加强社会组织建设：背景、挑战与应对

□李 强（中共广州市委党校 公共管理教研部，广东 广州 510070）

2006年，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次正式提出“社会组织”概念，用以规范此前诸多内涵类似却表述各异的称谓如非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、民间组织、第三部门等等，同时确立了培育社会组织发展的重要意义。2012年，党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，成为社会组织建设的方向和目标。之后，党的十八届三中全会更是进一步明确了形成现代社会组织体制的关键，即正确处理政府和社会关系。社会组织作为独立于党政体系和市场体系之外的各类组织形态，按照民政部的划分，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会三种类型。近年来，社会组织建设成为各级政府重点关注的领域之一。

一、加强社会组织建设的背景

第一，社会成员去组织化。随着改革的不断深化，计划经济时代那种全面承担各种经济社会职能、能够把人们有效组织起来的全能型单位已经不复存在，如今人们的工作单位往往仅具备单一的经济职能，甚至相当多的社会成员并不隶属于某一单位而以个体状态存在，因而独立性和自由度大大扩展，整合难度随之加大，试图借助单位为中介实现社会管理目标已难奏效。与此同时，城市化进程中频繁的、大规模的人口流动进一步强化了社会成员去组织化或非组织化的状态。社会成员去组织化的后果之一是，政府在行使职能过程中经常需要直接面对单一的、分散化的个体，治理成本大大增加，而且容易顾此失彼，难以有效应对个体极端化事件发生的潜在风险。在这种形势下，发挥社会组织对社会成员的再整合功能就显得格外重要，能够缓解政府治理的压力。

第二，社会领域过度市场化。当前，在经济领域，因政府行政力量干预过多导致市场化程度不足而备受诟病，这也是十八届三中全会强调“使市场在资源配置中起决定性作用”的重要原因之一。但是，与经济领域市场化程度不足恰恰相反的是，社会领域却呈现过度市场化的趋势，尤其是在涉及基本民生的教育、医疗卫生、社会保障等领域，政府本应切实履行自身职能，适当干预以保证居民基本需求的合理满足，但是市场机制反而大行其道，造成在这些领域交易、买卖成为主要运行方式，利润、金钱成为首要衡量标准，引发诸多社会问题和民众不满情绪，损害了政府的权威和合法性，甚至误导了社会价值取向和道德追求。在这方面，社会组织可通过提供服务、规范行为、公益支持以及道德倡导等一定程度上抵制社会领域的过度市场化倾向。

第三，政府职能转变加快。明确政府与市场、政府与社会的边界，形成有限政府、有序市场、活力社会的格局，是政府职能转变的目标。十八大以来，政府职能转变改革快速有序推进，以简政放权为基本要求的新一轮行政体制改革，要求将政府职能中适合市场、社会承担的予以转移，强调更多地利用社会力量。事实上，近年来通过政府向社会组织购买服务的方式，国内很多地方已经将公共服务职能转移至社会组织承担，取得了显著效果。在中央层面，自2012年开始，中央财政支持社会组织参与社会服务项目已经连续实施了两年，从趋势上看，这一面向全国的实施项目将成为长效机制。对于社会组织的发展而言，政府职能转变既是一大契机，也提出了更高要求，各类型社会组织需要不断提升自身能力以更好地承接相应职能。

