洛杉矶公共交通发展对深圳的启示

林雄

一、洛杉矶公共交通的发展历程

洛杉矶位于美国西海岸加州南部，设有88个市，面积12308平方公里，人口约1100万，洛杉矶市是其首府和核心城市，面积1216平方公里，人口约400万。洛杉矶公共交通发展大致经历了辉煌、衰落和重振三个阶段。

（一）洛杉矶公共交通的昔日典范。20世纪初为满足城市快速发展需求，洛杉矶开始大规模修建轨道交通、发展公共汽车，到二三十年代形成了当时世界上最完善的公交网络和最发达的公交工具。当年两大公交公司太平洋电力铁路公司的“红色列车”拥有长达1770公里的轨道网，每天提供2800班列车服务，洛杉矶铁路公司的“黄色列车”也遍布市内外的多数主要街道上。20世纪30年代到50年代，尽管私人轿车出现较快发展，但由于国民收入水平普遍不高和经济大危机，以及二战期间美国政府为了保证石油资源优先用于战争，对国民的汽油使用实行严格的配额管理，以有轨电车、公交巴士等为主导的公共交通一直都是洛杉矶居民出行的主要选择。据统计，当时居民公交出行率达到58%。

（二）洛杉矶公共交通的衰落。20世纪50年代之后，随着汽车工业的快速发展和居民收入水平不断上升，洛杉矶购买小汽车的家庭越来越多。同时，美国二战后以国防名义为各地兴建州际高速公路提供巨额资金补助，推动洛杉矶等地大力进行高速公路建设，逐步形成四通八达的高速公路系统，进一步刺激了居民小汽车消费。结果导致洛杉矶公共交通吸引力急剧下降，公交市场需求迅速萎缩，公交公司入不敷出、亏损严重，1963年全部有轨电车线路不得不停运。这一时期，尽管还有一些有识之士和环保人士不断呼吁发展公共交通，但除了70年代阿拉伯国家对美国石油禁运，让公共交通获得过一次短暂的喘息和发展机会之外，洛杉矶的公共交通长时间处于停滞、衰落状态。

（三）努力再造公共交通的辉煌。20世纪80年代，因为能源危机、交通拥堵、空气污染等原因，洛杉矶重新审视发展公共交通的必要性，确立了以轨道交通为基础的公共交通发展战略，目前初步形成了具有一定规模由轨道交通、近郊铁路、公交巴士构成的新一代公共交通系统。其中轨道交通由二条地铁四条轻轨构成，全长136.8公里，近郊铁路共有七条路线连接大洛杉矶地区六个县。地铁公司同时经营巴士是洛杉矶的特色，每个地铁出口都有“Metro”标志的巴士，共有20多条线路，可以到达洛杉矶市外围的各个卫星城，形成地铁与巴士紧密衔接的公交网络，但由于政治、经济、公众认知度等因素影响，其发展速度与当初设想的宏伟规划还有较大距离，不论是路网密度、可达性还是人均轨道线路长度都无法和当年相提并论。

二、洛杉矶公共交通发展的启示

洛杉矶今天所面临的公共交通发展窘境，表面上看有其自然地理因素，即洛杉矶地区东西和南北向的地理跨度都在100公里以上，地域广阔、人口密度低，公共交通投资大、效益不高，但实质上是市场调节失灵、过分偏向民意而导致主观上一系列政策选择不当的结果。

一是民主权利滥用会对整体和长远利益造成损害。大洛杉矶地区有157个拥有充分自治权的城市，一般情况下这些城市在对待区域发展规划上，往往按照各自利益选择自己的行政领导和民意代表，制定各自利益最大化的交通、土地利用规划，区域层面的协调发展往往被忽视，这给都市区的公共交通整体规划建设带来很大的副作用。此外，在城市居民倾向选择郊区宽敞的别墅和私人小汽车交通的情况下，有任期的政治人物考虑更多的是迎合所谓民意，大力修筑高速公路网络、免费或者低价提供众多停车场以满足迁就这种需求，最终付出了资源浪费、交通拥堵、环境污染等沉重代价。

二是市场调节失效时要发挥有为政府的作用。在公共交通和小汽车争夺战中，除了民意力量外，洛杉矶决策者还面对来自汽车商和房地产商的两股市场力量。汽车商通过各种营销手段刺激公众的超前消费欲望，房地产商则根据民众偏好进行土地开发和住房供给，使得大量居民区沿着四通八达的高速公路疯狂扩张、低密度蔓延。其结果是加速城市中心的衰退，小汽车的优势进一步凸现，公共交通的发展空间被严重挤压甚至难以为继。可以说，在此问题上洛杉矶政府没有发挥好“守夜人”的作用，在巨大的市场力量面前未能通过城市规划和政策引导抑制无止境的欲望，不能有效平衡小汽车和公共交通发展的关系，最终造成小汽车发展主导交通发展的局面。这是洛杉矶交通发展历史中最惨痛的教训。

