北京垃圾焚烧困局调查

符遥

5年前，一场轰轰烈烈的“反建”抗议后，垃圾焚烧渐渐淡出了北京人的视野。

5年后，一个个“卷土重来”的焚烧项目让人们猛然意识到，其实它们早已“不得不建”。

《中国新闻周刊》对北京的垃圾焚烧项目进行了调查，通过采访政府官员、垃圾焚烧发电企业、专家、环保组织和民众，试图呈现这个庞大的困局里，每一方所面对的、经历的和承受的困局。

更令人担忧的是，缺乏监管、不规范的地方垃圾焚烧厂已使居民对政府和企业的信任缺失，从江苏无锡到浙江杭州，再到广东惠州，全国许多地方都因反焚烧而引发群体性事件，导致看似简单的垃圾焚烧厂修建实施起来却困难重重，也暴露出政府在“关系民生的基础性公益事业”方面的监督与管理难题

北京阿苏卫垃圾焚烧发电厂又要开始环评了。7月底的一天，一个“垃圾圈”的朋友在网上看到环评公告后告诉了黄小山。

要建焚烧厂的地点和2009年时一样，位于昌平区百善镇和小汤山镇交界处，紧邻阿苏卫生活垃圾填埋场西侧，距市区约35公里。

据说已有800多年历史的阿苏卫地区，曾是元代卫戍京畿的军事重地。地处素有“温泉古镇”之称的小汤山，这里靠近温榆河及其湿地，绿水环绕，芳草茵茵，房地产商们在周边盖了十几个高档别墅区。

正是因为这优美的环境，别墅区业主们在5年前掀起了一场“反焚烧”热潮。

2009年差不多也是7月，家住昌平区小汤山镇一处别墅区的律师黄小山，也是从朋友那里听说，离自家约7公里的地方要建设一个垃圾焚烧发电厂。当时，正是一份工程环境影响评价（简称“环评”）的公示激起了周边几个别墅区业主们的愤怒和恐慌——公示中称，将在阿苏卫地区新建一个日处理量为1200吨的生活垃圾焚烧发电厂。很快，电话、电子邮件、网上发帖、58辆私家车抗议巡游……附近的人们以各种形式表达对建设垃圾焚烧发电厂的反对，黄小山也以“驴屎蛋”为网名加入到了“反建”的阵营中，并迅速成为其中的领军人物。

事情发展了一个月后，在当年9月4日“2009年北京环境卫生博览会”开幕当天，黄小山带领其他上百位业主聚集到了北京农展馆的门口，在大雨中举着写有“坚决反对在阿苏卫建垃圾焚烧场”的横幅沉默请愿。正值建国六十周年大庆前夕，这一事件立刻在全国范围内引起了极大的反响，进而成为继2007年民众抗议建设六里屯垃圾焚烧发电厂之后，“垃圾焚燒史”上又一个标志性的事件。

之后，黄小山因“扰乱公共秩序”被拘留，此后他放弃了律师身份彻底投身“垃圾业”；而建设阿苏卫垃圾焚烧发电厂并未因此叫停，但前期工作陷入漫长的停滞状态。

直到5年后的这个夏天。黄小山上网扫了一眼环评公告，给北京市一位主管固废处理的官员打了个电话，经过这几年，他和许多政府相关部门官员早已成为了“不打不成交”的朋友。

“动了？”

“动了。”

“你们这次拆迁真下狠心了？”

“下狠心了……”

和五年前相比，这一次，黄小山很平静。而这一次，阿苏卫垃圾焚烧发电厂真的要来了。

而事实上，真的要迎来垃圾焚烧厂的地区并不仅仅是这一个阿苏卫。

根据2013年3月，北京市委、市政府通过的《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案（2013-2015）》，到2015年底，全市将建设44个垃圾处理项目，其中包括10座垃圾焚烧发电厂。

和阿苏卫一样，这些垃圾焚烧项目都曾一度遭受到了不同程度的反对，建设计划纷纷暂停或延后。

而截至目前，位于门头沟区的鲁家山垃圾焚烧厂已于去年年底建成并进入试运行阶段，不久后将全面启用；2008年建成的朝阳区高安屯生活垃圾焚烧厂，二期扩建工程已经启动；位于大兴区亦庄西南的南宫生活垃圾焚烧厂，特许经营项目的招标刚刚完成；海淀区大工村垃圾焚烧厂正在建设中，预计明年竣工；通州梁家务生活垃圾焚烧项目也进入了环评阶段……

