农村生活垃圾循环利用法律体系的建构

周菡潇

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州 311300）

农村生活垃圾循环利用法律体系的建构

周菡潇

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州 311300）

随着农村经济的发展和居民生活消费方式的改变，农村生活垃圾急剧增多。当前也存在一些中小城市向农村地区转移生活垃圾来解决“垃圾围城”困境的不良现象。在这样“内忧外患”的困境下，本文提出适合农村未来发展的生活垃圾循环利用模式，并通过讨论其必要性与可行性，梳理现行立法，提出相应的对策建议。

农村垃圾；循环利用；法律体系

一、我国农村生活垃圾循环利用的现实必要性

（一）农村生活垃圾循环利用是破解农村生活垃圾困境的必然选择

农村生活垃圾循环利用，首先，能直接有效节约自然资源，尤其是在一些资源逐渐匮乏的农村地区，可将其易降解的、有益的物质材料进行反复利用，对循环经济的发展产生重要作用。其次，农村生活垃圾的循环利用是保护环境、减轻污染的根本手段。通过生活垃圾循环利用，减少废弃物的排放，实现环境少污染或领污染，在环境不退化的情况下发展经济，能够从根本上解决经济发展和资源环境的冲突［1］。再次，农村生活垃圾的循环利用能够实现农村经济效益、环境效益和社会效益的共赢。生活垃圾循环利用在环境方面表现为污染物的低排放甚至零排放，环境效益得以增强；在经济方面表现为资源的节约和重复高效利用，经济效益随之提高。良好的环境效益和经济效益必然带来良好的社会效益。

（二）农村生活垃圾循环利用是推进新农村建设与美丽乡村建设的必然要求

党的十八大报告提出要深入推进新农村建设，统筹城乡发展，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置［2］。新农村建设是我国现代化建设的重大历史任务之一，是推进我国现代化建设的关键，也是实现全面小康社会奋斗目标的基础。新农村建设与美丽乡村建设代表了广大农村居民从源头治理农村生态人居环境的心声，也是农村可持续发展的客观要求。然而，当前农村中生活垃圾处理情况不容乐观，也还未得到官方与群众的足够重视。尤其是一些地方政府未考虑农村与城市现实差距和实际不同，直接照搬照抄并引进城市生活垃圾处理的“老套路”，其效果可想而知。同时，由于很多农村地区没有专门的生活垃圾堆放场所和循环利用系统，出现了村民将生活垃圾随意倾倒于河流、街道两旁，生活垃圾平时靠风吹的情况。这样的生活垃圾处理方式不仅破坏了原有的农村生态系统环境，而且加大了农村地区疫情、疾病的传播风险，长此以往将严重危害到农村居民的人身安全。总体而言，农村生活垃圾的妥善处理至关重要，将垃圾变废为宝，发展农村生活垃圾循环利用产业，节约资源是致力于新农村建设和美丽乡村建设的重要途径。

（三）农村地区的广阔天地能为农村生活垃圾循环利用提供基础

我国农村地区较城市更具环境消纳能力，可为农村生活垃圾的循环利用提供坚实的基础，这主要体现在农村种植业和养殖业的基础上。众所周知，世界上最早的产业是农业，种植业具有天然的分解和消纳能力，即使是简单的养殖业也不会对环境造成污染。“天然循环”的种植和养殖业结合模式逐渐成为我国农牧业可持续发展的经典模式。在我国北方地区“人—猪—田”的生产系统也逐渐推广。浙江省青田县的“稻鱼共生系统”、珠三角特有的“桑基鱼塘”等模式被联合国粮农组织列为最佳农业生态模式。总之，农村生活垃圾虽然在成份上逐渐与城市生活垃圾趋同，但其与城市生活垃圾的不同属性必然要求农村生活垃圾处理需结合农村特有的环境，走一条特殊的农村生活垃圾循环利用道路。

