社会工作服务新型城镇化建设:动因、空间与策略

2014-02-11徐选国徐永祥

探索 2014年6期

徐选国,赵环,徐永祥

(华东理工大学社会与公共管理学院,上海 200237)

新型城镇化建设是一项复杂的系统工程,是我国现代化进程的核心议题和历史任务。在城镇化发展取得显著成效的同时,也存在“名实不符”的情形,即目前我国城镇化率虽已超过53.73%[1],看似已有半数的人进入了城镇,但真正按户籍人口计算的城镇化率仅为35.29%[2],这意味着仍有约2.6亿农村转移人口虽进入了城镇,却不能真正成为城镇市民以享受相应的市民待遇[3]。可见,当前我国新型城镇化建设还远未实现所谓的“城市中国社会时代”,它并不是真正的城镇化,而是一种以“土地城镇化”、“地域城镇化”为核心的城镇化逻辑,未能体现以人为本的市民化内涵。在此背景下,本文从人的城镇化与市民化、人的全面发展视角理解新型城镇化的内涵,从社会保障和公共服务体系建设方面寻求突破点。作为社会保障和公共服务体系的重要手段,社会工作本质上是一种福利性助人行动,它坚持以人为本理念,通过整合多重资源,为有需要的个体、家庭、团体和社区提供专业化的服务,使之更好地适应社会,并进而影响更大范围的社群朝向健康的生活方式转变。本文尝试将社会工作引入新型城镇化建设,旨在探索一条实现农村转移人口城镇化、市民化的新型实践模式。

一、“不充分城镇化”:社会工作介入新型城镇化的内在动因

近年来,我国新型城镇化建设如火如荼地开展,不仅使中国原有的社会结构和社会关系发生了巨大的变迁与重组,也深刻地影响着全球化的演进脉络。新型城镇化建设带来了巨大的经济效益,助推了市场经济快速发展;然而,在注重以经济为导向的城镇化过程中,相关政策还不到位,农村转移人口还不能平等、充分地享有与城镇居民同等的公共服务和社会保障,以致呈现一种“不充分城镇化”现象。“不充分城镇化”主要是指在系统层面,城镇人口与社会、体制和文化之间的不整合;在社会层面,城镇居民的生活方式、行动等方面存在不融合;在心理层面,易受排斥和歧视[4]。在实践中,随着城镇常住人口规模的扩大,我国城镇化率越来越高,但是,农村转移人口并非成为真正意义上的城镇居民,而是游离于城乡之间的“两栖群体”。这部分转移人口目前的生存样态表现为:就业在城镇、户籍在农村,劳动在城镇、家庭在农村,收入在城镇、积累在农村,生活在城镇、根基在农村[5]。究其原因:一方面由于体制约束、制度保障缺失、城镇环境的排斥,使得农村转移人口难以真正成为市民;另一方面,与前述原因密切相关的是,由于城乡保障体系的二元分离,这部分转移人口不愿意放弃农村承包土地和宅基地这一最后的生存保障底线。因而,这种“不充分城镇化”体现为农村转移人口在社会结构、文化心理、生活-交往方式、制度保障等方面与城镇居民之间的区隔状态,不利于实现真正意义上的新型城镇化目标。因此,客观地检视这种“不充分城镇化”,有利于检视当前新型城镇化的误区所在,更是社会工作服务于新型城镇化建设的内在动因。