5年后的今天，又一次看到阿苏卫项目环评公示的居民回忆起2009年那次反建的“胜利”，念叨着垃圾焚烧项目又要“死灰复燃”的时候，实际的情况是：垃圾焚烧项目，其实从来没有“死”过。

垃圾已无处可埋，焚烧厂修建计划暂停

在上世纪80年代之前，如何处理垃圾对北京人来说似乎从来都不是问题。那时候，北京每天的生活垃圾基本采取清运出城的方式，运到郊区的农田里做肥料。可是80年代之后，生活垃圾中越来越多地出现了金属、塑料、玻璃等不易降解的物质。这样的垃圾已不再适用于农田堆肥，而面对新的变化，政府相关部门既没有现代化的处理设施，也没有相关的处理规定，北京环卫集团一清分公司的一名负责人曾回忆，那时候“我们业务科最主要的工作就是寻找下一个露天堆放场，堆满一个坑再找下一个，就这样一直从二环堆到三环、四环、五环……”

起初，这样的处理方式并没有引起太多异议，直到80年代中后期，有关部门在对北京上空进行过三次航拍后发现，在三环与四环之间的环带区上，50平方米以上的垃圾堆竟有4700多座。第一次面对“垃圾围城”的窘境，北京市开始意识到，垃圾处理已成了必须紧急解决的问题，而首要任务是立即对垃圾进行无害化处理。

所谓无害化处理，是通过科学的方法降低垃圾及其衍生物中有害物质对环境产生的影响，其中最主要的三种方法是填埋、生化处理和焚烧。

1994年，通过世界银行的贷款项目，北京第一次建立起了一座现代化的垃圾处理设施。在资金、经验和技术都严重缺乏的情况下，操作简单、成本低廉的生活垃圾卫生填埋场成为了必然的选择。这也正是阿苏卫垃圾卫生填埋场的由来。此后，通过与德国政府的合作，北京又陆续建设了包括填埋场、转运站等设施在内的一套现代化的垃圾处理系统。

然而，填埋也不是一劳永逸的方案。随着城市的迅速扩张，能够用于填埋的土地越来越少，而垃圾产生量却以每年7%～10%的速度增长。更严重的是，这种方法本身造成的污染也开始逐渐显现。2001年，中国环境科学研究院研究员赵章元带领着中国地球物理学会的二十多位专家一起，对阿苏卫垃圾填埋场进行了勘测，他们发现，不仅场区周边臭气熏天，而且垃圾产生的滲沥液也有渗漏，距场区4公里处的地下水都已经受到了污染。

在之后的两年里，他们对北京其他几个填埋场都进行了同样的调查，“检测结果发现，北京市的大型垃圾填埋场都有地下渗漏，污染了地下水，周围出现了高发病村。”赵章元告诉《中国新闻周刊》，“根据这种情况，我们第一次提出填埋法应该逐渐淘汰。这（个提议）在全国还没有，北京是第一个”。

直至21世纪初，北京的垃圾处理90%还是依靠填埋，焚烧和生化的处理量总计只有10%。在垃圾量猛增，填埋难以为继的情况下，焚烧作为国际上公认的一项成熟技术，开始得到政府越来越多的重视。

从垃圾处理的专业角度来说，垃圾焚烧厂占地面积小，因而选址方便；垃圾经焚烧后成为飞灰和残渣，体积缩小80%～90%，易于进一步处理；而且燃烧产生的热能还可以转化为蒸汽用来发电或供热。但是，就在政府将这个看似能够实现“无害化、减量化和资源化”的方案逐步提上规划日程的时候，公众铺天盖地的反对声音却成了新的难题。

“垃圾焚烧产生的二噁英会在人体内蓄积，溶于脂肪里不会降解。世界各地的焚烧厂，附近居民的发病率普遍都高。”赵章元理解居民的担心，焚烧厂排出的二噁英是危险的致癌物，经呼吸进入人体，日积月累会对周围居民的健康构成严重威胁。

