美国妇女发展及家庭政策的启示

马 宏

一、美国妇女发展和家庭政策相关情况

（一）妇女就业和参政议政水平逐步提高

2013年，美国妇女人口数量为160,593,450，占总人口的50.8%。在美国历史上，妇女的社会地位低于男性。妇女虽有就业机会，却没有和男性同等的提升机会，妇女在整个劳动力中比例虽不断增长，但仍处在各行业的低层，男女同工不同酬的现象很普遍。每当经济危机来临时，女性总是最先被解雇。性别歧视在职业领域内也很严重，护士、图书管理员、社会福利工作者、售票员、低等秘书等成为美国女性最常见职业。为了谋求较高的社会地位，美国妇女进行了不懈努力，1920年取得了选举权，政治地位有所提升，政治参与度逐步提高。在参政议政方面，美国妇女当选或被任命担任各级政府领导职务的人数逐步增加。美国国会共有535名议员，第93届国会中只有16名女议员，并且全部是女众议员；1989年美国国会有女议员31名，其中女众议员29名，女参议员2名；从80年代开始，美国妇女在国会中的比例一直增加，2008年大选后，美国女性在参议院中达到17人，在众议院中为74人；2012年第113届选举更是创历史新高，两院共有101名女议员，充分显示出女性在美国政治中的崛起。同时，美国妇女进入政府部门的比例也大幅上升。2008年奥巴马总统任命了17位女性高级官员，其中有国务卿希拉里、环境保护署署长杰克逊、国土安全部秘书波利塔诺、美国驻联合国大使苏珊·赖斯、劳工部长希尔达·索丽斯等耀眼的政治精英。然而从总体看，妇女解放依然路途艰辛，任重道远。

（二）妇女社会组织呈网络化发展

美国社会组织高度发达，目前，约有150万个免税组织，32万个宗教团体，其中，妇女社会组织在美国社会组织体系中是非常活跃的一个组成部分，对社会的发展进步起着重大影响。各类女性权益组织是备受关注的焦点，它们的活动倡议把对女性的关注延伸至社会的方方面面。

美国妇女社会组织呈现出网络化发展的态势。一些倡导女性权益和专业性、服务型组织从联邦、州、郡、市、社区等不同层面发展，从上到下形成地区广泛参与的网络。以两个较大影响的组织为例：一是美国的全国妇女组织(National Organization for Women)。该组织是美国最大的推行男女平等的组织，成立40年来，一直积极推动美国妇女的经济、社会和政治地位的提高。该组织现有550个分会，50万名成员，主要分布在美国各个州和大学。多年来，该组织一直在为妇女争取教育和就业机会，并成功地为妇女争取到在法庭、工作场所和体育场的平等权利。在全国各地设立了第一批“性侵害危机中心”和第一批“家庭暴力防护中心”。定义“性骚扰”，并且推动通过了制裁这一犯罪行为的法律。为了实现维护妇女权益的目标，全国妇女组织采用了各种各样的策略，从诉讼和游说到大规模的示威活动，比如2004年组织了华盛顿有史以来最大的一次一百多万人参加的妇女大游行，起到了重要的政策倡导和维护权益作用。二是美国女童子军(The Girl Scoutsof the USA)。该组织创始人朱丽叶认为：“女人一生不能是闷在家里做糕点或洗衣服，而要成为职业女性，在艺术、科学、商业等各个领域拥有一技之长。”在她的积极奔走下，女童子军组织像滚雪球般越做越大。如今，美国女童子军已是世界上最大的女童组织，它有300多个分会，约370万名女孩会员和80～90万成人会员，其中受薪雇员不到1%，绝大多数是义务服务。该组织的守则包括：诚实、勇敢、奉公守法、日行一善，团结所有姐妹等。许多成功女性从这个组织走出来，遍布美国政界、商界、文化界各领域，如希拉里·克林顿。从以上两个例子中可以看到美国妇女社会组织所具有的与时代同步的创新特质、极强的组织扩张能力和社会动员能力。

