈现出明确的协商转向：在协商转向之前，民主理想被看成主要是通过诸如投票和代表机制的方式来实现集体决策偏好与利益的聚合。在协商转向之后，民主合法性的实质则应经由某一集体决策的所有相关者致力于这一决策的真实协商的能力来获取”[4]。

从民主的演变可以看出，民主的形式是在不断变化的。本文主要指的是现代民主，不仅包括选举民主还包括参与民主和审议民主。

现代社会，民主形式与功能都在发挥不同的作用，但民主也是柄双刃剑。学者们的看法是存在着非常大的差异的。在环境保护方面，民主既有积极作用，也有消极作用。

（二）民主对于环境保护的积极作用

如前所述，我国一些学者认为民主对于环境保护具有积极作用，国外也有许多学者持同一观点。他们的主要依据有：

1.民主与环境保护存在着正态分布关系。例如我国学者孙韬等通过对全球100多个国家的环境指数比较研究发现，环境保护与民主水平之间的相关性存在统计学的显著性。他们使用了5个不同环境评价指标，结果显示民主水平无一例外地和这5个不同环境评价指标之间的相关性具有明显的统计学显著性。这表明，民主水平与环境保护之间的相关性是毋庸置疑的，民主水平的提高有助于促进环境治理、环境可持续发展，有利于降低人们对环境的破坏[5]。国外一些学者用统计学的方法来对民主和环境保护的关系进行了相似的研究，并且得出了相同的结论，认为民主对环境保护起到了积极的作用。

2.认为民主通过有效的制度来促进环境治理，从而改善环境。英国著名学者吉登斯在研究气候变化时指出：在民主国家允许和鼓励社会的开放式发展，特别是各种社会公民组织的发展，这些组织通过各种压力来给国家施加压力，要求国家制定气候变化的强制性目标。例如“气候变化网络”是一个由来自不同国家和地区的365个非政府组织组成的组织，自诩在全世界有会员2000万人，有敢于说自己代表无数公民选民的底气[6]。他因此认为民主是可以促进环境保护的。

Kevin P.Gallagher和Strom C.Thacker认为，虽然一个国家当前的民主水平与环境质量之间没有强烈的关系，但是从长远的民主实践的结果来看，在民主和环境质量之间还是存在因果关系的。这一结果不仅是经验性的，而且是可以理性证明的。因为如果具有足够的时间，民主可以通过促进问责机制，促进信息公开、形成社团生活、推动国际合作和促进制度发展来改善环境[7]。

3.不民主的社会在环境治理上存在缺陷。希尔曼和斯密斯认为专制社会在环境治理方面存在着明显的缺陷：“不存在没有滥用环境记录的现在专制政府的例子。所有现存的专制政府的环境记录比所有自由民主社会的都要差”[8]。权力的集中和民主的削弱是导致环境危机的罪魁祸首。其原因有：一方面是专制容易导致权力的滥用，另一方面专制制度下，民众在保护环境方面无能为力，没有办法对权力的行使加以有效的监督。英国学者吉登斯也有相似的观点，他认为非民主国家往往对公民社会组织保持着高度的控制，包括成员登记和活动监管，而这些制度是不利于环境保护的。也有学者对其原因进行了全面的概括，认为：“中央集权化、增长取向的计划体制、缺乏民主控制、缺乏信息和参与”是导致环境恶化的重要原因[9]。这是从不民主制度对环境的危害来反证民主制度对环境治理的作用。

（三）民主对于环境保护有消极作用

但也有一些学者认为，民主制度本身是存在弊端的，其对环境也会造成有害的作用。例如希尔曼和斯密斯认为，现代民主制是不利于环境保护的。从他们的书名《气候变化的挑战与民主的失灵》可以看出，他们对现代民主制度在环境保护方面的作用是持怀疑态度的。特别是在气候变化问题上，现代民主制度更显示出其严重的缺陷。他们认为：在现代民主制的国家存在大量的环境治理失败的案件，在所有的有关环境的案例中，自由民主制的运作方式是失败的原因，51%的人投赞成票就能毁灭49%的人希望保护的一种资源（或只是为了保护不可持续的生活方式）。因此，民主制度的核心存在着破坏生态的可能性[10]。

也有的学者认为，民主对于环境保护的作用是可怀疑的，对此应保持警惕。“有限的证据来支持民主的功效在于可以更好地促进经济变化而不是政治自由。经济财产和经济增长（衰退）速度与环境绩效最相符合。这一结果并不是说民主对环境有害，而是提出促进民主化作为治疗环境困境需要谨慎”[11]。

