空中警察执法权力探析

周航

（中国民航大学法学院，天津 300300）

空中警察执法权力探析

周航

（中国民航大学法学院，天津 300300）

为了更好地保障我国民航秩序的安全有效运行，进一步规范空警机上执法行为，有必要理顺空警与其他安保主体之间的关系，健全空警执法规范体系，统一空警执法程序，建立空警执法考核标准，从而完善我国空警执法权力。

马航事件；保安；空中警察；机长；执法权力

2014年3月8日凌晨2点40分，马来西亚航空公司一架载有239人的波音777-200飞机在由吉隆坡飞往北京的途中与管制中心失去联系。马航失联航班上239名人员中竟无任何空中安保人员，这显露了马航对客机安保系统的严重缺失。空中警察（以下简称空警）制度是2001年美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，在国际民航组织的倡导下各国逐步建立起来的一支专门的机上执法力量，其根本目的是为了防范客舱内人为因素对飞行活动的非法干扰行为，有效制止和预防针对航空器或航空器内人员和财产的违法犯罪行为。我国于2003年组建了空中警察队伍，十多年来，我国空警形成了一支充满生机、不断完善的重要空中保卫力量，这支队伍在保护民用航空器及其所在人员生命和财产安全，预防、制止民用航空器内违法犯罪活动方面取得了突出成绩。然而，实践中空警制度仍然存在着与其他航空安保主体行使权力冲突，空警执法规范空白、执法程序不明确以及执法缺乏有效监督等缺陷。

一、空警执法的法律渊源

（一）空警执法之国际法渊源

“9·11”恐怖袭击事件后，以美国为首的民航强国纷纷建立了本国的空警队伍。为了规范空警在国际航班上的执法，国际民航组织在2009年修订的《保护民用航空免遭非法干扰行为保安手册》（以下简称《手册》）中增加了“机上保安员”（IFSOs）的内容。由于欧美国家对空警的表述主要有Air Marshals和In-Flight Security Officers这两种方式，因此，《手册》中出现的机上保安员实际上就是国内的空警，而不包括航空公司派遣的安全员。根据《手册》的规定，机上保安员是指“运营人所在国政府和登记国政府为了保护航空器和乘机人员免遭非法干扰行为而授权部署在航空器上的人员，这不包括受雇履行为航空器上的一个或几个特定人提供专门人身保护的人员，如私人警卫”。

空警执法的国际法渊源主要包括1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》、2010年《北京公约》和《北京议定书》。2011年7月1日，经过第12次修改的第9版《芝加哥公约》附件17《保安—保护国际民用航空免遭非法干扰行为》（以下简称附件17）采纳了《手册》中关于机上保安员的定义，并且明确要求各缔约国必须确保这类人员是“经过特别挑选和培训的政府工作人员”［1］。尽管上述文件对预防和打击各类航空违法犯罪行为做了详细的规定，但是其中并没有直接规定空警的执法权力，为了弥补这一缺陷，国际民航组织于2012年5月专门研讨了《东京公约》的修订问题。经过了历时近两年的讨论，国际民航组织于2014年4月4日通过了关于修订《东京公约》的议定书。该议定书明确规定了空警执法权力：1.协助机长管束机上不循规旅客；2.在有理由防止非法干扰行为的情况下采取合理的预防措施；3.各缔约国有权制定关于空警执法的双边或多边协定。可以说，2014年《蒙特利尔议定书》不仅明确以国际公约的形式确立了空警的法律地位，同时也为各国出台有关空警执法的法律法规提供了重要依据。

（二）空警执法之国内法渊源

在我国，空警执法的依据主要包括《刑法》、《治安管理处罚法》、《民用航空法》、《人民警察法》等法律文件。我国现行《刑法》中规定的危害航空安全的罪名主要包括：劫持航空器罪、暴力危及飞行安全罪、破坏交通工具罪、破坏交通设施罪、重大飞行事故罪，其中空警主要防范的是前两项罪行。《治安管理处罚法》是空警执勤时需要掌握的重要法律依据，因为空警在机上最常见的就是扰乱客舱秩序的行为和妨害飞行安全的行为，如打架斗殴、酗酒闹事、非法使用电子设备等。《民用航空法》第191条至第199条分别规定了劫持民用航空器，对机上人员使用暴力，隐匿携带危险物品、限制品上机，违规运输危险品，在使用中的航空器上防止危险品，故意传递虚假情报，破坏航空设备，聚众扰乱机场秩序，航空人员玩忽职守这九种违法犯罪行为。其中前七项行为都是在空警的执勤范围之内，需要空警积极预防和打击的。由于空警在理论上是我国警察的一个特殊警种，因此《人民警察法》规定的警察的职责也是空警需要履行的职责。