(一) 农村转移人口的“双重脱嵌”处境,使其在新型城镇化建设中的主体性缺位

新型城镇化建设的核心主体是农村转移人口,但现实中,这一主体更多地处于被动、消极,甚至边缘的位置。一方面,这部分转移人口离开了长期生活的乡土社会环境,在原有的乡村社区伦理和农村社会结构发生显著变迁的背景下,他们“脱根”于乡村社会;另一方面,由于他们缺乏与市民同等的社会身份、权利和保障,难以与城市社会、制度和文化系统实行有效的衔接,不能真正融入城市社会之中,因而游移与漂泊于城市社会。这种现象,形成了农村转移人口市民化进程中特有的“双重脱嵌”困境及其阶级属性[6]。原因在于:长期存在的户籍制度及其相应的教育、社会保障制度,规制了农村人口长期作为农民的身份、角色及其地位,使该群体难以向上流动,并真正融入城镇。当前农村转移人口呈现如下特征:文化素质不高、法律权利意识不强、与其他主体的谈判能力匮乏等,加剧了他们在整个新型城镇化进程中的弱势化与边缘化处境,使其主体性地位难以凸显、其主人翁地位往往被取代。可见,当前新型城镇化建设尚未将人的城镇化与市民化作为其核心关注点,农村转移人口的主体地位未得到充分尊重,其自主性未能得到有效体现。如何聚焦当前新型城镇化的核心理念,探索以人为本的城镇化建设路径,是有序推进新型城镇化建设的根本前提。

(二) 新型城镇化中的个体化和碎片化现象,使其社会融合任重而道远

随着市场化的深入,个体逐渐从传统的、家族式文化习俗共同体中解放出来,成为一个个独立的个体,家庭成员之间的关联不再那么紧密,原有的社会联结纽带不断瓦解,个体逐渐陷入无限的、但却是“不确定性的自由”境地。游离于城、乡之间的这部分人群,同时受到社会原子化[7]、个体化[8](320-356)和社区碎片化[9]属性的形塑,从多方面造成农村转移人口的社会融合困难。例如,在劳动关系领域,仍然发生着上述结构与关系的变迁,我国社会劳动体系浮现出的劳动与资本的“弱结合化”、劳动形式的“轻型化”和劳动组织的“解体重组”等趋势[10],使得农村转移人口缺乏组织化生存状态,而是一个一个独立的个体在面对庞大的社会结构和劳动体制。在社会关系方面,尽管许多农村转移人口进入了城镇工作或生活,但除此之外,他们的社会交往、人际关系、社区参与等方面却与城镇居民之间有着无形的隔阂。笔者在实践中发现,同属于进城与子女同居的老年群体,因为身份、退休金差异、地域文化等因素,在同辈交流中,形成分化了的小团体,凸显了同一群体的利益、阶层分化。可见,个体安全、个体归属、社区生活共同体再造、社区公共性建构等议题,成为新型城镇化建设中回应农村转移人口社会融合需求不可绕过的核心诉求。

(三) 农村转移人口相关制度保障体系不健全,城乡二元结构和矛盾仍难以消除

目前,我国正在推进新农村建设和新型城镇化建设战略,从理论上看,推进新农村建设,有利于缩小城乡差别,服务和助推新型城镇化建设;同时,新型城镇化建设也能够发挥对农村的辐射和带动作用,有效回应“三农”问题[11]。实践表明,新型城镇化确实吸引了大量农村劳动力进入城镇,极大地改变了他们的生活方式,一定程度上提升了其收入水平,但是,他们主要在制造业、建筑业、住宿餐饮业等环境条件较差的次级劳动力市场就业。此外,农村“三留人员”(留守的老人、妇女和儿童)问题日益严峻,相关制度化保障体系和实践机制依然缺位,资源分配存在不公与失衡,进一步导致城镇居民、农村转移人口与农村留守人员之间层级式的生存状态和生活差异,新型城镇化建设成果没有惠及到农村转移人口和留守人群。因此,一方面,当前的新型城镇化建设尚未对农村社会发展产生明显的辐射和带动作用,农村地区日益被边缘化、空心化;另一方面,与新型城镇化进程相关的配套政策长期缺位,如对农村转移人口的就业保障、医疗保障、子女教育、住房等保障体系存在城镇居民与进城务工人员之间的显著差异,导致农村转移人口在制度嵌入和融入方面受到严重排斥。此外,实践中还存在着异地医疗保险难以联动、进城老年人群的医疗保障等不能在现居住地使用等问题。这些方面进一步加剧了城乡二元结构性矛盾及其困境,形成一种“不许融入”状态,严重损害了社会公正[12]。