（四）民主与环境治理的关系应具体分析

一些学者认为，民主和环境治理之间的关系非常复杂。有的认为两者之间没有直接的关系，例如有学者以南非的环境与民主为例，说明在民主与环境之间没有必然的关系，因此，相信民主可以解决南非的环境问题可能是一种错误的方法[12]。更多的学者认为，民主与环境保护之间的关系，要进行具体的分析，民主对环境保护的作用在不同的地区甚至是不同的领域上都会存在着差异。

1.民主对环境保护同时存在着有利和不利的方面。有学者认为，民主对环境保护具有一定的影响，但这种影响不是单一的，而是多元的。第一，民主制度在环境保护方面存在着矛盾现象：一方面，民主制度对环境保护有着积极的影响，另一方面，民主制度通过吸引投资对环境质量有损害作用，同时，由于民主制度导致收入平等，也会导致环境的损害；第二，民主制度对不同环境要素的影响不同，例如民主协商对削减当地的二氧化硫（SO2）方面的效果就比削减全球二氧化碳（CO2）的效果更加明显；第三，民主制度本质（总统制、议会制）并不有利于环境质量；第四，发达国家的民主制度比发展中国家的民主制度对环境质量更能产生积极的影响[13]。可见，民主对环境保护的影响是多方面的、复杂的，而不仅仅是某一方面的影响。

2.民主制本身不同的特性对环境有着不同的作用。有学者通过对1971年到1996年42个国家107个城市的二氧化硫浓度进行比较，分析民主制度在不同方面所存在的不同作用。发现民主制本身的特性对环境的作用是不同的：一是民主程度对空气质量产生独立的积极影响；二是在民主国家中，总统制比议会制更有利于空气质量的提高；三是，民主国家中不同的利益集团对环境质量的影响也是不同的，工会会导致较低环境质量，而绿色政党会导致较高环境质量[14]。这些研究说明，在现代社会的民主制度中，民主制度的不同方面对环境的影响是不同的。

3.民主制在不同环境问题上发挥的作用也是不同的。例如对于当地影响大的环境问题，民主制的效果就明显，而对具有普遍性的环境问题，特别是像气候变化这样的全球问题，民主制的作用就会小一些。

根据学者研究，民主即使对环境治理有积极的作用，在不同的领域也存在一定的差异。例如在气候变化领域，由于气候变化与存在国家之间的外部性，各国都希望其他国家承担更多的责任，而本国承担较少责任，这样既可以减少温室气体削减对本国经济的影响，也可以防止气候变化对本国的不利[15]。

二、民主对环境保护作用的原因及条件

应该说，民主对环境保护的影响与作用是多元的，既存在积极的作用，也存在消极作用，甚至还存在复合的作用。我们需要认真研究的是，民主对环境保护发生作用的机理是什么，民主为什么可以促进或者阻碍环境保护的发展，这对于认为民主与环境保护的关系问题更有价值。否则，仅仅从某一方面来看，会陷入只见树木不见森林的经验主义错误。

（一）民主对环境保护发生作用的原理

民主对社会生活发生作用的主要原理，是通过各种民主方式，表达公众的意见和要求，并对相关的事务产生一定的影响。在民主体制下，公众的意见和要求，会成为相关的事务或行为重要的甚至是决定性的因素。例如在选举民主中，选民的投票是候选人当选或落选的唯一因素。民主对环境保护的影响和一般民主对社会事务影响的原理是相似的。

就选举民主而言，公民可以根据候选人的环境主张进行投票，从而对候选人的环境态度产生影响。但值得注意的是，在选举事务中，由于候选人的主张是多方面的，不仅仅只有环境方面的主张，因此，选民对候选人的投票与环境因素的关联度是非常复杂的。

就审议民主而言，审议民主在环境治理上的作用主要体现在：鼓励公民参与，在尊重不同利益和观点的基础上，遵循理性反思，从而促进合法决策；尊重差异，并能够通过对话形成共识，从而化解冲突；通过参与明确责任,并使行为者个体以及社会共同承担建设生态文明的责任；能够在交往与互动中培养公民精神[16]。从这些方面来看，民主在环境治理上可以发挥公众在社会治理上的作用，通过公众的讨论和审议来实现环境的善治。