而国际上则公认焚烧的污染排放控制水平很高，并不会造成污染，所以德国、日本都建在市区内。

这正是民众反对的主要原因。早在2003年底北京市政府公布的《北京市生活垃圾治理白皮书》中，就曾明确提出“2008年前要建成朝阳、南宫、海淀3座焚烧厂”的目标。但直到今天，也只有服务于2008年奥运会的朝阳区高安屯垃圾焚烧厂在历尽周折后建成运营，另外的南宫、海淀、六里屯焚烧厂都和后来的阿苏卫一样，在周边民众强烈的反对中一再延后。

“我们总认为这就是一个正常的城市基础设施。根本没想到大家对焚烧厂这么抵触。”当年阿苏卫垃圾焚烧发电项目的建设运营方——北京华源惠众环保科技有限公司副总经理冯歧对《中国新闻周刊》回忆说。

他更没想到的是，2009年黄小山他们那一系列声势浩大的反建活动，竟然将项目暂停了。在媒体的关注下，阿苏卫的反建抗议活动不断发酵，关于垃圾焚烧的质疑、声讨迅速在全国蔓延开来。在这样的情况下，环评自然也进行不下去了。环评不能通过，项目的可行性研究就得不到批复，后续的一系列评估、手续更是无从谈起。就这样，阿苏卫垃圾焚烧发电厂的建设被民众的反对声成功“阻击”了 。

而北京市市政市容委担心的则是，每天，北京都在产生1.84万吨生活垃圾。如果继续采用填埋的方法，每年至少需要500亩土地用于填埋。在没有足够土地也没有其他解决办法的情况下，已有的填埋场只有超负荷运行。“多年来，北京一直是垃圾处理能力赶不上垃圾的产生量，如果再不焚烧，这么多垃圾去哪儿呢？” 吕江涛说。

事实上，筹建焚烧厂的计划也从来没有被放弃。

第二方案，为何难以实现

在有关垃圾焚烧的决策酝酿之初，北京市曾就“上不上焚烧”进行过多次激烈争论，一直存在反对的声音。而在填埋和焚烧之外，生化处理因可“变废为宝”“资源化利用”的美誉一直被政府层面寄予厚望。

根据2009年5月，北京市委、市政府公布的《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，到2015年，北京市的垃圾处理将实现“433”的模式，即40%垃圾进行焚烧、30%生化处理、30%填埋。截至2013年底，北京市已有6座堆肥处理设施，垃圾生化的设计处理能力将占生活垃圾产生量的20%左右。但是在实际操作中，这条资源化利用的道路却并不顺畅。

2006年10月，作为全国第一个以“有机垃圾厌氧发酵生物处理技术”为核心的城市垃圾综合处理项目，位于通州区台湖镇的董村分类垃圾综合处理厂开工建设。项目由北京一清百玛士绿色能源有限公司投资承建，总投资1.84亿元。

按计划，来自崇文区和部分朝阳区的生活垃圾将进入处理厂，经机械分选后，分离出易腐烂的有机物，采用最先进的厌氧消化工艺进行沼气发电和高温堆肥。如果正式运营，该厂每天可处理 650吨生活垃圾，产生生物沼气4.19万立方米，全年发电量达到3400万度。

然而，这个原定于2008年投入运营的项目，从建设到试运行一直建建停停，至今仍在设备调试的过程中。

“由于垃圾成分变化很大，原先的初步设计和现在具体的情况有一定的偏差。”据北京市市容委工作人员介绍，该项目所采用的厌氧发酵技术主要针对的是已经完成分类的、比较纯粹的有机垃圾，但目前送来的原始垃圾经过机械分选后杂质仍然较多，处理后产生的沼渣也比预期要多，因而还需要对设备和工艺进行调整。

事实上，不光是设备不断地在调整，董村分类垃圾综合处理厂的建设本身就充满了曲折。1990年，该项目的前身北京市环卫综合处理厂开始建设。但由于种种原因，项目在建成后始终未能达到正常运行水平，自1993年6月起，就一直处于停产状态。

2003年底，北京市环卫工程集团有限公司与香港安柏环保工程有限公司合资组建了“北京一清百玛士绿色能源有限公司”，专门负责董村项目的重启与建设。2007年底，市政市容委又与该公司签订了特许经营合约，确定项目采用BOT模式（建设-运营-转让），特许经营期为27年。