二、当前社会组织建设面临的主要挑战

首先，社会组织行政化倾向明显。社会组织行政化，是指“社会组织在一定程度上被置于政府体系之内的现象，一方面表现为政府对社会组织的严格控制，另一方面表现为社会组织对政府的强烈依赖。”[1]当前，社会组织行政化的主要表现之一是政府公职人员尤其是党政领导干部在社会组织中兼职的情况广泛存在，同时，很多具有行政影响力的退休官员也大量在社会组织尤其是慈善类社会组织担任负责人，造成“隐性行政化”，这在全国范围内并不少见。[2]尽管中央曾多次出台一系列限制性规定，要求党政领导和政府公务人员不得在社会组织中兼职，如1994年国务院办公厅《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务的通知》，1998年中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，1999年中组部《关于审批中央管理的干部兼任社会团体领导职务的有关问题的通知》等等，但是最终效果却不甚理想，公职人员任职社会组织的现象并未根除。另外，部分社会组织为获取政府资源支持或其他优惠政策而主动靠拢并接受政府的领导或干预，弱化甚至放弃社会组织的民间属性，形成一种“主动行政化”趋势，并导致权力寻租、滋生腐败。社会组织行政化易造成组织运作偏离固有社会属性，忽视公益或互益的目标，不利于民意集中表达和群体利益反馈功能的发挥，最终阻碍社会组织的健康发展。

第二，官办社会组织和民办社会组织发展不平衡。改革开放以来，社会组织主要有官方主导创建和民间自主发起两种不同的生成路径，相比之下，具有官方背景的社会组织自成立之初即得到政府的大力扶持并长期延续，在资源获取、政策保障等方面具有先天优势。目前具有官方背景的社会组织数量依然庞大，首当其冲的是，国内还存在三类免于登记的官办社会团体，包括参加中国人民政治协商会议的中华全国总工会等八个人民团体，经国务院批准可以免予登记的中国文学艺术界联合会等社14个社会团体以及中国文联所属的中国戏曲家协会等11个文艺家协会。这三类社会团体具有很强的行政色彩，有相应的行政级别和行政编制，运营经费由财政负担，在全国各地大都存在分支机构，呈伞状组织结构，整体规模庞大。此外，大量社会组织都是政府参与组建的，不可避免地具有行政属性。以广东为例，全省112个省级行业协会中有103个由政府倡议成立。[3]事实上，官办或半官办社会组织并非纯粹意义上的社会组织，同时履行着政府附属机构的相关职能，长期以来挤压了民办社会组织的成长空间。就民办社会组织而言，尽管近年来因承接政府购买服务项目而有所发展，但是对于大部分民间组织而言，仍然面临着资源匮乏、人才短缺等困境，亟需更大力度的培育和扶持。

第三，社会组织功能发挥过于单一。提供服务、反映诉求和规范行为是社会组织的主要功能，自十六届六中全会起一直为党中央文件所强调，国家“十二五”规划也专门提及。但现实是，各地在培育社会组织过程中更为关注提供服务这一项功能，甚至作为社会组织发挥作用的唯一方式，从而忽略或主动回避社会组织在反映诉求和规范行为方面的作用。实际上，以集体化形式反馈群众各类诉求，规范利益表达行为，恰恰是社会组织更为重要的功能。改革开放后单位制逐步瓦解，社会成员没有被整合进新的利益组织中，当利益受损时大多数人事实上处在“个体化诉求”状态，即只能依据个人的能力，而无法通过合法、有效的群体形式来展开利益诉求，维护个人正当权益。[4]在这种条件下，社会组织理应成为利益诉求组织化表达的重要载体，将分散化的个体诉求集中起来，降低政府治理成本。但是出于维护社会秩序和社会稳定的考量，当前各级政府并不倡导甚至压制群体化的利益表达方式，社会组织在这方面的功能发挥因而受到较大限制。积极探索社会组织各类功能的均衡实现，强化其整合诉求、规范表达、维护权利等作用，是实现社会组织全面健康发展的必然要求，也是当前和未来相当长时期内社会组织建设的难点所在。