同时，由于公众本身也是存在偏好的，而且公众在民主中的作用有时也不能完全发挥出来，也会受到利益集团等误导乃至冲击。就如一些学者指出的：“一个国家的环境政策主要受到社会对环境质量偏好的影响。特别是，公众优先选择的环境质量和政府实际提供的环境质量之间的关系，取决于决策者如何确定异质的社会偏好之间的权重。这些权重，可以被认为反映了在国家和各种市民团体中在同一个舞台上相互作用的竞争性的政府平衡，也反映了一定位置上民主的程度和政府制度的质量”[17]。可见，公众的环境偏好，对政府的环境决策是存在着不同的影响。

在参与民主中，公民对环境保护的作用也较为复杂。一方面是相对人的参与，另一方面是社会公众的参与。而无论哪一种参与，都对行政权力产生了一定的压力，从而促使权力的依法行使，避免行政权力的恣意与懈怠，这方面可以促进权力反映出公众的意见，体现民主的精神。但由于社会个体的参与能力是不同的，不同公众可能发挥的作用就会存在差异。

（二）民主对环境治理发生作用的条件

民主在发挥保护环境的作用，是需要一系列的条件的，只有在具备一定的条件下，才能起到保护环境的作用，否则可以会对环境产生一定的危害。

1.真实的民主。在民主社会中，只有各成员都能充分地表达自己意见时，这种民主才是真实的、有效的。但在现代社会，民主也存在着偏差，主要体现在社会成员在经济和政治上的影响力不同，他们的意志在社会中的效果就会不同。由于集体行动的困境，在现代社会，多数人会存在搭便车的心理，一些利益集团更有能力和意志来集中表达意见，往往会形成少数人战胜多数人的结果。这些民主的负面性在环境保护方面也会大量出现，这样就会形成少数利益集团对一些有利于环境保护的措施起到阻碍作用。当然，如果在全社会形成一定的环境保护的共识，对于环境保护就会起到积极的促进作用。

2.理性的、有环境责任的公民意识。在民主社会，一般存在多数决的制度，因此，多数人的观念与行为，对一个民主社会的整体行为产生着直接的影响。要在民主社会实现环境保护，就需要全社会中每个人至少是多数人能有较强的环境保护意识和环境保护行为，才能保证民主机制在环境治理中的积极作用。但在现代社会里，由于长期受到消费主义和人类中心主义的影响，人们对于环境的责任与意识都会出现偏差，“在一些国家，通过经济发展实现物质进步的意识形态是如此流行以至于当国际环境协议强加真正的经济成本变得显而易见时，一个强大的对抗性反应是可以预期的”[18]。可见，如果没有全社会良好的环境意识作支撑，在民主社会里环境保护也会受到阻碍。

3.司法审查机制。民主与法治的关系是一个十分复杂而又重要的问题，民主往往会形成“多数人的暴政”，需要法治来进行纠偏。民主往往会形成人们一定时期的非理性的意识与行为，也需要法治来加以冷静地处理。当然，司法也会受到民主的影响，特别是法官本人的环境思想环境意识问题，也会对其环境审查起到一定的影响。同时，受到司法自身特性的影响，法官的判决也会受到整个社会意识的影响，美国大法官霍姆斯曾经说过：如果美国人民愿意下地狱，我们的任务就是推他们一把，这是我们的责任。可见，司法在环境方面的纠偏也是有限度的。但同时，一定的司法审查机制对于在民主当中仅仅依靠多数决，或者民主选举出来的执政者不利环境的决策，也是具有良好作用的。

4.经济发展的压力与需求。经济原因是环境问题产生的重要因素，虽然库茨涅茨假说并不完全准确，但至少说明经济增长与环境保护的关系之间存在一定的关系。在一个民主的社会里，如果发展经济的压力较大，那么环境保护的力度就会受到影响，这涉及到环境问题与生存问题之间的冲突与协调。例如，由于经济贫困，大量的农村地区只能依赖于向自然界获取资源来维护生存，而这往往会破坏当地的自然环境；在全球气候变化应对过程中，仍然要保护发展中国家温室气体的排放权，以保证他们的经济与社会的发展。即使在发达国家，也存在着经济发展与环境保护的冲突问题，一些发达国家迟迟未在温室气体的削减上采取有效的行动，往往是因为他们担心这样的行为会影响到他们的经济发展与经济竞争力。