以上法律法规及规章虽然对需要预防和打击的机上违法犯罪行为予以了规定，但是并没有直接提到空警，只能从空警的性质中推定空警在实践中可以援引以上执法依据。《空中警察管理规定（试行）》是民航总局公安局于2005年下发的一份规范性文件，尽管其法律位阶较低，但是对于确保空警切实履行职责，加强空警队伍管理起到了一定的作用。该规定第3条明确指出。“空中警察是公安机关人民警察的一个重要组成部分，执行公安机关的决定和命令”。因此，空警的执法权是代表国家公安机关行使的一种警察权。

二、我国空警执法权力之现状

从目前的体制看，空警应该属于民航公安中的一个分支。民航公安机构是由公安部、民航总局共同组建，列入公安部编制序列，受民航总局和公安部双重领导的特殊公安机构。空警是在2002年3月3日根据《民航体制改革方案》精神由民航总局组建而成。由此可见，空警诞生于民航公安之中，属于民航公安系列［2］。空警组建之前，飞机上的治安管理工作主要由机长和航空安全员负责，二者都是航空公司的雇员，且航空安全员必须服从机长的领导，不会发生权力冲突的情况。空警组建之后，飞机上的治安工作则由机长、航空安全员和空警共同负责，由于身份的不同，实践中容易出现空警执法与机长及航空安全员行使治安权的冲突。

（一）多种空中安保主体并存

1.机长的治安权。机长在飞机上的治安权是由1963年《东京公约》赋予的。《东京公约》第六至九条规定了机长的五种治安权：（1）采取合理措施权。（2）获得治安协助权。（3）命令离开飞机权。（4）移交主管当局权。（5）合法掌握证据权［3］。在我国，私人以被授权者的身份独立执行警察任务的情形并不多见，原因在于警察任务一直被视为属于国家的核心任务，必须由人民警察亲自承担。不过，机长和船长是两个比较典型的例外情况。《民用航空法》第四十六条赋予了机长在飞机上的执法权，《海商法》第三十六条赋予了船长“有权对在船上进行违法、犯罪活动的人采取禁闭或者其他必要措施，并防止其隐匿、毁灭、伪造证据”。可见，作为私人的机长和船长可以根据法律的授权行使公安机关才能享有的治安权［4］。

2.航空安全员的保卫权。航空安全员作为机组的一员，在机长的管理下维持着飞机上的良好秩序，从性质上来看，航空安全员符合国务院《保安服务管理条例》中规定的保安的职责。实践中，为了节省开支，航空安全员一般由航空公司的空乘人员兼任。根据《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》的规定，航空安全员的工作对象分为两类：（1）处理机上扰乱性行为。包括违反规定使用电子设备、使用明火或者吸烟、强占座位或行李架、盗窃毁损航空器设备、妨碍机组人员履行任务、打架斗殴、寻衅滋事等行为。（2）处理严重危害飞行安全的行为。包括非法干扰行为、强行冲击驾驶舱、暴力抗拒航空安全员执行任务等行为。航空安全员在履行上述保卫权时必须在机长的领导下展开。因此，有的学者认为，航空安全员的保卫权实际上是机长治安权的延伸［5］。

3.空警的执法权。目前，我国立法中没有明确规定空中警察的具体职责分工。因此，除了根据空中警察设置目的制止劫机行为，还应当按照《人民警察法》的规定履行相应职责。《人民警察法》第六条规定了警察的14项职权，其中有些规定也适用于空警，如预防、制止和侦查违法犯罪活动；制止危害社会治安秩序的行为；管理枪支、弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品等等。《空中警察管理规定（试行）》中规定的空警职责与上述航空安全员的职责基本上是一致的。

（二）空警与机长之间的权力冲突

机长和空警都承担着保障机上安全的职责，这致使处理机上安保事件时，二者如何划分以及如何行使职责成了当前比较突出的问题。目前理论界有三种观点：一是服从说。即空警的执法权应当在机长的领导下行使，空警应当完全服从于机长的领导［6］。二是协调说。这种观点认为机长的治安权应该与空警的执法权的关系保持一种相互协调的关系，机长在行使其治安权时，空警应该积极予以配合，协助机长处理机上的违法犯罪行为；而空警行使其执法权时一般应该事先通知机长，得到机长的认可［7］。三是独立说。该观点认为紧急情况下，空警为了制止恐怖、暴力行为，可以自行采取执法措施［8］。有学者曾经对空警做过相应的问卷调查，即“当机长和空警在处理机上的违法犯罪行为发生观点冲突时，谁负有最终决定权”，调查结果显示有53%的人认为应当由机长拥有最终决定权，47%的人认为空警是国家警察，应当拥有对违法犯罪行为处理的最终决定权［9］。该项调查表明，机长和空警的权力划分不仅在理论界存在争议，实践中空警自身对彼此职权的区分也存在认识上的冲突。

