法治社会的最高境界在于全民守法成为习惯

宋玉波,赵子尧

(西南政法大学政治与公共管理学院,重庆 401120)

一、改革开放以来法制建设与全民守法的双向互动

改革开放之初,全民法制观念的培育经历从无到有的转变。在那个“绝大多数法律委员会委员不懂法律,讨论法律前先得普法”[1](324)的年代,党员和领导干部很难在短时间内形成“依法办事”的“习惯”,在权力与制度面前,依旧是“讲方针、政策多,直接按方针、政策办事多,讲法制、法律少”[2](35-36)。与此同时,人民群众的法制观念薄弱,已经制定的法律往往得不到普遍的遵守和执行,国家普法与公民学法的意识薄弱,尽管国家的法制已经开始迈上正规,但法律的实施与法制观念的培养却任重道远。人们还没有意识到公民守法、自觉维护社会主义法制的尊严,是使自己受到法律保护的根本前提。

随着“八二宪法”对社会主义法制建设的奠基,国家为保证“有法可依”加快了立法的脚步。通过宪法法律作为办事的准绳、依据,再通过社会主义法律观念来指导立法工作,即“有法可依”和“有法必依”的衔接性以及立法和守法的协调性开始成为国家法制建设的目标。同时,继续普遍深入地进行社会主义法制建设的前提条件首先是宪法与党章的学习和遵守。在组织人民认真学习和遵守新宪法的同时,重点强调要求各级政府及其工作人员必须以身作则,坚决维护宪法的尊严,成为学习宪法、执行宪法的模范。“使每一个公民,尤其是每一个干部,都牢固地树立法制观念,特别是宪法观念,逐步使我们的宪法和法律家喻户晓,人人养成遵守宪法和法律,依法办事的观念和习惯。”[2](208)这种守法观念指导着普法教育与法制宣传工作有序展开。首先是党要带头守法,其次要在公民中开展普法教育。一方面,党的干预不能太多,否则就会妨害全体人民法制观念的树立,另一方面,由于国家缺乏严格执法与守法传统,法制教育便必须从最底层开始。法律知识与法律观念的大范围、大规模普及,使得依法治国的观念雏形初现。尤其是对于公民而言,法律至少可以用来维护自己的合法权益,更重要的是可以同违反宪法、法律和破坏社会主义法制的行为作斗争,防止类似“文化大革命”那样的灾难重演,即“法律虚无主义受到了批判,严格依法办事的观念日益深入人心”[3](201)。

守法的第一要务是保证一切权力都受到法律的规范和控制,一切权利都有法律的保障和规制。因为“健全社会主义法制不能只靠立法,还要切实保证法律实施。如果有了法律而不执行、不遵守,则再好的法律也等于零。在实施法律中,要强调坚持‘法律面前人人平等'。强调各级干部要带头守法,维护社会主义法制的尊严,特别是各级领导干部负有特殊重要责任。领导干部的模范行动,是无声的号召,他们做到了自觉性,则全民的法制观念一定会大大的加强。”[4](62)所以,人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯,同违反和破坏宪法的行为进行斗争的重要性以及确立“守法示范”对法制建设具有长远的意义。改革开放之初,要克服动乱时期积累的特权现象,不仅要“解决思想问题,也要解决制度问题”[5](327)。在强调公民应当根据社会主义民主原则正确认识和处理权利和义务的关系,正确认识和处理纪律和自由的关系,小局服从大局,维护安定团结的政治局面,并倡导在全体人民中间反复进行法制的宣传教育,努力使每个公民都知法守法的同时,“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律”——党领导全民守法主要是通过党员的示范来实现。

伴随着计划经济向市场经济的艰难转轨,社会主义市场经济法制化历经磨难最终缓慢确立,从而把社会公认的、具有普遍意义的、体现群众当家作主的做法和经验从制度上、法律上确认下来,使之成为社会政治生活的共同准则,为实现民主的制度化、法律化,增强群众依法维护自身权益的意识提供了可靠的制度保障,这也为守法提供了更加开阔的制度视野。一方面,国家充分发挥电视、广播、报刊等新闻媒介的作用加大了普及宪法、法律特别是有关社会主义市场经济方面的法律知识的力度,使得公民增强自身的法制观念和公民意识。另一方面强调各级国家机关工作人员,特别是领导干部,应带头学习、掌握法律基本知识,增强法制观念,运用法律手段管理经济和社会,提高依法决策、依法行政、依法办事的自觉性。反对以言代法、以权压法,更不允许执法犯法、徇私枉法。回顾第七至第八届全国人大期间法制建设同精神文明建设之间的关系,可以发现这两者是紧密结合、同步推进的。“制定一系列的法律、法令和条例,从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化,用完备的法制保障整个社会有秩序地前进。全社会树立起崇尚宪法、尊重法律、维护法制的风尚。”[6](476-477)