二、相关法律法规分析

（一）法律

我国有关农村生活垃圾循环利用的法律主要有《环境保护法》、《固体废物污染防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《水污染防治法》等。《环境保护法》属于基本法和综合法，在整个环保法律体系中处于核心地位，其对环保的目的、基本原则、管理制度、法律责任等做出原则性规定［3］。其于2014年4月在十二大会常务会议上做了修订，新修订的环保法被称为“史上最严的环保法”，主要因其增加了减少废弃物，生活废弃物分类处置、回收利用的内容。具体而言，第三十六条规定了国家鼓励和引导有利于保护环境的产品和再生产品的使用，尤其是国家机关和相关组织采购产品设备时应当以体现环保节能的商品为先。第三十七条规定了地方政府组织对生活废弃物的分类处置、回收利用的职责。第三十八条规定了公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按规定对生活垃圾进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害。其他单行环保法律《固体废物污染防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》等，针对某种环境要素或特定的环境社会关系进行专门调整［4］。《固体废物污染防治法》体现了循环经济的理念，其颁布是我国固体废物管理走向成熟的标志之一。该法对固体废物污染防治和监督管理做了一般原则性规定，在总则部分提出了固体废物污染防治的基本原则以促进循环经济和清洁生产，即实行减少产生量和危害原则，充分合理利用原则和无害化的原则。其中对生活垃圾污染防治的规定主要集中在第三节相关内容中，其中第三十八条对县级以上人民政府统筹城乡生活垃圾收集、运输设施建设和产业发展，提高生活垃圾利用率的职责做了相应规定。该法除第四十九条规定农村生活垃圾污染防治的具体办法由地方性法规规定外，第三十九至四十八条均是对城市生活垃圾处理的规定，并无直接涉及农村生活垃圾处理的法律条文规定。《清洁生产促进法》从改进设计、工艺、设备、清洁原料使用以及改善管理层面对相关单位组织和个人进行规范。该法属于促进法，在法律责任上规定与其他法律相比较少。该法并无直接涉及农村生活垃圾处理的法律条文，只在第二十二条对科学使用化肥、农药和薄膜，改进养殖、种植技术和农业生产废物资源化做了一般性规定。《循环经济促进法》旨在促进循环经济，提高资源利用率。该法针对循环经济“减量化”、“再利用”、“资源化”三个过程做出了规范并制定了相关的激励和处罚措施。在该法中，循环经济不是单纯的“再利用”，而是与“减量化”和“资源化”相结合，形成一个完整的链接。《循环经济促进法》直接涉及农村生活垃圾循环利用的法律条文主要有第四十一条规定的“县级以上人民政府应对建设和完善城乡生活垃圾分类收集和资源化利用，提高生活垃圾资源利用率履行职责”。除此之外，该法赋予了省、自治区、直辖市政府根据当地实际经济发展状况决定是否实行垃圾排放收费制度的权利，并规定了收取的该费用必须用做垃圾处理资金以及国家鼓励以旧换新、押金等废物回收的方式。

（二）法规规章层面

我国有关农村生活垃圾循环利用的法规主要有行政法规和地方性法规两部分。涉及的行政法规有《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》等。其中《村庄和集镇规划建设管理条例》制定时间较早，对村庄、集镇建设规划做了规范，以改善农村经济社会的发展。第三十三条规定了单位和个人有责任维护农村容貌、卫生和处理垃圾堆。第三十九条也规定了相应的违法处罚，停止侵害，处以罚款，损失赔偿等。地方性法规层面相关立法主要有《天津市市容和环境卫生管理条例》、《浙江省固体废物污染环境防治条例》、《山东省农村可再生能源条例》、《武汉市实施〈中华人民共和国循环经济促进法〉办法》等。各地方也针对具体经济发展情况，对其管辖区域内的农村地区生活垃圾循环利用做了一些规定，如《山东省农村可再生能源条例》规定了促进农村可再生资源开发利用，保护农村生态环境的相应措施。规章层面涉及生活垃圾循环利用的主要为城市地区，其中也有部分地方政府规章涉及农村地区，如《城市生活垃圾管理办法》、《城市建筑垃圾管理规定》、《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》。环境地方政府规章主要有《上海市促进生活垃圾分类减量办法》、《南京市生活垃圾分类管理办法》、《天津市城镇生活垃圾袋装管理办法》、《天津市生活废弃物管理规定》、《武汉市农村饮用水管理办法》、《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》等。截至目前，大多地方省政府已经出台了相关的政府规章，但其中直接涉及农村地区生活垃圾循环利用的内容较城市少，大多立法都集中在城市生活垃圾管理方面。