第四，未登记注册的社会组织数量大。按照现行法规，具有合法身份的社会组织包括在民政部门登记注册的三类社会组织（社会团体、民办非企业单位和基金会），无需登记或免于登记的社会团体如中国红十字会及其分支机构，以及在工商部门登记以企业法人资格而存在的社会组织。除此之外，国内还存在大量未在民政部门或工商部门注册、没有取得合法身份的所谓“草根社会组织”，其中既包括一些制度完善、发育成熟的社会组织，也包括一些结构松散、规模较小、未达到登记注册资格条件的社会组织。对于未登记注册的社会组织数量，目前并没有一个确切的数字，但是根据多位学者的估算，现存草根社会组织的数量应该至少数倍于登记在册的社会组织数量。[5][6][7]不具备合法身份和地位导致不少社会组织难以通过当前政策优惠推动自身发展，对日常运作也造成不少障碍。同时，大量社会组织游离于现行法律法规政策等制度框架之外既不利于政府相关部门进行监督和管理，也妨碍了对社会组织整体发展态势的真实认知及合理引导。如何将草根社会组织尽可能多地吸纳进现行法律法规监管体系之下，并且有针对性地给予相应的支持和指导，不断扩大“合法”社会组织的范围和资源增量，是加强社会组织建设的重要方向。而推进草根社会组织合法化有赖于当前社会组织管理体制作出相应改革，这是更为艰巨的任务。

第五，社会组织公信力不足。公信力是社会组织赖以生存的核心要素，也是其发展水平的集中体现。社会组织公信力的缺失，必然会削弱对社会资源的动员和汲取能力，进而影响组织功能的实现，甚至危及组织的生存与发展。我国社会组织兴起于改革开放之后，经历了曲折的发展历程，直到近年来才获得了官方的重视和支持，尽管取得了一定程度的进步，但总体上看还处于初级阶段，外部制度环境和内部治理均面临不少问题，尤其是自身信用建设不充分，导致不少地方政府和公众对社会组织的功能发挥存有疑虑、缺乏信任。公信力缺失与社会组织自身定位不清、未能成为真正独立的非营利治理主体密切相关：一些由政府主导发起的社会组织行政化特征十分明显，甚至成为“二政府”；有些民办非企业单位则借公益之名行营利之实，严重损害社会组织声誉。公信力建设是一个长期的过程，而偶发的甚至未有定论的负面事件，对社会组织公信力的损害有时是不可估量的。例如，2011年6月发生的红十字会“郭美美事件”导致慈善类社会组织募捐效果大受影响就是一个典型例证。提高社会组织公信力，通过获得公众广泛认可来增强汲取生存与发展资源的能力，是社会组织独特优势得以发挥的重要保障和前提。在这方面，社会组织仍然有很长的路要走。

三、加强社会组织建设的对策分析

当前，加强社会组织建设必须以去行政化为首要任务，协调官办社会组织改革和民办社会组织发展，探索社会组织各项功能全面均衡的发挥。同时，合理确定社会组织的登记注册资格，不断扩大具有合法身份的社会组织增量，并逐步完善其内部治理结构。

第一，以加快官办社会组织改革为主线，推进社会组织去行政化进程。从本质上来看，官办社会组织与民办社会组织除了主办机构不同之外，在性质、功能上基本相同。建立统一的制度体系，逐步淡化官办社会组织的行政色彩，统筹二者协调发展，是促进社会组织规范发展的重要内容和方向。不仅如此，党的十八届三中全会还将去行政化改革扩展至公办事业单位，要求推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，推动公办事业单位去行政化。但是，官办社会组织的去行政化并不是简单剥离它们目前享有的行政级别、编制和财政支持，更重要的是改变原有的行政等级化组织结构和行政指令化运作模式，形成面向民间、服务公众的核心理念，更好地履行和发挥自己本应具备的社会功能。改革的路径是转变行政等级化的官僚组织模式为扁平化的组织结构模式，在保留政府资金投入和工作人员原有工资、社保、待遇的基础上，将行政级别改变为非行政机构的职级制。唯有如此，官办社团组织才能逐步改变固有的行政思维和行政运行模式。[8]北京等地将人民团体等官办社会团体作为枢纽型社会组织，用以替代以往众多的政府主管部门来管理和服务各类社会组织，创新官办社会组织的运作方式，在自上而下传达贯彻上级指令的固有职能之外开辟了更大的活动空间，这不失为一种有益的尝试。