但是，这个已经停产了十多年的项目并没有就此顺利进行下去。由于港方股东资金链告急、股权变更等一系列变故，项目再度陷入了停工状态。

2011年，香港安柏环保工程有限公司所属的新环保能源公司被北京首都创业集团收购。2013年，在首创集团的推动下，董村项目再度重启。根据新的项目方案，该厂的垃圾处理产能将增至930吨/日。

然而，有业内人士向《中国新闻周刊》表示，董村项目的前景并不乐观。尽管厌氧发酵技术在国外已经发展得比较成熟，但由于国内外的垃圾组分存在差异、分类收集不到位等因素，该技术在国内很难落地。

这样的怀疑并非是空穴来风。早在去年年初，与董村分类垃圾综合处理厂采用了相同工艺的上海市普陀垃圾生化处理项目已经宣告失败——2013年2月，“因为项目选择的工艺技术问题难以解决”，建设运营方上海百玛士绿色能源有限公司申请破产。至此，该项目已投入了3.5亿元，负债2.58亿元。

不仅是董村和上海普陀，北京的南宫堆肥厂、阿苏卫垃圾综合处理厂等其他几座生化处理设施其实也面临着类似的问题。由于垃圾分类不到位，从居民处分类收集来的厨余垃圾量不足，各项目目前都只能以處理由机械筛分出的有机物为主。但对水分高、粘度大、成分复杂的原始垃圾而言，机械筛分的效率较低，难度也大，塑料、玻璃等不易降解的物质极易混杂于厨余垃圾中，因而造成堆肥的成本很高，所产生的肥料品质却不高。

中国城市建设研究院总工程师、曾参与过阿苏卫垃圾综合处理厂前期项目评审的徐海云指出，目前我国的生化处理实际上仍是混合垃圾堆肥，这就决定了堆肥只是“把原来的一堆垃圾变成了两堆垃圾”，在从源头上做好垃圾分类之前，这种“资源化”的方式很难称得上是成功。

目前，董村垃圾综合处理项目的一期工程已经完成施工，进入调试阶段的同时，也在计划进行二期改造：通过在厌氧线之前加装一道筛分线，进一步筛除有机垃圾中的杂质。

事实上，有消息称，早在90年代，北京曾由民营企业家投资，建设过一个废弃塑料炼油厂，但由于设备对塑料的要求非常苛刻，建成后没能运行就关闭了。

2009年，国家行政学院教授时红秀作为专家，参加了由海淀区政府组织的循环经济发展专项资金评审会。在会上，某企业设计的厨余垃圾综合处理设施引起了他的注意。据负责人介绍，该设施一天可处理10吨厨余垃圾，并将其转化为蛋白饲料和有机肥供给市场。

会后，大受启发的时红秀将这个项目作为案例放到了针对厅局级以上干部的循环经济课上，并将该设施作为现场教学点带领学员观摩、讨论。可是很快他就产生疑问：该设施平时没人参观的时候就从不运行，但仍然以每年3000多吨的处理量领取循环经济补贴、垃圾处理补贴，享受各种政策优惠。之后从该企业辞职的技术人员证实了时红秀的猜测：所谓的先进技术不过是个骗局。由于设备能耗过高，生产越多亏得越多，“拿的补贴比赚的钱多多了。”

在政府进行垃圾资源化尝试的这些年里，许多企业都声称研发出了新的垃圾处理技术，有人要求政府扶植进行大规模试验，有人希望有关部门摆擂台来挑战，但在徐海云看来，截至目前，这些“号称中国特色的技术都是假冒伪劣，没有成功的。”

他认为，政府之所以选择上马民众反对呼声很大的焚烧，其实也是尝试过许多方法之后的无奈之举：“世界上有的我们都尝试过了，世界上没有的我们也尝试过了，都以失败告终。”

一位在垃圾处理领域工作的官员也表达了类似的观点：“不是说没有去努力，而是现实证明没有达到这个效果。等离子气化、炼油、做燃料……全国各地都做过尝试，结果都是行不通，最后只能是焚烧。只能说这是历史的选择，在现阶段这个工艺不一定是最好的，但是最适合的。”

