地方政府债务问题的法律对策

段婕妤

（四川大学法学院，四川 成都 610207）

地方政府债务问题的法律对策

段婕妤

（四川大学法学院，四川 成都 610207）

地方政府债务问题主要是由财税制度的不完善、相关法律和制度的缺失、政府债务信息公开制度和监督机制的不健全、不合理的政绩考核制度以及借款还款制度的缺乏造成的。建立合理、完善的地方政府举债的法律制度使得地方政府举债合法化、制度化。

地方政府债务；特点；法律建议

一、我国地方政府债务的成因

地方政府债务主要是指“地方政府为了履行职能需要，通过借款、转贷国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债务”［1］。从定义中我们不难看出，地方政府举债的目的主要是履行职能需要。也可以说职能的履行是地方政府负债的一个原因，当然原因不仅限于此。地方政府之所以负债以及规模扩张的原因包括以下几个方面：

1.财税制度的不完善是地方政府负债的一个主要原因。在1978年后至进行分税制改革以前，地方政府的财政收入主要是来源于地方国有或集体企业的利润，在这种财政制度下刺激了地方政府大量举债投资兴办国有企业来增加其财政收入，但结果却是造成了地方政府的债务规模的扩大。因此，“我国在1994年进行了分税制改革，初步建立起中央和地方分享事权、财权的分级财政体制”［2］。但是分税制改革并没有使得地方政府的债务规模减小，反而造成了中央与地方的财权与事权的极度不对称，导致了地方政府债务规模的扩大。因为分税制改革后将大部分企业的税收收归中央，而地方的收入则大大减少，但是地方的事权却远远大于中央的事权。在这种情况下，地方政府不得不大量举债以及充分利用土地价值来进行投资建设，履行其经济职能。而这样做的后果就造成了地方政府债务规模的急剧扩增，同时地方政府过度地依靠土地财政虽然在一定程度上会带动相关产业的发展，但是更多的是会扭曲社会的分工与交换，造成经济的畸形发展，最终给社会带来巨大的威胁。

2.缺乏相关的法律法规和制度对政府的借债行为进行规制。我国《预算法》中明确规定地方政府不允许举债，同年颁布的《中华人民共和国担保法》明确规定，地方政府及其职能部门是无权对经济合同进行担保的。因此在这种法律环境下，各级地方政府大多通过变相的方式进行举债，来逃避法律的规制，尤其是隐性举债行为难以受到法律的规范。即使有些地方认识到了地方政府债务问题，为了控制地方政府债务的规模和数量，出台了一些地方性的法规和文件来对其进行规制，但由于法律效力的地域性、举债方式的隐蔽性等问题并没有改变地方政府债务规模剧增的现状。同时，在法律缺位的情况下，我国也并无相关的政府举债制度来对地方政府的举债行为和规模进行规制，从而导致现今我国地方政府债务的规模逐步扩大。

3.地方政府债务的信息披露制度和监督机制的不完善。目前我国尚未建立起规范的政府信息披露制度，虽然行政法上有对于行政机关信息公开的相关规范，但是在实际上政府的部分行为是隐秘的，并没有向大众公开。其中地方政府举债的规模更是秘密中的秘密，不仅社会大众不知情，就连中央政府也对地方政府的实际举债数量不明确，例如近两年对地方债务进行审计所得出的数据也只是一个大概的数值，并且由于相关法律的缺失导致了我国地方政府债务的形式复杂多样，具有较强的隐蔽性，更是造成中央政府对地方政府债务规模掌握的信息十分有限以及审计的难度。在这种信息缺乏的情况下，中央政府是难以制定合理的监督措施对地方政府进行有效监督的，“各级人大也只能掌握地方政府有选择呈报的债务信息，对债务规模以及结构的合理性难以做出正确评价”。公众对政府债务信息的掌握更是极少，难以形成有效的社会监督。信息的不透明导致了地方政府债务脱离了中央政府的监督、脱离了本级人大的监督、脱离了人民的监督，这样的结果就只能是地方政府债务规模的不可控。

4.过分地强调GDP的增长以及不合理的政绩考核制度也是地方政府负债和债务规模扩大的一个重要原因。自2008年金融危机以来，我国为了应对金融危机的影响已经连续5年实施积极的财政政策，加大投资比重和基础设施建设，保持我国经济的稳定增长。虽然这些投资促进了我国经济的发展，但是也带来了一系列的问题，其中之一就是地方政府债务的规模扩大。

实践中我国对于领导干部考核的内容主要是集中在工作实绩这一项，而对于工作实绩的考核则主要是看GDP的增长情况。在这样的考核体制面前，地方领导干部就只能鼓足干劲促发展，加大投入保增长，从而使得地方政府债务问题愈演愈烈。