三、完善我国农村生活垃圾循环利用法律体系的对策建议

（一）进一步完善我国法律法规，适时提高法律位阶

在法律中，公平是正义的一种体现，是法律化、规范化了的正义［5］。环境公平关注环境利益和环境风险在不同个人或人群之间的分配。长久以来我国的城乡二元体制导致了现今农村生活垃圾处理的二元化现状，即环保仍然属于“城市中心主义”。“环境公平正义”理念要求我们注重农民环境权的平等实现，改善农村生活环境。新修订的《环境保护法》明确了地方各级政府分类处置生活垃圾和回收利用废弃物的职责以及公民对生活废弃物进行分类放置的义务，这在一定程度上为农村生活垃圾循环利用的责任落实提供了法律基础。但要真正落实农村生活垃圾循环利用，必须由一套系列的法律法规以及标准文件配合而成，必须依靠具体、操作性强的专门立法。鉴于我国农村地理和人文环境与城市的区别较大，我们不能简单照搬照抄城市生活垃圾处理的管理经验，而更应结合当地的经济发展水平进行相关立法调整，如可依赖农村的种植业和养殖业的发展，促进生活垃圾循环利用和再次利用。

目前我国并未形成一部专门规范农村环境保护的法律，从成本和效率层面考虑，制定专门性的农村环境保护法律不具可行性。因此，笔者建议在原有的法律法规基础上，增加体现农村生活垃圾循环利用的相关法律条文，以此来保护和改善农村生态环境，逐步控制和治理农村垃圾污染，维护农村生态平衡。此外，除了对农村生活垃圾处理进行一般性规定的《环境保护法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》以外，我国缺乏相应的具体地方性法规规章对农村生活垃圾进行循环利用的规范，有些地方则将相关文件散落于部门和地方规范性文件中。为更好地实现保护农村生态环境，促进农村生活垃圾循环利用，笔者建议适时提高相关文件的法律位阶，使其具有更广泛的约束力。

（二）建立健全农村生活垃圾源头分类制度

将农村生活垃圾进行源头分类是实现循环利用的首要步骤。相比当前在城市广泛推行的生活垃圾分类投放制度，我国广大农村地区即使有此项制度，其受关注程度也较低。在农村传统生活中，生活垃圾主要成份中的厨余物质多用于制作畜禽饲料，或回田、回收，故垃圾总体产生量少，对周边环境产生的影响也不大。但近年来，随着农村生活方式的改变，特别是庭院养殖的萎缩，传统的分散式就地消纳处理垃圾的方式显得力不从心［6］。