全民守法的前提是要形成一个稳定的法律体系,因而需要在一定时期内加快推进以科学立法为中心的法制建设。在社会主义法律体系与公民意识逐步形成之际,“依法治国,建设社会主义法治国家”分别被写入宪法与党章。这意味着,依法治国从根本上说就是依照宪法治国。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,切实维护宪法的权威。与此同时,此一时期政府注重加强关于社会管理和公共服务的立法工作,随着《行政许可法》颁布实施,《全面推进依法行政实施纲要》也随即颁布,“政府公职人员带头守法”最终得以通过法律形式确定下来,即“完善行政法规,提高行政执法水平,建设法治政府”[7](842)。随着普法教育的有序推进,坚持法制教育与法制实践相结合,将依法行政、公正司法作为此一时期全民守法的重要内容。社会主义市场经济特别是与整顿市场经济秩序相关的法律法规、与加入世界贸易组织相关的法律知识、维护社会稳定以及与社会发展密切相关的法律法规得到普及,这也为我国改革、发展、稳定创造了更加良好的法治环境。通过将“依法治国”与“以德治国”、“学法”与“用法”、法制教育和思想道德教育结合起来,进一步促进了民主法制建设和精神文明建设。在普及法律知识的同时,注重解读立法原意,运用法律解决实际问题。全民守法的工作从社会主义精神文明建设的角度上升到作为建设社会主义先进文化系统工程的重要组成部分,为开启社会主义法治文化建设进行了先行探索。此一时期,继续贯彻依法治国基本方略,坚持法制教育与法制实践相结合,围绕地方立法、司法、执法、普法、法律监督和法律服务等环节,开展多层次、多领域的依法治理工作,促进了依法行政和公正司法,努力提高了全社会法治化水平。在各级党组织和全体党员带头维护宪法和法律权威的同时,深入开展法制宣传教育,弘扬法治精神,形成自觉学法守法的社会氛围。尊重和保障人权,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。

二、坚持法治思维,以执政党带头守法推动全民守法

首先,坚持以法治思维转变党的领导方式,以执政党带头守法推动全民守法。全面推进依法治国的突破口在于党带头守法。只有党坚持在宪法与法律范围内活动,才能带动一切国家机关、社会组织和全体公民守法用法,要使得各级领导干部具备法治思维,首先是要带头学法、懂法、守法、用法,在中国不管是哪个时代的法,都是“编著之图籍,设之于官府”的,法律是政府各级官员用于治国理政和约束自身权力的准则。领导干部不首先掌握这个铁律,公权力必然泛滥,人民的私权利必然受到损害,必使国家无法治可言。但是即便有法可依,只能意味着在向“亚法治”的道路上迈出了第一步。这是因为,“释法术、而心治,尧不能正一国”,无论法律体系多么完善,政府官员对法律知识多么熟稔,如果当权者头脑中没有形成法律意识,或即便是形成了法律意识而不以此指导实践,仍旧以政策、文件等“行政化思维”和手段进行治理的话,则只能说是人治社会而非法治社会。

其次,坚持以法治思维转变工作方式,以全面实施宪法法律体现党的领导。党的领导、党的意志和人民的意愿、人民的利益首先集中体现在宪法和法律之中。党的十八大和十八届三中全会均明确指出,党的各级领导干部要善于运用法治思维与方式处理群众的利益和矛盾。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。法的生命力取决于实践和经验,法的真谛则在于限权治官。卢梭曾认为政治法的本质是主权者对于国家的治理的法律[8](69),所谓“上行下效”,主权者的治理的好坏直接来源于国家——执政者的治理,只有执政者以法治思维武装头脑,人民才可能真正最终享受法治的成果。对于执政者而言,法治思维的养成即说明在执政过程,除了要注重以法律作为调节民事行政之间的关系,更要懂得以法治的内在价值如平等、公平、人权、自由的内涵加诸民众。只有对法的内容和精神有准确的认识和把握,才能自觉守法,逐步树立、形成法治思维,运用法治思维于工作实践。