（三）空警与航空安全员之间的权力冲突

空警和航空安全员之间出现权力冲突的主要原因还是在于身份上的差异。航空安全员作为机组工作人员，由航空公司进行招聘、考核、培训，属于公司、企业的职员。空警作为警察的一种，其身份属于国家的执法者，他们通过国家的公务员考试，是社会上的优秀人员。他们由空警总（大）队管理，持有警官证，接受警员培训，属于人民警察的一员。空警有权对违法犯罪行为进行管理，进行调查、取证、依法适用警械，航空安全员作为企业的职员，其主要职责是在服务区内进行巡逻、守护、安全检查、报警监督，在机长的授权下协助机长进行机上治安工作。可以说，航空安全员与空警权力冲突的实质还是空警和机长权力的冲突。

三、我国空警执法权力之缺陷

（一）空警执法之法规空白

一项制度的确立需要以健全的法律法规为支撑。与其他国家相比，我国空警在执法中的一个显著问题就是执法规范的空白和缺失。早在20世纪60年代，美国总统肯尼迪就创建了第一个美国空中警察项目，当时仅有18名被称为“平安警察”的人员。1985年，TWA847航班劫持后，里根总统将空警的人数发展为400人。“9·11”事件后，美国专门在国土安全部下设空中警察服务［10］。澳大利亚、加拿大、英国等国也将空警纳入本国的立法中。我国目前关于空警执法的直接依据仅有民航总局公安局下发的《空中警察管理规定（试行）》，而该份规范性文件的法律位阶较低，不能对空警的执法权力起到实质性的规范作用。空警法律规范的缺失无疑不利于该制度的确立和完善。此外，空警立法的缺失也会导致我国空警与国际航空安保公约中的规定相脱节，不利于我国空警与其他国家的空警在预防和打击跨国犯罪上的合作。

（二）空警执法之程序不明

空警作为行政法上的主体，其权力的行使应当遵守行政法的基本原则。行政行为受法律约束是行政合法性原则的内容之一，它表现为行政行为的内容要符合法律的目的与要求，行政主体不得作出与法律相悖的行政规定或行政决定；其次，行政行为还必须符合法定的形式，如果法律规定必须采用书面形式的，行政行为就不能以口头形式出现，否则构成形式违法；最后，行政行为的作出还必须符合法定程序［11］。由于法律法规缺失，实践中空警行使执法权力的程序并不清晰。第一个问题就是空警在飞机上执法时如何正确使用警械以及在飞机上使用武器应该注意哪些事项。由于飞机上空间有限、人员密集，空警在使用警械时容易伤害到其他无辜旅客。因此，空警在使用警械时应该有比一般警察更高的注意义务。第二个问题是空警在飞机上如何进行调查取证以及应该注意的事项。由于客舱执法的特殊性，空警在处理违法犯罪行为时及时全面地收集并保存证据十分关键。第三个问题是在控制不法分子后如何与机场公安进行移交的问题。空警在机上控制不法分子往往都是临时的，飞机降落后，空警负有及时将罪犯交至公安机关处理的义务，同时相关的物品和证据也应当合法移交。

（三）空警执法之考核缺失

由于我国民航改革体制不彻底，对于空警的法律地位一直未能明确。在领导体制上，空警总队虽由民航局公安局组建而成，应属民航局进行领导和管理，但是空警组建完成后即被派往国内各航空公司，空警总队在各航空公司总部设立了空警支队或空警大队，这些派驻在各航空公司的空警大队或支队隶属于航空公司，实际上成了航空公司的一个职能部门，必须服从航空公司的领导和管理。这种双重领导体制不仅让公众对空警作为国家工作人员的性质产生了质疑，而且严重影响了空警作为国家公务人员执法权力的发挥。由于空警的工资主要由航空公司支付，空警的执法权力在某种程度上必然受制于航空公司，因此，空警在执法时偏向于哪一方的利益也就不言而喻了。作为国家公职人员，空警在行使执法权时应当遵守平等原则，站在中立的立场，独立地行使其公权力。然而，现实中这种特殊的情况使得空警很难做到完全的平等和中立。此外，同样作为特殊警种的缉私警察、森林警察、铁路警察都有相应的执法质量考核标准体系，而实践中空警则缺乏这样的执法质量考核程序。

四、空警执法权力之完善

（一）厘清空警与其他安保主体之间的关系

由于各国空警的模式不太相同，空警的分工也有所差异。有些国家的空警采取匿名制度，立法明确规定空警负责处置劫持及其他恐怖行为，即空警依法处置重大事件［12］。有些国家的空警则负责机上的违法犯罪事件。由于我国没有专门规定空警职责的立法，因此，我国空警不仅要处理劫机等重大犯罪，还要处理一般的机上滋扰行为。因此，在未来的空警立法中，可以借鉴美国、加拿大等国的做法，规定空警只负责处理机上重大的刑事案件，对于普通的行政案件交由航空安全员和机长进行处理，必要时才由空警出面。此外，机长作为机上的最高管理者，他（她）发布的命令包括空警在内的机上所有人员都应服从；空警依照预案制定的措施无需获得授权，可以单独实施。机上采取何种预案，空警在起飞前都要对机长说明，一旦事件发生无需沟通就可以直接采取措施。