为进一步推进农村生活垃圾源头分类以更好地促进农村生活垃圾循环利用，笔者建议首先在相关法律法规文件中明确农村生活垃圾的具体分类内容，可将农村生活垃圾分为五大类：厨余垃圾、灰土垃圾、可再生垃圾、生物质垃圾、有害垃圾。厨余垃圾可用于沼气生产与有机肥制作；灰土垃圾可以产生砌块砖以及生产水泥辅料，生产农家肥、填坑造地等；可再生垃圾主要包括废旧金属、废旧塑料、废旧纸类、废旧织物等，可收集后出售给加工厂作为原材料重新利用；生物质垃圾可以作为农民生物质燃料的组成部分；有害垃圾则集中后运往有资质和技术的专门企业进行无害化处理。其次，应完善公共参与监督制度。新《环境保护法》第五十七条和四十九条规定了公民、法人和其他组织有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报以及县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处理工作。由此可知，公民对县级政府的环境监督权对推进农村生活垃圾分类回收具体重要意义。因此，建议在农村生活垃圾分类中完善公共参与制度，即在法律法规中明确确立环境监督权，以及环境监督权的主体、内容和行使方式。再次，应完善地方政府财政资金分配制度。可根据地方政府财政收入资金情况，设立专项的农村生活垃圾分类处理资金，并纳入地方政府财政预算，以此来解决当前农村生活垃圾分类处理设施缺乏、不完善，以及保洁费不到位的现象。最后，可确定由地方乡镇政府统一配备农村居民每家每户的垃圾源头分类配套设施，其中包括不同材质的垃圾桶和编织袋，以及由地方乡镇政府采取激励措施鼓励农村居民生活垃圾分类回收，如实施有价回收垃圾（除灰土垃圾）措施等。同时，可在农村乡镇一级设立具体从事农村生活垃圾管理的相关部门和管理人员，并进一步提高执法人员的专业素质和水平，纳入人事编制。

（三）建立农村生活垃圾押金返还制度

我国《循环经济促进法》对国家鼓励以旧换新、押金等方式回收废物予以规定，但未对押金返还制度如何运转做具体规定。建立农村生活垃圾押金返还制度是农村生活垃圾循环利用的重要激励政策，具体是指对可能造成污染或可再次利用的包装商品在购买时要求消费者支付一定的押金费用，其只有在返回该商品包装时才可获得这笔押金费用。在农村消费市场中实行押金返还制度主要是依据经济刺激这一杠杆，用抵押金的返还可保证农村居民不随意丢弃包装物。其相对于生产者或销售者二次回收有用材料具有减少成本，提升效果的优势。国际上押金返还制度主要应用的是特定种类的饮料，另外在丹麦、芬兰等一些国家对具有较高汞和锡含量的电池也有应用。值得一提的是该制度也被用于大件商品中，在挪威消费者购买汽车时需要缴纳数万的抵押金，该款只有在该汽车被返还时才能归还。其旨在循环利用废旧汽车材料，不仅能从源头上减少资源浪费，更能减少其造成的土壤、水污染等。鉴于押金返还制度在发达国家中具有广泛应用又具有成效高、成本低的优势，建议在我国农村地区结合试点，逐渐推行该项制度，并进一步扩大押金返还制度的应用范围，完善其运转系统模式。

［1］丁亚琴.上海城市生活垃圾资源化利用研究［D］.上海交通大学，2009.1-20.

［2］康东，杨登弟，王斌.欠发达地区新农村建设困境与出路［J］.甘肃农业，2010，（1）：4-5.

［3］曹明德，黄锡生.环境资源法［M］.北京：中信出版社，2004.76.

［4］金瑞林.环境法学［M］.北京：北京大学出版社，2007.43.

［5］赵俊.论环境法的理论基础［J］.华中科技大学学报，2005，（3）:39-43.

［6］裴亮，刘慧明，王理明.基于农村循环经济的垃圾分类处理方法及运行管理模式分析［J］.生态经济，2011，（11）:152-155.

Construction of Legal System on Rural Household Waste Recycling

ZHOU Han-xiao

（School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Hangzhou 311300，China）

With the improvement of the rural economy and consumption patterns of rural residents，the number of rural household waste is in sharp increase.The composition of the waste has changed from the traditional easily degradable material to chemical and industrial supplies.Under the dilemma of this rural household waste treatments，the paper put forward a way to recycle rural household waste，which is really fit for the rural background.And this paper analyze the necessity and viability for this way to proposes the suggestion to improve the relevant laws and regulations，the relevant legal hierarchy，and the system of garbage classification and deposit refund.

the rural；waste；cyclic utilization；legal system

D922.683

A

1009-6566（2014）06-0079-04

2014-07-29

周菡潇（1990—），女，浙江嵊州人，浙江农林大学法政学院环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向为生态保护法律与政策学。