三、民主对环境发生作用的路径

（一）通过选举对候选人或当政者产生影响

在研究民主对环境保护的作用时，首先还是要考虑到选举对环境保护的影响。在选举制下，通过选民对候选人的各种压力，促进候选人在选举中承诺自己的环境治理的态度和方式，在选举后履行选举中的承诺，这样形成了选举对环境治理的影响。这方面，可以通过环境运动对环境立法的影响看得非常清楚。

以美国以例，1970年代，美国的环境运动达到了高潮。“美国环保运动的大发展在1970年4月的地球日中充分体现出来。那一天，国会专门休会一天，并有1000万青少年在全国各地参加了不同形式的纪念活动。这无疑表明美国广大民众已经投身于环保运动之中”[19]。

由于环境运动形成的巨大力量，导致在美国的总统选举中，当时的美国总统候选人尼克松和曾经在环境保护标准上开展了竞争，以拉拢选民。1969—1970年，尼克松在环保问题上采取主动行动的一个重要原因是为了和民主党争夺环保主义者的选票。“结果是1970年通过的《清洁空气法》比他们原来料想的更为严厉”[20]。

可见，随着环境问题的严重，一般社会公众对环境保护有着强烈的要求，此时，在选举的压力下，公众要求改善环境、保护环境的意愿就会对候选人和整个政治产生有效的作用，从而促使候选人和国家权力加强对环境的治理，这样就可以促进环境治理。

（二）通过审议对环境决策产生影响

审议民主是现代公共事务中经常使用的一种形式，在审议民主背景下，需要对相关公共事务的可行性和必要性等问题进行讨论、协商，从而做出决定。审议民主强调两个方面：一是民主方面，即审议民主需要公众的参与，没有参与形成不了共识，或者只有被强制的共识；二是审议方面，即存在不同利益，不同需求的方面，对各个的理由和主张进行说明，并加以证明，从而相互间形成共识。审议民主更强调有质量的参与。例如，在环境决策时，一方面行政机关要对自己的行为承担说明理由这样的说服义务，具体而言，必须说明作出环境决策时的依据，回答公众对于决策的疑惑与担忧，从而对自己的行为进行证明，特别是当环境行为侵犯了公众的利益时，如何对于公益与私益进行权衡的过程，也是行政机关应加以说明的内容，通过这样的说明理由制度，可以促进行政机关多方面考虑环境决策的事实和依据，也更好地做好说服动员工作，从而保证了公共决策的正当性；另一方面，有关公众存在相互的不同意见时，也需要通过审议的方式来阐述自己的立场与理由，从而为说服对象作出努力，通过这样的审议，可以促进对环境问题的认为，从而作出科学有效的环境决策。避免部分人因为利益或者目光短浅而忽视环境保护，从而产生对环境有害的行为。

（三）通过参与对环境执法产生影响

“随着20世纪下半叶在世界范围内出现的民主化潮流及其对各领域的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出行政法制民主化发展的趋向”[21]。在环境法领域，这一趋势更加明显，在环境治理过程中，民主参与是一个非常有效的手段，各国都非常重视这一民主形式在环境治理中的作用，例如相关的国际条约和各国法律的具体规定方面。前者如“奥胡斯公约”中的有关规定，后者如美国在环境领域的公民诉讼制度。这些都发挥了公众参与在环境治理中的作用。

（四）通过问责对环境治理效果产生影响

问责制是对政府的行为进行责任追究的一种方式，在民主制度下，当公众对政府的行为不满时，可以通过追究责任的方式来要求政府承担责任。承担的责任主要方式是：1.选举过程中，对上次没有履行环境承诺的候选人或者政党投反对票，2.对在日常治理过程中，不符合自己主张的环境决策环境行为进行社会舆论的抗议或压力；3.在日常治理过程中，对不符合自己要求的环境决策和环境行为进行抗议。通过这些问责制，对政府的环境行为产生压力，从而促使政府的环境行为与自己的环境意愿相一致。

四、民主在环境保护中的积极作用

（一）培养公民的生态文明意识

在真实的民主制度下，一个社会公民的环境意识会决定这个社会的环境行为。在传统的观念中，“经济人”是一种普遍的行为选择，根据经济人模式，人们应追求自己的经济利益和物质享受，是一种典型的“人类中心主义”的思维，在这一思维指导下，人们的行为对环境不友好的成分就多，会产生大量的环境破坏与资源枯竭。而在这一思维支配下的民主社会，政府的环境决策和环境执法也不利于环境保护。正如一些自由主义者的理论指出的：假如在运用合法劝说手段和各种传统性自由主义公民及政治权利（举行公众会议、游行示威、政治动员、采取法律行动、推绿色候选人和投票选举等）之后，广泛支持环境可持续发展的政策仍未获得多数通过，那么，环境倡导者和绿党就必须学会接受现实[22]。这一理论虽然不利于环境保护，但也是符合现代法律理论基本原理的，由此可以看出公众的环境意识对于环境保护是多么重要。