不过对于这样的解释，赵章元并不认同。他认为，虽然目前民间的资源化技术都还不够成熟，但这是事物发展的必然过程。“如果我们政府支持一些，选择一些相对好的技术，支持他们克服一些困难不就好了么？”

赵章元始终认为，“资源化利用”才是垃圾处理的最佳出路。近年来，他一直在全国各地进行相关考察，并在2011年与国内的一些垃圾处理企业一起成立了“中国垃圾资源化产业协会”，以此推动资源化技术的发展与应用。

可是，除了尚未克服的技术难题，摆在垃圾资源化道路上的障碍还有成本。

“垃圾处理更多的是经济问题，不是技术问题。”中国城市建设研究院总工程师、曾参与过阿苏卫垃圾综合处理厂前期项目评审徐海云告诉《中国新闻周刊》。

他以厨余垃圾举例说，有人曾提出把厨余垃圾分类收集后，制成肥料送到田里。这样的技术并不复杂，但对于北京这种千万人口的大城市来说，周边并没有足够的农田接纳，如果要处理这些肥料，就需要通过铁路运送到其他有农田的地区，而由此消耗的能源、增加的排放、产生的费用“从理论上可以对接，但现实对接不了。”

“把垃圾变成资源没有问题，百分之百变成资源也没有问题，那就不计成本，但现实不可能。”徐海云认为，选择垃圾处理的技术路线必须要和社会的经济水平相适应，在我国当前的形势下，如果一味强调“垃圾是放错了地方的资源”而不核算成本，是完全不可行的。

关于“焚烧”的技术与怀疑

沿莲石路一路向西，经潭柘寺隧道上鲁坨路，不到5公里后便能看到位于半山腰的鲁家山垃圾焚烧发电厂。它同时还是青少年环保教育基地，项目在设计之初选择了以白色和绿色为主色调、融入了卡通元素的厂房风格。

作为全国现有的规模最大的三个垃圾焚烧发电项目之一，鲁家山垃圾焚烧发电厂从去年年底开始试运行，目前仍处于设备调试阶段，竣工环保验收正在进行中。按照计划，该项目在正式运营后每天可处理3000吨生活垃圾，年发电量可达3.6亿度，上网2.8亿度，另外还可为潭柘寺地区1000万平方米的面积供热。

然而，这个庞大的工程其实是计划外的产物。

2009年下半年，按照中央的要求，2010年底北京地区的钢铁将全部停产，面临着产业转型的首钢把目光投向了城市服务领域，而垃圾处理恰是摆在政府面前的一大难题。

当时，“十一五”规划中的4个垃圾焚烧项目只有高安屯在几经周折后建成，六里屯、南宫和阿苏卫垃圾焚烧厂纷纷受阻，在垃圾将无处可去的情况下，政府不得不寻找机会建设一个替代项目。

了解到这一情况，之前从未涉足过环保领域的首钢决定以此为契机开拓新产业，随即组建队伍开始前期调研，他们利用不到一年的时间完成了选址、工艺设备设计等一系列工作。考虑到民众还不能接受在城区里建设垃圾焚烧厂，焚烧厂的地址选在了位于门头沟区潭柘寺镇，距市中心40公里的首钢石灰石矿区。

2010年7月21日，经政府专题会议讨论，总投资21.6亿元的鲁家山项目正式启动。鲁家山垃圾焚烧发电厂由北京市政府和首钢集团各出资50%共同建设，特许经营期为30年。

首钢石灰石矿区因周边居民很少，受到来自民众的阻力较小，项目经“绿色通道”加快了审批流程，僅用三个月的时间就办齐了建设所需的所有手续。此事一度引发质疑，如此快的审批速度是政府为避免民众反对而将项目紧急上马。政府解释是垃圾之困已迫在眉睫。

走入厂区，全封闭的车间外并没有一丝异味。垃圾车从垃圾转运站运来时已提前分选和预处理过的生活垃圾，经由垃圾专用通道进入卸料大厅后，倒入垃圾池。经过在池内5-7天的发酵，垃圾的渗沥液尽可能脱出。脱出的渗滤液将进入专门的处理系统，而发酵后的垃圾则被投入焚烧炉。