除此之外，美国主要的女性组织还有：美国大学女性协会、职业女性基金会、美国女性关怀协会、女权多数基金会、女士基金会、全国女性组织联合会、全国女性健康网络、全国女性历史项目组织、性健康研究协会、扩大女性权益组织、全国妇女忠诚联盟、美国医学妇女协会、妇女商业研究中心、金融妇女协会、全国女性主管协会、妇女俱乐部总联合会、全国女企业家协会等，各类妇女社会组织从不同领域维护女性权益，在培养女性增长才干、参与社会、服务社会中发挥了积极作用。

（三）家庭政策回应需求因时而变

家庭政策是通过制度、项目、服务等影响家庭功能、增进家庭福利的政策。根据美国人口普查局数据，2010年美国共有1.17亿住户（household,即以住所统计的家庭单位），比2010年增长了11%。其中单身男性占11.9%，单身女性占14.8%，已婚无孩家庭占28.2%，已婚有孩的家庭占20.2%，单亲家庭占9.6%，没有组成家庭的占6.8%，其他占8.5%。2013年最新数据显示，美国共增长到1.22亿个住户。美国1930年代开始建立国家福利安全网，政府分担了传统上由家庭承担的抚养、保护家庭成员的责任；1970年代，随着家庭结构的变化和全球化竞争深入，国家财政负担加重，开始逐步改革“福利依赖”现象；1990年代以来的福利改革，以鼓励工作和加强家庭责任为导向，强调家庭承担责任及政府干预加强家庭功能，目前美国的家庭政策基本成型于此。其特点是：

较为完善的法制保障。虽然美国没有完整集成的婚姻家庭法，但通过许多专项立法，从婚姻维护、经济支持、家庭照顾等不同方面影响和调节家庭功能。婚姻维护方面有《联邦婚姻保护法案》、《教育法案》、《逃避责任家长处罚法》等，倡导稳定的家庭价值观，支持和加强健康的婚姻关系，合法结婚的夫妇至少被赋予了1138项福利，促进家长承担养育子女的责任，参与儿童的教育，逃逸抚养责任是重罪。经济支持方面有《所得收入赋税返还金法案》等。通过税收进行调节，通过补贴予以干预。美国是以家庭为单位交税的。美国税收的减免项目也体现了政策制定的“体贴”和“务实”，比如离婚后对方付的赡养费（一定额度内）、搬家费，有小孩减税，结婚者也比单身者交税低。这样使得有关家庭的价值观不仅仅停留在道德层面，还从法律规范上予以支持。家庭照顾方面有《个人责任与工作机会协调法案》、《美国老人法案》、《家庭与医疗假期法案》等，要求雇主为在同一个岗位工作超过12个月的员工，提供因家庭和健康原因导致的休假保障，以保证和帮助家庭成员平衡家庭照顾责任和工作责任。

注重对儿童的保护。人们常说美国是儿童的天堂，此言不虚。首先，美国建立了完善的儿童权利保护法律体系。《特别未成年儿童援助法案》、《儿童虐待预防及处理法案》、《收养救助与儿童福利法案》、《促进成功与增加收养法案》等将遭受家庭虐待与忽视的儿童纳入了政府保护体系，并以法律的形式明确规定，当有足够证据证明儿童在家庭中已经或可能遭受伤害时，政府可以强制介入。其次，不断增加儿童福利资金。根据《社会保障法》，实施了面向孤儿、单亲家庭或失能父母家庭儿童的“家庭援助计划”，由联邦政府和州政府共同向儿童支付津贴，联邦政府承担总支出的50%～80%。再次，从侧重保护弱势儿童的后补性政策逐渐转向保护家庭的预防性政策，家庭是问题的核心，保护儿童的首要问题是保护儿童所在家庭。州在联邦政府指导下开始实施以社区为基础的“家庭强化”计划，目的在于保护、支持家庭的完整、稳定与发展，为儿童提供良好的生存环境，从源头避免弱势儿童的产生。