5.借款用途规划与还款机制的缺失。政府举债进行建设会促进当地经济的发展和政治的稳定，但是在实践中地方政府大多没有对借款用途做一个详细的规划，即使有也只是对其构建了一个宏观的用途规划，比如制定一个投资项目表等，这种规划只是将要投资的项目列出来，并且对于每个投资项目所注入的资金列出来，但是对于这些资金的具体利用却是没有提及。在这种情况下，很容易导致借款资金的滥用和一些项目的重复建设，甚至是资金的被挪用或是被贪污，从而造成资金的又一次短缺、政府又一次的举债这样一个恶性循环，最终导致地方政府债务的规模剧增。并且政府通常是积极举债，消极还债。这也就使得地方政府并没有建立起一个良好的还款机制，导致债务的累积。因此，还款机制的缺失也是加剧地方政府债务问题的又一重要原因。

二、地方政府债务的特点

1.政府举债行为的隐蔽性和多样性并存。从以往的审计中不难分析出，地方政府的举债方式主要是通过建立地方融资平台进行举债，当然还有通过中央代发地方债、向上级财政进行借款等。但是，从2013年8月份的审计以来又发现了许多新的举债方式，如：融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等。所以，无论是从过去的举债行为还是现今新发现的行为来看，地方政府的举债方式层出不穷，并且隐蔽性极强。

2.地方政府债务的规模扩增速度快，但是尚在可控范围内。从2011年至今，我国已经公布了三次对地方政府债务进行审计的结果。从三次审计结果中不难看出，我国的地方债务规模是在逐年激增。但是，由于我国的经济仍然是保持着平稳较快的增长，并且我国政府债务主要是用于基础设施建设和公益性项目，这些都为我国偿还债务提供了强有力的物质保障。再加上我国政府各项债务的负债率是低于国际公认的警戒线的，所以，无论是“从我国经济发展水平、政府性债务的现状，还是以及资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控”［3］。

3.土地收入是我国地方债务的主要偿还保障。自分税制改革以来，地方政府的财政收入就大大减少，地方政府为了发展本地经济大量举债，但是庞大的地方债务仅仅依靠本级政府的财政收入是无法偿还的，甚至无法获得债权人的信任而导致无法获得借款。所以，地方政府就不得不依靠本辖区范围内的土地收入来对这些规模庞大的地方债务进行偿还或是对借债进行担保。因此，这也就导致我国地方债务对于土地的依赖性越来越高。据本次全国性债务审计结果显示：“截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%”［4］。从这些数据中不难看出，各级政府已经把土地收入作为偿还债务的一项主要资金来源。土地收入已是我国地方政府债务的主要偿还保障了。

4.地方政府债务问题已经对我国的发展构成了严重威胁。首先，地方政府债务问题影响了政治的稳定。庞大的地方政府债务与紧张的地方政府收入就造成了大量的债务得不到偿还或是及时偿还。这样不仅会造成债权人的损失，更会使地方政府信用缺失，并且由于我国是禁止地方政府举债的，以及我国没有地方政府破产这一制度，所以这些庞大的地方债务最终会转嫁给中央政府，由中央政府来承担。但是中央财政是整个中国生存、发展的物质保障，所以其必然不能同时偿还如此大规模的地方债务，这就会对中央政府的信用造成重大的不良影响。从而影响我国政治的稳定。其次，地方政府债务问题制约了经济的发展。地方政府大量举债却不能偿还或是及时偿还，这势必会导致债权人以及其他机构不会再轻易借款给政府，就会造成投资的减少，从而影响地方经济的发展，最终制约着整个国家经济的发展。最后，地方政府债务问题影响了社会的稳定。庞大的地方债务给地方政府造成一定的财政风险，当风险不能及时化解并使之累积到一定程度时，就会引起财政资金短缺，而地方政府想要发展本地经济，投资是必不可少的，但是大规模的债务累积以及资金的短缺势必会造成收不抵支，导致严重的财政危机。从而可能引发地方的经济危机。同时造成地方的不稳定，最终可能会影响社会的和谐与发展。

三、解决地方政府债务问题的法律对策

1.修改《国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，合理划分中央与地方的财权与事权，建立科学的财税体制。首先，我国对于中央政府和地方政府的事权规定主要是集中在《国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中，但是《国务院组织法》仅仅是规定“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也仅仅只有第五十九条进行相关的规定，而《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中虽然规定了中央财政主要承担的费用和地方财政主要承担的支出费用，却并不具体。虽然这三项法律对于中央与地方事权的划分比较笼统，但是从以上三项法律中不难看出中央与地方的事权划分：中央承担着与整个国家相关的责任，偏向于一种宏观责任；地方不仅是要承担与本地方有关的责任，还要承担部分与国家相关的责任，偏向于一种微观并且繁杂的责任，并且地方事权明显是重于中央事权的。其次，对于中央与地方的财政收入划分主要是由《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定。该《决定》规定：中央财政收入主要是包括中央固定收入、中央与地方共享收入；地方财政收入主要是包括地方固定收入、中央与地方共享收入和中央财政对地方税收返还。从《决定》中不难分析得出中央财政收入要远高于地方财政收入，就仅是固定收入这一项来进行对比，中央固定收入是大大超过地方的固定收入的。而且现实中地方政府自身真正可以掌控的只有纯地方税收入和地方收费收入，其他收入本质上是由中央政府掌控的。所以从整体上看对于中央与地方的财权划分也有明显不合理之处，财权过于集中在中央。