二、需求因应与嵌入空间:社会工作在新型城镇化建设中的积极作用

从国际经验来看,社会工作较早地成为因应现代社会问题、回应大众需求、维护社会稳定的科学方法与社会制度。我国目前仍处于社会主义和谐社会建设的推进阶段,社会工作在和谐社会建设进程中已初现其积极作用,成为和谐社会建设的重要内容与有效手段,社会工作在中国社会的本土化过程中呈现嵌入式发展特征[13]。社会工作在新型城镇化建设中具有多元嵌入空间。

(一) 社会工作彰显“以人为本”理念,有利于形塑农村转移人口的主体性地位

农村转移人口的市民化是推进新型城镇化建设的题中之义和强大动力,但是,当前农村转移人口市民化还存在诸多困境。其中,主体性缺失与自主性不足,成为新型城镇化进程中转移人口市民化的首要困境,市民化要求其主体具有较高的公民意识和公民素质。因此,当前存在的、带有明显乡土中国气息的农村转移人口,面临着主体性生产与重构、提升自主能力和培育主体素养的重要任务。社会工作本质上是一种“以人为本”的福利性事业,它强调对人之所以作为人的主体性、特殊性和自主性的尊重。社会工作具有平等、接纳、无条件关怀、尊重、理解等核心价值观,构建了社会福利视域下如何看待人、如何服务人、如何处理人与社会关系的最根本、最核心的原则[14]。因此,将社会工作引入新型城镇化进程中,有助于发挥社会工作提升公民意识、激发公民潜能等优势,有助于改变农村转移人口在城镇化建设中的被动、从属和消极地位,从尊重其主体地位入手,重塑他们的主体身份及其属性。同时,社会工作通过“助人自助”理念的实践,能够让农村转移人口,尤其是需要帮助的人群逐渐获得一种“受助”基础上的“自助”和“助他”意识和能力,以进一步提升他们的自主能力和公民素质。

(二) 社会工作具有“关系重构”功能,有利于促进农村转移人口的社会融合

现代化的推进,极大地驱动了农村人口脱离原有土地而进城寻求新的生存路径。在当前“不完全城镇化”的背景下,部分农村转移人口不愿意转化为城镇居民,缺乏与城市居民均等的社会保障权利和公共服务权益,长期被冠以“外来者”的称呼而被排斥在城市边缘。其内在根源值得我们追问:这部分群体真的是眷恋于其农村承包地和宅基地吗,抑或是他们得不到与城镇居民同等待遇之后的底线保障。目前的新型城镇化举措和实践并未对这些关键议题给予足够的重视。可见,农村转移人口的社会融合问题,成为评价是否有效实现市民化目标的重要关注点。社会工作具有“关系整合与重构”的重要功能,它借助“社会工作的想象力”机制,坚持“人在环境中”的实践原则,通过重塑个体及其社会脉络之关系,借助其特有的专业方法和技术,促进个体与个体、个体与组织、个体与社会等不同主体间的良性互动。在面对新型城镇化进程中出现的关系疏离、“双重脱嵌”、利益分化现象时,社会工作能够将彼此陌生的个体联结在一起,通过构建共有的社区文化,营造和谐社区氛围,重建社区公共性和社区共同体,以重构其社会关系,实现社区再组织化。