坚持法治思维,在观念上实现由“行政思维”向“法治思维”的转变,关键是要实现从过去单纯的行政强制执行到民主法治理念的转变。在行政管理过程中,实现由以行政手段为主向以法治手段为主的转变,摆脱对行政强制的路径依赖。通过严格遵照宪法、法律的既定程序与原则来树立公平正义观念和民主法治理念,即各级政府与领导干部在行政过程中必须严格将权能限定在宪法法律之下,不得有超越宪法法律的特权,而不是过去的以权压法,以政策代法甚至以言代法的习惯来治理社会,服务民众,在处理具体问题上实现由以权压人向以法服人转变。以权压人是以法服人的大敌,其本质是把民众当成权力与执政的对立面,把民众当成了权力的奴仆。改革开放30多年来,这种现象虽然有所弱化,但远未根本消除。不根本消除这种现象、这种惯性,不尊重人的主体性,法治思维就永远无从树立。所谓“法也者,官之所师也”,说明以法服人其实质上是要求各级领导干部要具备良好的法律素养,奠定牢固法制基础,具备缜密的法治思维,在实践中通过法律来引领和规范人们的行为,从而杜绝权力滥用的现象,消除以权压人这种人治局面。

坚持法治思维,要从大处着眼,小处着手,做任何事情都要首先想一想,问一问,究竟其背后主导的动力是“合法”还是“人情”,是否符合法的精神和原意,是否有利于树立法治权威与增进人民的福祉。“一个人,不论他是谁,擅自发号施令就绝不能成为法律,而只能是一道命令,那不是主权者(人民)的行为,而只是行政的行为”,要使行政形式符合法治,唯一的办法便是公众的“公共利益”以及“愿望着幸福”得以实现。[8](47-48)

再次,坚持以法治方式促进地方治理与和谐文明。就全国范围和国家层面来说,法治是治国理政的基本方式,就地方和基层来说,法治是解决各种具体问题、实现社会和谐与各方面协调发展的基本方式。政府坚持法治思维、坚持依法办事,必能促进全民守法,既依法维权,也善用法律进行监督,从而推动法治国家与法治社会协同并进。

以法治方式改善地方治理,也具有很强的现实针对性。譬如长期形成的普遍的“信访不信法”,就源于法治思维与法治方式的长久缺失,进而造成法律权威的流失,给整个社会“信法”吃亏、“信访”受益的印象。既如此,又还有谁会乐意“信法”、守法呢?至于强制征地拆迁,更是地方和官员带头有法不依,侵犯公民合法权益的恶例。公民依法不能维权,自然就会逐步养成不依法维权的习惯。诸如此类损害法律权威、破坏法治的现象,在不少地方竟然成了“范例”,成了“习以为常”!要根本改变这种局面,必须坚持法治思维和法治方式,必须要求党政机构及其工作人员带头守法,严格依法办事。

以法治方式改善地方治理,也是普遍的社会需求。社会、政治、经济、文化和生态五大建设,哪一个都离不开法治的推动,都需要法治的保障。努力提高运用法治思维和法治方式的水平,坚持用法治思维法治方式推进改革、谋划发展、维护稳定、增进和谐,富民兴邦,实现普遍幸福,必须成为各级地方党委和政府的施政习惯。

三、培育法治文化推动法治成为工作生活习惯

全民守法,是先进法治文化的集中体现。全民守法,是保证经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正以及建设生态文明的重要前提,是法治国家和法治社会的表征。但要实现全民守法,必须经历法治发展的不同阶段和层次。人类社会“从习惯到法”经历了非常漫长的历程;要使法“升华”为习惯,要使守法成为习惯,成为自然的生活方式,同样需要长期不懈的努力。

法治初级阶段重在强化法制基础。改革开放以来,随着市场经济法制化的不断发展,中国特色社会主义法律体系经历了初步奠基、基本形成到重在完善三个阶段,国家的宪法相关法、诉讼与非诉讼程序法、民法商法、行政法等法律部门的主干法律与基本架构已经呈现。同时,稳定的法制基础确保了改革开放总体上的成功,并使得“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法治国,建设社会主义法治国家”这一政治体制改革的重要内容与社会主义现代化建设根本任务取得了初步的成效。可以说,党的十一届三中全会关于“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”作为法治初级阶段的十六字法制方针已经基本实现。