综上，我国法律对于中央与地方财权和事权的划分并不合理，而这种不合理就导致了地方政府债务规模的增加。所以应当修改相关的法律法规，使得中央与地方的财权与事权相匹配，减少地方政府债务。

2.建立合理、完善的地方政府举债的法律制度，使得地方政府举债合法化、制度化。为了规范地方政府的举债行为，控制地方政府的债务规模，必须建立地方政府举债的法律制度。要建立政府举债法律制度，首先要修改《预算法》和《担保法》中相关规定，使得地方政府举债合法化，并且纳入预算管理。即使现在还不能修改《预算法》和《担保法》，也可以先出台相关的司法解释，让政府的举债行为纳入法律规定的范畴。同时，由于地方政府这一主体的特殊性，其作为举债主体的相关规定必然与普通的举债主体不同。所以，无论是对于法律的修改或是司法解释的出台，都不能仅仅是放开地方政府举债的法律禁止，还要针对地方政府这一特殊的举债主体制定有关的举债规定，如对于地方政府进行担保条件的规定等。其次，各地方可以根据本行政区域以及本级地方政府的举债的特点，在不违反上位法的前提下制定适于本级政府的有关政府举债的法律法规。最后，对《民事诉讼法》进行配套的修改或是出台相关的司法解释。因为《预算法》和《担保法》若是肯定了地方政府作为债务人的主体地位，与地方政府发生的债务纠纷势必是要通过《民事诉讼法》来解决纠纷。虽然在《民法》中规定当事人主体地位平等，但是作为举债主体的地方政府其本身就比其他举债主体有优势，尤其是地位优势，就比如若是按照《民事诉讼法》规定的“谁主张，谁举证”的规定，普通当事人很难从作为另一方当事人地方政府手中取得证据，所以要相应修改《民事诉讼法》或是出台相应的司法解释，对于这类纠纷进行专门规定。而这一系列的法律法规和司法解释就构成了地方政府的举债法律制度，这一制度既弥补了有关政府举债的相关法律漏洞，又让地方政府举债规范化、合法化和制度化。

3.建立地方政府举债公开制度，使得地方政府举债公开化、透明化。在让地方政府举债合法化的前提下，要监督地方政府的举债行为，控制地方政府债务的规模，势必要建立地方政府举债公开制度。而地方政府举债的信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息公开的范围。所以，建立地方政府举债公开制度是有法可依的。而要建立地方政府举债公开制度可以先由各级地方政府在《中华人民共和国政府信息公开条例》的指导下，结合本级地方政府举债特点，制定本级地方政府债务信息公开的规定。当然，地方政府债务信息公开的范围应当包括但不限于债务来源、债务类型、债务规模、偿债情况、有无担保、债务用途等。当然对于其中涉密的信息根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定可以不向社会公布，但是应当向上级行政机关报备以便上级行政机关及时进行监督。地方政府举债公开制度一旦建立，不仅利于中央政府和人民对于地方政府举债的监督以达到控制地方政府债务规模的目的，而且也有利于预测地方政府债务规模所带来的风险以达到风险预警的效果，最终使得地方政府举债公开化、透明化。

4.完善《公务员法》中有关公务员考核评价的规定，建立地方政府领导干部考核法律制度，使得领导干部政绩考核合理化、法律化。为了使得我国领导干部考核制度合理化、法律化，以达到控制地方政府债务规模，合理举债和利用债务的目的，就必须改革领导干部考核制度，改变以往的以GDP的增长作为政绩衡量的主要标准，重新确立合理、科学的政绩考核标准和内容，并将领导干部考核制度尤其是将中共中央组织部最新颁布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》的内容引入《公务员法》中，完善《公务员法》的内容，对领导干部的考核进行专门的规定。然后再由各级有权制定地方性法规的权力机关在上位法和中央文件的指导下制定本级区域的干部考核法规，最后再由各级人民政府制定具体的执行办法。这些法规同《公务员法》中的领导干部考核规定一起就构成了我国地方政府领导干部考核法律制度。●

［1］鲍敬芝，卢小祁．对化解地方政府债务的思考［J］.中国商界，2010，（4）.

［2］马金华．地方政府债务:现状、成因与对策［J］．中国行政管理，2011，（4）．

［3］审计署．全国政府性债务审计结果答记者问［N］．新华网，2013，（12）．

［4］李永刚．地方政府债务规模影响因素及化解对策［J］．中南财经政法大学学报，2011，（6）.

Legal Countermeasures ofLocal Government Debt Issues

DUAN Jie-yu

（Law School，Sichuan University，Chengdu 610207，China）

The local government debt problem is caused by inadequate taxation system，lack of relevant laws and regulations，and government debt information disclosure system and supervision mechanism which is not perfect，the lack of reasonable performance evaluation system and the borrower repayment system.Establish a reasonable，sound legal system makes it legalized and institutionalized.

local government debt；characteristics；legal advice

D922.2

A

1009-6566（2014）03-0074-04

2014-03-19

段婕妤（1990—），女，湖南株洲人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法。