(三) 社会工作的“资源整合”优势,有利于提升农村转移人口的生活质量

在新型城镇化建设中,农村转移人口的生活质量成为衡量其市民化程度的重要指标。调查显示,农民在新型城镇化中关注的核心利益诉求包括农村土地征收问题、城镇住房与交通问题、城镇生活环境问题、教育和培训问题、社会保障问题等[15]。还有调查表明,当前我国新型城镇化呈现区域内发展水平不平衡状态,人口城镇化发展质量整体水平较低,城镇化的质量滞后于城镇化率发展速度[16]。笔者认为,导致当前人口城镇化的质量偏低、且发展程度参差不齐的根本原因在于,制度、身份和社会地位的限制,进而在资源投入、分配、动员方面的差异及其制度性后果。因此,如何在新型城镇化推进过程中提升人口城镇化质量,改善农村转移人口生活品质,成为推动新型城镇化的着力点和突破口。社会工作具有资源整合的独特优势,它通过优势视角、生态系统视角、资产建设、增能、社会资本等理论与实践视角,激发农村转移人口的潜能,发掘社区资源和优势,加强他们的能力建设;同时,社会工作将借助其专业组织载体,在承接政府转移或购买的相关服务项目中,不断为农村转移人口争取资源、提供专业化服务,以实现社会资源在城镇居民与农村转移人口中的公平分配。

(四) 社会工作发挥“政策倡导”角色,有利于搭建农村转移人口的制度保障体系

现代化的本质是要实现人的现代化。新型城镇化作为现代化的核心表征,其根本目标在于实现人的城镇化和市民化。近年来,党中央和国务院若干政策文件、重大会议均围绕着新型城镇化建设展开讨论,党的十八大和十八届三中全会更是将新型城镇化提到党和国家的重要战略高度。这表明,新形势下应坚持以制度改革促进农村转移人口市民化,并进而作为推动新型城镇化的关键抓手[17]。当前城镇化进程中,农村转移人口的相关制度保障仍然不健全、不完善。可见,社会保障制度的改革与创新对推进农村转移人口的市民化与城镇化具有重要意义[18]。社会工作具有实务研究、政策倡导、社会行政等角色,它通过实务工作中的需求评估、服务供给、绩效评价、政策执行评价等方面进行系统研究,可以较为客观地分析农村转移人口市民化进程中存在的制度需求及其完善空间,以对相关决策部门提出政策制定和政策改进建议,为农村转移人口市民化提供重要的制度保障。

三、契合与互构:新型城镇化建设中社会工作的介入策略

从在新型城镇化建设中的介入领域和作用空间不难看出,社会工作在本质上与新型城镇化,尤其是农村转移人口市民化具有多维契合之处。其中,二者在主体、理念、目标和功能四个面向上具有突出的耦合性。基于此,笔者尝试建构社会工作服务新型城镇化建设的实践策略,以搭建二者互构、共生的实践逻辑。

(一) 激发农村转移人口主体性,整合多元利益主体

农村转移人口是新型城镇化建设的核心主体之一,在这个意义上,新型城镇化的目标就是要实现农村转移人口的城镇化和市民化目标。同时,新型城镇化建设还涉及到政府(中央和地方)、市场(各类投资型、建设型、中介型企业组织)、社会组织(服务于人口市民化的相关公益性服务组织)等主体。目前,新型城镇化推进过程中,主要是政府和市场发挥着主导作用,农村转移人口在此过程中处于被动、边缘的角色地位,而社会组织则较少参与新型城镇化建设。社会工作作为一种中介性组织,可以在居民与政府、居民与市场之间发挥桥梁作用。因而,坚持社会治理在多元主体合作参与方面的核心原则,将社会工作引入新型城镇化建设中,有助于激活不同主体的功能和优势,构建多元主体间的良性互动关系。即社会工作以专业社会组织为载体,通过整合政府、市场和社会资源,改善目前政府组织、企业组织和社会组织三大主体功能分离、角色失衡的关系。同时,继续探索社会组织参与新型城镇化的作用空间和功能定位,不断激发农村转移人口的主体性,提升其参与新型城镇化的积极性、主动性及其适应性能力,构建其在新型城镇化建设中的主体地位,形成多元主体合作参与、有序互动的治理格局。