建立内容多元、供给多元的服务网络。美国政府的家庭服务内容形式多样，既有直接的现金支付，如儿童拨款和生育补贴；又有食品券等实物补贴、税收有条件减免等政策优惠；还有为低收入家庭提供婚姻课程指导、以服务的方式发放贫困救助金等项目。在服务提供渠道方面，伴随着“新公共管理运动”，美国政府以分权为原则提供公共服务，以解决服务需求与服务供给之间的矛盾。分权有两个层次：一是联邦向州及州以下地方政府分权，让州政府有更大更灵活的资金处理权；二是从以政府系统为主向体制外的企业和社会组织分权，形成重心下移、政府和私人机构及社会组织组成的混合制的服务体系。特别注重发挥社会组织贴近居民、沟通顺畅的优势，建立起深入社区的家庭服务网络，使社会组织积极参与到提供各种家庭服务的行列中来。如洛杉矶郡居家支援服务局，由于很多少数族裔语言不通，其很多具体服务都是委托精通不同语言和文化的社会组织进行的。

强化监测评估并及时进行政策调整。美国政府对家庭政策执行结果进行了家庭成员和家庭功能两个维度的监测评估。前者侧重研究家庭政策对个人的影响，后者侧重研究家庭政策对家庭整体功能的影响。同时明确政策的执行机构和专门的监管机构，既监督绩效，也评估结果。如设立儿童家庭局和老龄服务局，管理相关服务项目。民间层面成立家庭影响研讨会，搭建了州与州之间、政策制定者和研究者之间的交流平台，研究评估方法和评估工具的开发，不断改进评估效果。同时，政府利用经济危机等不同契机进行政策调整。在调整立法和政策过程中，专业人士和普通民众都可以通过多种渠道表达意见，参与和影响决策。例如，可以透过当地政党、议员选举投票提出家庭政策议题；通过媒体讨论、给议员写信、参加立法论证会等阐述意见；以不同服务领域和宗旨的社会组织活动施加影响等，使家庭政策调整成为多元主体博弈和尽可能实现公众认知和共识的过程。

二、启示与建议

（一）不失时机提高妇女参政议政水平

中国人大女代表、政协女委员的比例直接体现了妇女参政议政的程度，是衡量女性政治地位的重要指标。联合国提出在决策层女性至少占30%的目标。但是，深圳人大女代表和政协女委员的比例一直处于偏低水平。截至2014年6月，本届人大代表中，女性106人，占代表总数的25.83%，落后于北京、上海和广州（北京为33.2%、上海为28.1%，广州为29.2%），人大女常委10人，占人大常委总数的22.22%。政协委员中，女委员95人，占委员总数的18.52%，落后于北京、上海和广州（北京为31.01%、上海为22.20%，广州为26.8%）。目前，湖南、河南、山东、福建、浙江、陕西、湖北、云南、黑龙江、陕西、青海、江苏等14个省都在《妇女权益保障法》地方实施办法中明确规定人大女代表候选人的比例不得低于30%。哈尔滨市在《人民代表大会代表名额分配和代表候选人提名推荐方案》中强调提高妇女代表比例，直接规定妇女代表比例不低于30%。目前，深圳正面临2015年市级班子换届，建议借鉴国际通行做法和国内其他省市的经验，实行“比例保障制度”，在2015年换届相关文件中直接规定市人大女代表、政协女委员的比例分别不低于30%和25%。并注意优化女代表、委员人员构成，适度增加外来女工代表和社会组织代表的比例。严格按规定配齐配强女干部，市、区党委、政府领导班子中至少应该各配备1名女干部，并加大力度推动党委和政府工作部门领导班子中女干部数量逐步增加。