三是一旦人们形成对小汽车的依赖就很难重新选择公共交通。小汽车的舒适度、可达度和便捷性客观上比公共交通优越，如果大部分民众习惯了小汽车和高速公路的生活方式，要改变是比较困难的。尽管目前洛杉矶公共交通的可达性、舒适度比30年前有了很大提升，而且交通当局也采取了一系列措施吸引居民乘坐公交，但乘坐者依然不多。2014年的最新统计显示，选择公交出行的居民只占所有工作出行的5%、所有个人出行的2%，处于非常低的水平。

三、对深圳公共交通发展的若干建议

洛杉矶的经验和教训告诉我们，城市公共交通发展受到各种因素影响，决策者要善于把握这些因素中的主导因素、正面要素，制定具有全局性、长期性、战略性的交通发展目标和政策。特别是面对居民收入达到较高水平、小汽车市场如火如荼、高速公路快速延伸、住宅开发郊区化等局面和趋势，必须保持清醒头脑和足够定力，不断推进城市公共交通向前发展。

一是坚定不移地坚持公共交通优先发展战略。一般而言，随着人口密度的增加，人们会更多地选择步行、自行车和公共交通出行。纽约、新加坡和香港等众多国际大都市的经验也表明，公共交通完全可以在城市交通发展、居民出行选择中扮演主要角色。就连以小汽车泛滥闻名于世的洛杉矶，也曾经是一个高度依赖公共交通的城市。洛杉矶当年如果能采取有效措施巩固、升级和完善既有公共交通网络，就很可能不会出现公共交通和小汽车交通相互竞争而一败涂地的局面。深圳是一个人口众多、地域狭小、资源稀缺的城市，机动车保有量目前已突破300万辆，道路车辆密度全国第一，是全国交通最拥堵的十大城市之一。汲取国际的经验和教训，坚定不移地优先发展公共交通，既是发展的优势，也是唯一的选择。

二是坚决抑制小汽车的过快增长。近10年来深圳市小汽车以年均20%以上的速度增长，目前小汽车占机动车的比重达到了83%。洛杉矶的教训表明，城市交通发展中一旦小汽车交通模式得到肯定甚至是不合理的优待，小汽车交通和公共交通就会形成此长彼消的关系。深圳市2005年出台的公共交通规划提出2010年公交分担率要达到60%以上，可实际结果2013年底也只达到55%，这与小汽车的快速增长密切相关。因此，深圳有必要采取更严厉的经济手段和政策措施抑制小汽车的过快增长，如扩大路边停车收费范围、加征经营性停车场调节费，同时研究探索征收小汽车排污费和牌照费。

三是加快构建以地下轨道交通为主体的公共交通网络。只有在更短的时间内提供更高质量的公交服务，才更有底气和理由限制小汽车的增长并得到市民的普遍认同。目前深圳地上空间资源十分有限，深圳公共交通必须走地下轨道交通为主体的发展道路。首先，要加快推进6、7、8、9、11号等轨道线路建设，确保通车里程2016年达到348公里、2020年达到430公里。其次，增强公共交通的互联互通功能，研究借鉴洛杉矶轨道和巴士一体化经营模式，进一步提高二者的接驳水平。第三，重新规划建设慢行系统，着力解决人车混道、自行车和机动车混行以及自行车停放难等问题，加快构建通勤“最后一公里”。

四是强化城市公共交通规划与土地空间规划的衔接。加快建立公交优先的空间响应机制，形成公交引导的土地开发模式，促进城市交通与土地利用的协调发展，按照“以公交走廊作为城市的发展轴，以车站作为城市的发展节点”的原则，进行居住、商业、办公、公共设施等土地的高强度混合开发，力争使70%的人口居住和就业集聚在公交走廊两侧，构建紧凑型城市，实现城市精明增长。同时，完善组团内部功能结构，加快城市副中心建设，提升城市副中心的就业、教育、医疗等水平，促进组团内居住与就业的平衡，减少潮汐式通勤交通。

五是完善区域公共交通合作机制。近年来深港穗、深莞惠等地生产生活越来越融合，建立快速便捷的一体化公交通勤日益迫切。要在深莞惠三地交通运输联席会议制度的框架下，设立公共交通专责机构，以城际轨道和快速巴士为重点，从发展规划、设施建设、运营管理、技术标准等方面全方位推进深莞惠公共交通一体化；同时，加强与香港、广州和珠中江交通基础设施建设和公共交通服务的衔接和优化，努力打造大珠三角地区“一小时公交圈”的便捷通勤环境。