(二) 践行以人为本理念,推进社会融合进程

新型城镇化建设归根结底是要实现人的城镇化和市民化,即要从“以地为本”、“以城为本”向“以人为本”的城镇化建设理念转型[19]。长期以来,我国城镇化建设坚持以经济建设为导向、以物的现代化为指标,忽视了城镇化过程中人的问题,社会保障、公民参与和社会权利成为区分原有城镇市民和农村转移人口的重要标志。新型城镇化的推进,客观上要求由传统模式向新型结构转型、由二元对立向城乡一体转变、由单一主体向多元主体变迁、由经济为本向人的全面发展转移,实现人本视角下的新型城镇化目标[20]。社会工作作为一门服务于大众的应用性学科,坚持“以人为本”的理念,有助于强化新型城镇化的本质意涵,二者在本质上具有内在契合性。实践中,社会工作可以在如下领域发挥积极作用:推动进城农民工获取社会保障,增进社会融合;促进失地农民就业与生计可持续;为城镇化不充分所致的大量“三留”人员提供社会心理服务;对随迁子女教育、随迁老人医疗保障等领域进行介入;帮助城市新居民参与当地城市社区的公共活动,提升社会交往能力,充分体现其主体性地位,提升其身份认同和社区认同。这些有助于更好地实现农村转移人群的社会权利和公共服务,以从地域、文化、制度、社会关系等方面实现社会融合。

(三) 提供专业社会服务,搭建制度保障平台

由于城乡二元结构性矛盾和困境的长期存在,实现城乡一体化目标成为中央和地方政府治理创新的重要议题。在严重分化了的社会结构前提下,我国城乡一体化发展目标任重而道远。新型城镇化建设,一定程度上是对原有城镇化制度、模式的改革,它的成功推进,更能够指向城乡一体化发展目标的实现程度。在新型城镇化推进过程中,社会工作与新型城镇化之间在目标上具有同构性,即社会工作与新型城镇化建设的最终旨归都在于实现城乡一体化发展及人的全面发展。具体而言,社会工作的目标在于:解决社会问题、促进社会和谐、维护社会公平正义。它通过个案、小组和社区工作方法对有需要的个体、家庭、群体和社区提供必需的专业化、职业化社会服务,以帮助其舒缓和预防社会问题,恢复其社会功能,提升其社会适应能力,并在此基础上完善社会服务、促进人与社会的和谐发展。针对新型城镇化实践中存在的制度残缺、制度不公与制度排斥现象,社会工作可以通过积极发挥政策倡导、政策咨询与政策研究等角色,为农村转移人口提供相关制度保障平台,助力城乡一体化目标实现。

(四) 优化城镇化治理机制,整合社会资源

新型城镇化作为我国现代化建设的核心要素,其与工业化、信息化和农业现代化紧密相关,共同构成现代化的应有之义。在新型城镇化实践中,由于各个主体具有自身利益取向和功能边界,使其作用机制存在功能上的分殊,制约了新型城镇化的功能发挥和整体推进。例如,地方政府的短期行为、政府与市场的模糊边界、农村转移人口市民化的进程缓慢,以及相应的制度保障缺乏等,是新型城镇化功能障碍的主要制约因素[21]。现阶段推进的新型城镇化亟待理顺不同主体之间的功能定位,形成功能互补关系。社会工作在创新城镇化治理结构和机制方面具有显著意义,其在服务新型城镇化建设中,有助于把握城镇化进程中政府、市场和社会三大动力机制,正确处理好政府、市场和农民(社会)三大主体的功能边界,并在此基础上促进分工合作、协同治理,从而推动新型城镇化的健康有序发展。社会工作的介入,有助于通过相关资源的整合,促进不同主体之间的有效联动与协调,充分发挥政府、市场、社会和公众的各自优势与功能,成为新型城镇化有序推进的重要抓手,在多元主体合作治理基础上形成社区治理共同体[22],实现农村转移人口的市民化目标。

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