（二）加大对妇女社会组织的培育发展和引导服务

一是在工作立意上，紧扣“妇联工作生命线”的要求，通过转理念、转角色、转方式，变行政服务为专业服务，变单一服务为多元服务，变直接服务为间接服务，广泛团结和凝聚各有所长、各有侧重的社会组织共同为妇女儿童和家庭服务，延伸妇联的服务网络，使妇联服务的面更广、更深入基层、更加专业到位，更好地联系和服务广大妇女群众。二是在工作重心上，着力两个领域。对外，主动参与社会政策的制定及实施，争取政策、经费和项目支持，特别是要配合政府职能转变，承接政府购买服务，挑选能力强的社会组织合作，整合社会各界资源，向广大妇女提供常态化的公共服务，不断增强妇联对社会组织和妇女群众的影响力。对内，切实转变工作理念和工作作风，增强危机意识，鼓励妇联干部考取社工师等专业资格，不断增强引领社会组织的能力和水平。三是在工作队伍上，发挥妇联干部的主力作用，以需求为导向、以服务为核心，突出专业要求，建立三支编外工作队伍：培养一支社会组织领军骨干队伍；建立一支熟悉妇女社会工作的社工队伍；招募一支具有奉献精神、具备不同专业能力的志愿者队伍。四是在工作方法上，加强四项建设：评估标准建设，建立一套规范的妇女社会服务项目绩效评估标准，使妇联组织在服务妇女儿童的领域赢得更大的话语权；信息平台建设，建立动态的妇女社会组织服务信息库，使信息更加对称，提高服务的针对性、有效性；培训体系建设，引导社会组织完善内部治理结构，增强服务能力和核心竞争力；服务品牌建设，打造一批在妇女中受欢迎、在社会上叫得响的服务品牌，如“阳光”系列服务，通过品牌引领、品牌带动，凝聚更多的社会资源，更好地服务妇女儿童家庭。

（三）抓紧建立性别统计制度

在大数据、云计算时代，政府公共决策的科学性、服务的精准度极其依赖有效的数据统计和分析。美国政府对互联网时代信息技术的应用值得借鉴，洛杉矶郡设立“首席数据官”，负责政府信息资产的管理和利用、机构之间的数据共享、推动企业的数据分析，以更好地支持决策。反观深圳，对社会建设、民生服务方面仍处于模糊的定性决策，缺乏数据支撑。特别是在妇女儿童事业方面，基础性数据缺失，使服务的针对性和质量大打折扣。例如：按年龄、性别和居住地划分的人口特征、婚姻生育和家庭情况、劳动人口、从业领域、就业收入、教育及培训状况、社会福利、医疗健康、参与公共事务等。迫切需要建立健全性别统计数据库，逐步建立体现分性别的社会统计指标体系，以便有针对性地制定政策和开展服务。目前，应将妇联纳入织网工程系统，以公共信息资源库为基础，尽快进行数据共享和开发，实施分性别的统计分析，联合市统计局，探索发布分年度的妇女事业统计年报，以掌握服务需求，提升服务质量，同时，让妇女群众更便捷地获得相关服务信息，并让市民有更多机会参与妇女儿童事业。

（四）将研究家庭政策纳入议事日程

家庭是社会的基本福利单位，制定支持家庭的社会政策是社会发展所需，特别是当前我国处于急速现代化的过程，经济社会正在发生深刻的变化，家庭功能弱化、压力增加的趋势突出，对家庭政策有着巨大的需求，深圳作为移民城市，这个问题更为突出。因此，深圳应在构建我国发展型家庭政策方面积极探索。从美国家庭及儿童福利政策演变中我们不难发现，伴随着美国社会福利思想的转变与社会对家庭价值与权利的逐步认可，美国以提倡家庭稳定为基本理念的服务体系逐步发展，其家庭福利政策的价值取向也经历了由自由放任到积极干预，再到回归尊重家庭权利与稳定的转变，并成为推动家庭发展的主导力量。在这一政策理念的指导下，美国在维持与改善问题家庭功能、保护弱势儿童方面进行了多种制度建设。为此，深圳应运用特区立法权和改革先行先试的优势，尽早研究家庭社会政策。一是推动出台《深圳经济特区反家庭暴力条例》，从法律高度维护家庭弱势人群特别是妇女儿童权利；二是根据家庭统计数据分析现阶段深圳家庭具体需求和问题，对不同生命周期的家庭采取不同的干预和支持政策；三是在税收、社保等政策尝试将以个人为单位改变为以家庭为单位，鼓励稳定的家庭关系；四是加强对家庭政策的研究和评估体系建设，对家庭服务业予以政策倾斜，对家庭照顾的社会价值予以肯定；五是在舆论宣传中以社会主义核心价值观为导向，倡导和谐、文明的家庭观念。