（二）健全空警执法规范体系

我国空警之所以存在着立法上的空白和缺失，究其原因，主要在于我国尚未建立一套完整的航空安保法律体系。“9·11”事件后，世界各国相继出台并完善了本国的航空安保立法。例如，美国于2002年制定了《航空暨运输安全法》，澳大利亚于2003年制定《航空运输保安法》，韩国于2002年将《航空安全运输法》更名为《航空安全及保安法》，增加了预防和打击航空违法犯罪行为的种类及处罚措施。因此，应尽快出台我国的《航空安保法》，将空警作为执法主体规定在其中。新加坡早在2003年就修改其警察法，将空警纳入其中；加拿大在其《移民与难民保护法》中明确规定了空警的概念［13］。因此，应该加快对《民用航空法》、《人民警察法》、《民用航空安全保卫条例》等法律法规的修改步伐，在立法中将空警作为一个特殊警种加以明确规定。此外，应当由国务院或者民航主管部门出台专门的《空中警察管理规定》，从而更好地规范空警的机上执法活动。

（三）统一空警执法程序

空警作为机上行政执法人员，应当严格遵守法律的规定合法合理地行使其权力，这不仅是维护国家公职人员良好形象的要求，而且也是保障机上安全和秩序，防止空警权力滥用的要求。依照《芝加哥公约》附件17的规定，空警属于机上“携带武器的人员”，由于客舱执法的特殊性，空警要严格限制警械的使用情况，要“通过使用最小或致命武力和逮捕可疑犯罪分子，制止非法劫持或破坏行为”。即使用致命武力必须严格符合“比例原则”，措施控制在“最小”危害中。因此，空警使用警械除了应该严格遵守《人民警察使用警械和武器条例》的规定，还应该有更为严格的要求。在证据的采集上，空警必须向被调查者表明执法身份，出示工作证件或者人民警察证，并向当事人说明采集证据的意图，同时应依照法定程序，完整、准确地填写交接单并将相关证据材料一并移交给地面公安机关。

（四）建立空警执法考核标准

由于空警在我国既是国家公务员，又是机组成员，这种特殊的双重身份要求空警在执法过程中更要遵守公平平等的行政执法原则，既不能偏私于航空公司，也不能放纵机上的违法犯罪行为。空警在机上的执法活动分为行政执法和刑事执法，对于空警的行政执法行为，行政相对人如果认为空警的处理不具有合法性，则可以依据法律的规定对具体的执法行为申请行政复议及提起行政诉讼［14］。对于空警的刑事执法行为，机上旅客也应当进行监督。由于空警的失职、越权或者滥用职权的行为造成当事人合法权益损害的，当事人可以据此申请国家赔偿。除此之外，为加强空警队伍的管理，还应当建立空警执法质量考评标准，由民航主管部门或者公安部定期对空警的执法活动进行考评，将空警的执法行为进行量化，奖励工作表现突出的人员，对怠于行使职权或违法行使职权的人员予以相应的惩罚措施。

结语

马航失联事件显示出当前国际民航安全体系还很脆弱，各国仍应加强航空安保措施。由于空警主要安排在国际航班上，作为携带武器的行政执法人员，空警在进入其他国家领土时势必要受到其他国家法律的规制，因此，空警制度的建设还应加强国际间的合作与交流。空警执法能力的高低不仅关系到一国公权力行使主体的形象，还关系着一国民航事业的安全运行。因此，空警执法权力的完善有利于提高空警人员的执法能力，维护机上的良好飞行秩序，保障我国民航业的健康平稳发展。●

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Analysis of Air Marshal’s Enforcement Power

ZHOU Hang

（School of Law，Civil Aviation University of China，Tianjin 300300，China）

In order to safeguard Chinese civil aviation’s order to be safe and effective operation,further regulate its enforcement behavior.It is necessary to rationalize the relationship between air marshal and other aviation security officers,improve its enforcement system,unified its enforcement procedure,create the assessment standards of its enforcement,and then improving the air marshal’s enforcement power.

Malaysian Airlines’event；security；air marshals；aircraft commander；enforcement power

D997.9

A

1009-6566（2014）03-0091-05

本文是中央高校基本科研业务费资助项目“马航航班失联相关法律问题研究”（项目编号：SY-1450）的阶段性研究成果。

2014-04-24

周航（1991—），男，安徽安庆人，中国民航大学法学院硕士研究生，研究方向为航空法。