法治的中级阶段重在法律体系的完善与法治观念的普及。2020年,国家将建成全面小康社会,这意味着中国特色社会主义法律体系形成之后,需要不断加以完善,并在这一过程中逐步养成普遍的法治思维。这一时期可以视为法治的中级阶段,这一时期也是法治进一步形成与发展的中间阶段。要确保全民守法,使守法成为每个人自然的习惯,必须坚持党的领导,要把党领导立法、保证执法、支持司法和带头守法有机地结合起来;坚持人民主体地位,使人民充分认识到熟悉、遵守、运用法律规范不但有利于维护自身的权益,也有助于维护全社会的公平正义,保证国家的长治久安。增强全民学法、尊法、守法、用法意识;坚持法律面前人人平等,通过人民监督确保任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,不得有超越宪法法律的特权。具体来说,首先,法律体系的完善必须坚持所立之法是良法,“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,也就是说,全民守法的前提是全民信法,而全民信法的前提是法确实能够保障人民权益;人民“信法”守法、依法维权、用法监督,既利己利他,也利国利民。为此,必须坚持科学立法,加强党对立法工作的领导协调,为改革提供科学合理、充分有效的法律依据,确保在法治轨道上推进全面深化改革;必须坚持民主立法,通过完善的制度吸引和保障人民参与立法,确保所立之法是最广大人民利益与意志的集中体现。只有立法的科学性和人民性的有机统一,才能保证立法的公正性和有效性。其次,实现全方位、多角度、体制内外共同监督的严格执法,以法治习惯杜绝任意的、选择性的以及侵犯基本人权的执法,真正将“权力关进制度的笼子”,进而公民才会支持党依法执政,配合政府机关依法行政,服从国家司法机关依法裁决,心悦诚服地遵守法、服从法。再次,全民守法意味着任何组织(包括执政党在内)与个人(包括国家领导人在内)对宪法与法律都存敬畏之心;知法、信法、守法、用法被普遍当作一种美德、一种行动范式。总之,通过法治中级阶段的积累,法治“新十六字方针”得到全面落实,科学立法、严格执法和公正司法成为全民守法的前提,而全民守法又是科学立法、严格执法和公正司法的落脚点和坚实的社会基础。法治思维成为依法执政的有效保证,成为政策有效性的保证,法治方式成为治国理政的基本方式,成为维护公共秩序、保障基本人权,促进公平正义、推动文明进步的基本方式。

法治的高级阶段重在凝聚普遍的法治共识,进一步培育法治精神,确立和巩固法治信仰,逐步使法治成为基本的工作习惯和生活方式,实现全社会都能随心所欲而不逾矩、不违法,进而促进每一个个人在法治的文化氛围中全面自由发展。在法治的高级阶段,法治意识浸润于人们的日常行为规范,法治精神在民众内心与民族品格中得以根植,法律的权威得到人民内心拥护与真诚信服,社会自觉地积极主动地形成一种“守法光荣、违法可耻”的法治文化。作为现代政治文明的重要标志,高级阶段的法治无疑是以公平、正义、人权、民主为核心价值、以宪法和法律为至高行为准则的良法之治。通过法治对社会关系的调整和对人们行为的具体指引,通过法治背后的善恶、是非等价值理念和行为方式来引导、教化和培育人们的法治精神、法治意识、法治理念、法治信仰等,使人们具备规则意识与合作精神,在法治实践中逐渐接受或者形成对社会规范、社会秩序、公共安全、社会发展的行为认同和观念共识[9]。法治的最高境界是习惯;当人们普遍养成法治习惯之时,法治便达到了高级阶段。在这种习惯化的法治境界中,法会以一种无色无臭、不偏不倚、自然而然的规范存在于人类的社会关系与政治秩序之中,人们会极其习惯地接受法治主宰基本生活、维护公共利益的形式,恰如法家所憧憬的“至安之世,法如朝露,纯朴不散,心无结怨,口无烦言”。如此,“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”的总目标便可宣告实现。

四、结语

中国特色社会主义法律体系包括完善的国家法律规范体系和党内法规体系两大密切联系的组成部分,其实际效果则在很大程度上取决于法治文化建设。全民守法有赖于全党带头守法,依宪治国必须与依(党)章治党结合。党员遵守宪法法律是最低要求,遵守党章党规则需要更高的境界。法治中国建设最终依赖法治文化的建设;法治精神、法治信仰和法治习惯则可以说是法治文化之魂。党领导法治,不但要依宪依法执政,而且要带头信法守法,在头脑中坚持法治思维,在行动上善用法治方式,从立法、执法、司法、守法各个环节示范、引领全社会法治精神的培育、法治信仰的确立与法治习惯的养成。

要培育法治精神、确立法治信仰,养成法治习惯,首先,必须坚持党领导法治原则,通过科学立法、严格执法、公正司法促进和保证全民守法。其次,必须营造风清气正的廉洁法治环境,形成守法光荣、违法可耻的社会风气。再次,必须凝聚和巩固普遍的法治共识,使法治成为基本的工作方式和生活习惯。

总之,立法机关要科学立法、民主立法,制定出公正合理、集中体现人民意志、操作性强的“良法”,发挥立法的引领和推动作用;执法机关要严格执法,做到职能、权限、程序、责任法定化,法无授权不可为,法定职责必须为;司法机关要公正司法,坚决抵制对司法的各种非法干预、防止以言代法、恃权凌法、知法犯法、徇私枉法;包括执政党在内的一切组织和全社会每个成员都严守“规矩”、理性行事,真正形成规则意识、契约精神与公序良俗。只有这样,我国社会主义法治文化建设才有希望不断取得新成就,法治精神才能弘扬、法治信仰才能扎根、法治习惯才能养成。

参考文献:

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