据技术部部长赵树明介绍，整个项目全部引入国际一流设备，焚烧工艺采用德国马丁的焚烧技术和日本三菱的炉排炉， 以“半干法脱酸+活性炭吸附+布袋除尘器+SCR脱硝”的技术组合，严格控制炉内温度和烟气停留时间，确保二噁英、重金属等有害物质在分解、过滤后实现达标排放。其中SCR（选择性催化还原技术）系统还将在催化剂的作用下，将燃烧后产生的氮氧化物还原成氮气和水，进一步降低污染排放，而这在垃圾焚烧厂中还是第一家。

在中央控制室的屏幕墙上，一个个小屏幕实时监控着垃圾从进入垃圾池、投入焚烧炉到在炉内进行燃烧的全过程。在技术人员的显示屏上，四台焚烧炉的炉内温度、烟气含量等一系列数据也都一目了然。“这些数据都是跟环保部门在线联网的，只要一个不对，那边电话就打过来了。”一位工作人员对《中国新闻周刊》介绍说。

对于公众最关心的二噁英问题，赵树明表示，垃圾焚烧后的烟气在850℃以上的高温环境中停留2秒，二噁英就会完全分解。鲁家山项目的设计标准按照目前世界上最严格的排放标准（0.1 ng-TEQ/立方米，即7月新出台的《生活垃圾焚烧污染控制标准》），运行时炉内实际温度远高于850℃，停留时间也超过2秒，因此99.99%的二噁英在炉内已经分解。之后，烟气处理系统中的冷却塔会将高温烟气急速冷却，避免二噁英二次合成。最后，经活性炭吸附、布袋除尘器过滤，在经烟囱排出时，还将通过控制流速确保烟气在有条件再次合成二噁英之前就排放出去。

从开始试运营至今，除了按照市政市容委的要求，委托有资质的第三方机构进行每季度一次的二噁英检测，首钢生物质公司为检验运行状况，又自主委托该机构对四台焚烧炉及周边地区土壤进行了多次检测。“每次的检测数据都在标准范围以内，最好的一次（二噁英）达到了0.009 ng-TEQ/立方米。”赵树明说。

但在环保组织看来，这些所谓的高水准工艺不过是“技术控”专家们的说辞，既不适应中国垃圾的特点，也不能解决垃圾焚烧这种处理方式背后所隐藏的真正问题。

“不要说国外怎么样，任何国家的垃圾组分跟我们都不一样。”环保组织“自然大学”的陈立雯认为，由于生活习惯不同，和其他国家相比，我国的生活垃圾中厨余垃圾多达50%-60%，因而水分含量高，垃圾的热值很低，这样的垃圾并不适合焚烧，焚烧之后的烟气排放也很难控制。

而同属“自然大学”的毛达也指出，关于二噁英的排放目前在技术上还无法做到在线实时监测，因而一年测几次的做法根本不具代表性。

对此，技术人员解释说，通过炉内温度、烟气停留时间、一氧化碳浓度、活性炭喷射量等一系列参数，完全可以间接判断出二噁英是否超标。

首钢环境产业有限公司副总经理贾延明也否定了这样的担心，“5年来我一天没歇过，一天最少在这儿待12个小时。烟囱就在我边上，排出的烟顺着窗户就进我的办公室了，如果有污染，影响最大的是我。”他说。

然而，在人们怀疑的目光中，这样的解释起不到作用。当对垃圾焚烧的疑虑超越了技术之争，巨大的信任危机就压在了政府和企业头上 。

而这样的怀疑并非全无道理。

2013年底，陈立雯所在的环保组织“自然大学”曾向北京市环保局申请，公开鲁家山项目的环评报告全本、烟气排放数据以及飞灰、炉渣的处置情况，但因当时项目刚开始试运行，环保局以还未进行环保竣工验收为由，拒绝了他们的要求。

这只是他们众多失败申请中的一次。从2010年开始，“自然大学”曾先后28次向全国各地的垃圾焚烧项目提出过信息公开的要求，但大多进展不顺。除了河北、天津、广州等为不多的几个地区迫于压力公开了部分信息，更多的地方要么以所需信息“不属于公开范围”为由拒绝了申请，要么只给出了一个简单敷衍的回应，还有的索性根本没有回复。