第二，积极探索社会组织反映诉求、规范行为等功能的有效发挥。尽管社会组织类型多样，但一般都是沿着争取权利维护和慈善公益互益两大主线发展起来的，[9]权利表达与维护始终是社会组织不可忽视的存在价值和意义所在。当前我国深化改革的过程，也是利益格局不断调整的过程，社会组织理应作为集体化利益表达载体发挥应有的作用促进社会和谐，尤其是为利益相对受损群体发声。一味回避该项功能的实现不仅不利于社会组织的成长，也无助于降低因利益个体化无序表达带来的危害公共安全、影响社会稳定的风险。在当前的政治经济条件下，可尝试鼓励一些社会组织在提供服务的基础上，适当承担侵权调查、权益维护等职能，作为第三方公共组织，成为保障弱势群体合法权益的代理机构。目前国内一些地方的探索值得借鉴和推广，例如，深圳市2008年出台的《深圳市宝安区公益慈善类、社区维权类民间组织培育专项资金管理暂行办法》，对社区维权类社会组织给予启动经费、运作资金等方面的支持，发挥了该类社会组织在调解劳资纠纷、维护外来务工人员合法权益等方面的作用。相比较很多在工商部门注册、以企业身份运作的维权类社会组织如番禺打工族文书处理服务部，深圳的社区维权机构能够取得合法身份并获得官方资助是不小的突破。

第三，降低社会组织登记注册准入门槛，推广备案制，尽可能多地将各类社会组织纳入政府管辖视野范围内，并加大扶持力度。对于社会组织的登记注册，不少学者提出建立备案登记、法人登记和公益法人登记三级准入制度，[10][11]认为这是比较合理的制度，有利于不同规模、类型的社会组织获得不同层次的合法地位。目前针对城乡社区基层社会组织的备案制已经广泛实行，成为常规登记制度的有益补充。而对于公益法人来说，税收、财政等方面相关配套政策的建立也同样重要。除了放宽准入之外，政府还应对社会组织加大扶持力度。从世界范围内来看，社会组织40%的资源来自政府资助，我国香港地区社会组织来源于政府购买服务的经费更是高达80%，[12]目前我国政府对社会组织的资助远未达到应有的比重。当前应着重扶持新生的民办社会组织，采取多种措施予以支持。例如，通过政府购买服务、福彩金资助等方式，实现社会组织资助机制的多元化发展，并使其形成制度化；探索建立社会组织发展基金，用于支持城乡基层公益服务类社会组织成长；把握社会组织的非营利性属性与经营活动之间的关系，鼓励并监督社会组织探索开展与自身业务相关的合法经营活动，以保证初创社会组织的日常运作；等等。

第四，完善社会组织内部治理，提高公信力。长期以来，行政力量不断向社会组织渗透的原因之一是政府部门对社会组织的能力、信誉等存有疑虑，进而频繁地实施越界干预甚至代管，结果造成社会组织的制度建设严重不足，或是简单模仿政府组织，难以实现既定目标。加强内部建设、形成完善的治理机制是强化社会组织自身独立治理主体地位的重要途径。十八届三中全会提出建立事业单位法人治理结构，也为社会组织的法人治理建设提供了思路。具备条件、具有一定影响力的社会组织可建立法人治理结构。具体路径是，在法律的框架下，建立健全以章程为核心的法人治理结构，使社会组织实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展，成为独立的法人主体。[13]唯有如此，才可能在身份、地位等方面与政府部门对等，形成相互合作的伙伴关系。完善的法人治理结构对于推动社会组织尤其是民间自下而上产生的社会组织快速成长具有重要作用。在2013年四川雅安地震捐赠中，无业务主管单位、纯粹民间生成的壹基金成为获得捐赠数额最多的公益组织，超过传统的官办慈善组织。这一案例充分说明，组织内部治理成熟，透明度高、专业性强，是民办社会组织发展的核心竞争力，亦可供具有官方背景的社会组织借鉴。

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