要发挥民主在环境保护中的积极作用，就必须通过广泛的环境教育，使全社会的公民认识到环境的重要性，培育生态文明意识，从而不仅在个人行为中，而且在社会政治生活和环境治理过程中，发挥积极作用。在社会生活中，重视环境的作用；在选举活动中，将环境保护作为选择候选人的重要指标；在环境治理过程中，积极参与环境治理，监督企业的环境行为和政府的环境管理行为；在个人生活中，也要培养生态人的意识，重视行为和消费中的环境影响。

（二）保证民主的真实有效

民主制度也有多种类型和不同的效果。在现代社会，许多国家的民主，无论在形式上还是实质上，都存在着较多的问题。因此，需要考虑民主的真实性和有效性问题，只有在真实有效的民主体制下，才能保证公众的意愿得到真实的体现，并得到真正的尊重。

1.民主的前提问题

民主的前提是一个稳定的国家和有效的国家管制体制，如果一个国家局势动荡不安，则民主无法发挥作用，民主对环境的积极作用也就无从谈起；而一个国家如果没有有效的官僚体制，没有有效的环境治理能力，也无法对环境加以治理，即使在民主制度下，公众有强烈的环境意识，则政府的环境治理能力的缺乏也会导致其治理效果的削弱。学者王绍光认为，有效的政府是民主的前提——“没有一个有效的政府，就不可能有稳定的民主制度”。“如果一种民主制度要想成功地运行并持续下去，政府必须能够确定它运作的社区，保护公民的基本权利，建立并维持一种基于准则的政体，激活国民社会，并满足人民的基本需要。只有那些有效的政府才能完成这些任务。如果不具备这些能力，就根本谈不上民主管理”[23]。民主的前提问题也是一个国家环境保护的前提。

2.民主的有效性问题

民主有真实的民主有虚假的民主，在虚假的民主体制下，一般公众对政治的影响是非常微弱的，真正对社会政治生活起到良好作用的仍然是各种统治集团和利益集团。由于一般公众对政治的作用较弱，他们即使有强烈的环境意识也会受到各种利益集团的阻挠。此时，就需要充分发挥公众的作用，保证真正的民主。在真正的民主体制下，当大多数公民具有良好环境意识时，他们就会发挥有效的环境保护作用。要保证民主的有效性，可以保证或者扶持公民成为一定的组织，让他们有足够的机制来展示其要求，实现其环境保护的意志。

3.利益集团对民主和环境的干扰问题

在民主制度下，利益集团可以为自己的目的而公开地主张自己的诉求，并且可以公开向国会进行游说，而各利益集团的实力存在巨大差异，他们对政治的影响也会有巨大差异。一般而言，工商业利益集团总体上是反对过多的环境规制的，他们对于呼吁放松甚至减少、取消环境规制，由于有强大的实力做后盾，他们的主张往往会得到政治人物的同情和支持，此时，使这些利益集团发挥作用的民主机制就会对环境保护起到负面的作用。

因此，需要通过其他的机制来对利益集团（特别是工商利益集团）的游说活动来进行驳斥。可以通过审议民主来让一般公众了解真相，不受利益集团片面的所谓“科学依据”的影响。例如，在美国的气候变化政策制定过程中，许多利益集团反对气候变化规制政策，其理由就是气候变化对全球环境的影响是不确定的，对其进行规制是不必要的。此时的对策就是通过大量的科学证据来对其进行驳斥，同时，利用预警原则来对此加以回应，预警原则已经在国际环境法中得到了大量的阐述，这一原则要求各国在对于将来可能发生的危险时，不能以存在科学的不确定性为由来避免采取经济上合理的防范措施。生态国家的架构已经在自由民主国家的躯壳中诞生，尽管它更多地是一种国际性而非民族性的创造物。支持预警原则的生态国家不仅可以规制人类对自然的利用（通过预防滥用），而且可以提供一种规避风险的决策框架，从而可以做到从自然本身的角度保护自然。

在美国“对于基于科学的不确定性,原告要求行政机关按照风险预防原则（即前文的预警原则——引者注）采取环境保护措施的诉讼请求,可能会得到法院的支持。典型案例有麻萨诸塞州等环境保护组织起诉联邦环境保护局案，法院认为：除非联邦环境保护局能证明二氧化碳与全球变暖问题无关,否则就得予以监管”[24]。通过这些对策，可以很好地防止利益集团的抵制与拖延策略。另外，还可以要求行政机关在自己的环境决策中说明理由，由公众对其相关的理由进行分析甚至驳斥，必要时可以通过法院来对行政机关的决策进行司法审查，从而防止利益集团利用民主机制来实现其不当利益。

（三）完善民主机制

民主要发挥作用，必须建立有效的机制。通过这些机制，可以使整个社会对于环境的认识更加全面、深广，培养良好的环境意识，从而采取对环境友好的行为。

1.环境信息的公开

环境信息公开，可以使公众认识到环境现状与存在的问题，对其养成良好的环境意识具有重要作用。环境信息公开也是进行民主讨论和民主参与的前提，没有环境信息的公开，公众的讨论与参与就会失去其价值与意义。在“奥胡斯公约”里，对环境信息公开作出了明确的规定，实际上也是保证环境质量的一种方式。值得注意的是，在环境信息公开，特别是一个地方环境质量和当地企业环境排放情况的公开，对于当地居民健康和对企业的监督也具有重要的意义，可以促进当地环境保护。

2.广泛的环境讨论

环境问题，涉及到多种利益的冲突，也存在着科学上的不确定性，因此，需要进行充分的讨论，即审议民主的过程。在广泛的环境讨论中，不同的观点和证据可以得以展示，不同的利益方可以通过公开讨论来达成一定的共识，即是否需要采取环境保护措施，需要采取什么样的环境保护措施，在环境保护与经济发展过程中如何处理不同的关系等等，通过这些讨论，不仅可以使人们的环境行为朝向有利于环境保护的方面发展，也可以更好地获得行政行为的合法性。

3.制度化的参与机制

民主参与需要制度化的机制来加以保证，现代在各个国家，选举制度相对比较完善了，但其他的民主机制，各国还存在着较多的不同。例如关于审议民主，西方国家，特别是西欧国家，已经有一系列的机制来保证参与的效果。例如，关于转基因生物的生产问题，在欧洲就利用多种机制来保护公众的参与。1980年代后期，欧洲许多国家发展一些咨询公众意见和民主参与的机制。目前欧洲的风险沟通形式主要有：（1）在常设或任务性的委员会和咨询会议中纳入代表公众利益的非专家人士；（2）利用问卷调查和焦点访谈；（3）共识会议，即来自不同背景的非专业人士（通常在15人右），利用两三天的时间聚在一起，了解复杂的技术问题，并就其关注的问题询问专家，最后对政策进行讨论，形成共识；（4）公民陪审团和网络参与[25]。这些机制的使用，保证了广大公众转基因生产的知情权和参与权，形成了制度化的公众参与，对其他国家和地区的公众参与产生了良好的示范作用。

（四）发挥司法的作用

在民主的体制下，司法的作用也是不可忽缺的。司法会对民主社会下的环境行为进行审查，可以对整个社会的环境起到一定的引导作用。司法与政治的关系是密切的，法官自身的环境意识也直接关系到环境司法的取舍，因此需要改进法官的环境意识，也需要保证司法的独立性。

在环境问题成为一个国家甚至全世界都关注的严重问题时，需要从人类命运的高度来对待环境。从法律上说，不能仅仅将环境作为一个个人选择的问题或者是一个环境伦理问题，而应该将之作为一种权利问题——不仅是当代人的权利，还涉及到后代人的权利，例如日本学者岩岛茂提出的“不能单纯地把环境保全问题作为人对自然的伦理责任问题，还要把自然保全问题与拥护和发展人权及民主主义的问题结合起来”[26]。将环境问题作为一种权利特别是基本权利，就要求司法在裁判过程中，应认真对待权利，特别是不同权利之间的冲突问题，对不同权利的正当性进行充分地考虑，从而作出一定的判决。在这一语境下的环境司法，可能会对人类的为了短期利益而损害环境的行为作出一定的理性判断。避免了在民主体制下，仅仅依靠多数决或者选举出来的机关依据其民主的合法性来作出不利于环境保护的行为。

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