推进国家治理体系和治理能力现代化的四个维度

赵天娥

(哈尔滨师范大学经济学院,黑龙江哈尔滨 150025)

党的十八届四中全会对在新的历史条件下全面推进依法治国做出了详细的战略部署并明确指出,依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,“全面推进依法治国是关系到我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面”[1](44)。以习近平为总书记的新一届中共中央围绕“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一改革总目标,在诸多方面都迈开了坚实的步伐,依法治国是实现这一改革总目标的重要一环,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。全面贯彻十八大及十八届三中、四中全会精神,就是要站在更高的历史视角来认识推进国家治理体系和治理能力现代化这个根本性的全局性的问题。

一、国家治理体系和治理能力现代化要坚持在中国特色社会主义制度体系框架内有序推进

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现,推进国家治理体系和治理能力现代化要坚持在中国特色社会主义制度的框架内有序稳步推进。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[2]国家治理体系与国家治理能力是两个互为关切、相辅相成的有机整体,治理体系是治理能力形成的基础,而治理能力彰显的是治理体系的作用和功能。推进国家治理体系和治理能力现代化就是要进一步完善中国特色社会主义制度体系,“推进国家治理体系和治理能力现代化,必须以完善和发展中国特色社会主义制度为基础,离开了中国特色社会主义制度,国家治理体系与治理能力现代化就会变成无本之木、无源之水”[3]。在中国特色社会主义制度框架内推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要进一步把中国特色社会主义的制度优势转化为国家治理的实际效能,使中国特色社会主义制度更加完善更加定型更有效能,这首先就要求我们在推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中,对中国特色社会主义制度要有高度的制度自觉和制度自信。

制度自信源于制度绩效。一项制度能够在多大程度上保持自信以及能否坚持这种自信,在根本上取决于这项制度所带来的绩效,也即是说在该项制度的治理向度内,国家、社会和人民三者的发展程度,其制度绩效的直观标准就是看是否推动及其在多大程度上推动了经济社会的向前发展。我们必须要承认的一个客观现实是,我们在过去短短30余年时间内就一跃成为世界第二大经济体,国家的综合实力增强的同时,人民生活水平得到了显著提高,使这个人口占世界五分之一的国家总体上处于小康水平,与此同时社会规范和社会文明程度等都得到了较大提升,这是我们对中国特色社会主义制度自信的最好佐证。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”,改革开放以来我们就如何治理国家进行了不懈的探索,从建立社会主义市场经济体制到中国特色社会主义法律体系的形成,从政治体制的不断革新完善到文化体制机制的改革和创新,从实行基层群众自治制度到创新社会管理体制,经济社会各方面的治理都取得了较为丰硕的成果,总体上实现了经济发展与社会和谐。总结我们取得的这些成绩和进步,从根本上说是因为我们在发展过程中形成了一条建设有中国特色社会主义的道路,创设了一套符合发展实际的中国特色社会主义制度。

制度自信还体现为对制度优势的清醒认识及其对发展前景的预判。中国特色社会主义制度遵循了发展的客观规律,具有最大限度的解放和发展社会生产力、整合社会资源的优势;中国特色社会主义制度顺应了时代发展潮流,具有最大限度的发展人民民主,激发全社会创造活力的优势;中国特色社会主义制度适合我国国情,具有最大限度的体现和维护人民根本利益、实现和谐有序发展的优势。推进国家治理体系和治理能力的现代化,就是要使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家,就是要把中国特色社会主义的制度优势转化为治理国家的效能。

二、推进国家治理体系和治理能力现代化要有革除体制机制弊端的改革勇气

制度自信不等于制度自满。制度自信不是要停止制度改革,习近平指出:“坚定制度自信,不是要固步自封,而是要不断革除体制机制弊端,让我们的制度成熟而持久。”[4]不断革除体制机制的弊端,保持深化改革的勇气而有所担当,确保中国特色社会主义制度更加成熟更加定型更有效能,是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

国家治理体系和治理能力现代化最关键的是建立与现代化相适应的现代国家治理体制机制。从国家治理的战略选择分析,在制度层面就是要建构符合中国国情,与社会主义市场经济相适应,与国际惯例相衔接的现代制度体系,就是要建构一整套规范社会权力和维护社会公共秩序的一系列制度和程序的有机体系。衡量一个国家治理体系是否实现了现代化,国际社会公认的有5个参考指标:公共政策的制定在多大程度上体现人民意志、国家的法治程度、公共权力运行制度化和程序化程度、国家治理体系的行政效率和经济效率、国家治理体系内在的协调功能这五个方面,从这五个方面来研判我们的国家治理体系和治理能力,我们就会发现其实我们要走的路还很长:公共权力得不到有效制约,部分地区和一些部门公权力还呈现无序滥用的局面,公共利益部门化已成格局并严重阻碍进一步改革,官员腐败和特权问题比较突出,民众政治参与渠道还不是很畅通,民众的合法权益得不到有效维护,政府的公共服务相对不足、服务意识有待提高,政府行政成本过高而低效,社会组织发育不健全,政府层级之间的沟通不畅、不顺等问题摆在我们面前,这充分说明我们要不断完善我们的制度建设,使国家治理体系和治理能力得到改进和提升。

深化改革是当前现实背景下推进国家治理体系和治理能力现代化的根本途径。“整个中国特色社会主义的探索历程,都必将是一个不断改革的过程,是一个不断面对风险,通过改革来应对和化解风险的过程。”[5]然而与36年前的普惠式改革相比,今天改革面临的困难和问题要复杂得多,深化改革面临着前所未有的挑战,这更需要改革者的魄力、智慧和勇气。经过30多年的改革沉淀,当下的中国社会已经形成了不同的既得利益群体,某些系统性的利益格局已然固化并成为改革的藩篱,“在固化的利益格局里,权力异化是典型特征”[6],当初的一些改革受益者已经沦为改革继续推进的阻力,各种利益冲突日益明显并呈现发展态势,各种体制机制弊端的负效应日益凸显,如何处理好改革发展稳定的关系,保持现代化进程的连续性?如何在提高效率的同时,更好地满足人民对公平正义高涨的需求?如何在经济发展的同时,提升全民族的思想道德素质?考验着新一轮改革者的决心、智慧与勇气。

改革越是艰难越考验改革者的智慧和勇气。改革更为棘手的是部分改革者的改革意识和观念正在淡化,丧失了改革应有的那股敢闯敢试的勇气,“一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内”,面对利益固化的格局和趋势,如何突破不愿改的思想樊篱?面对深化改革可能出现的风险和挑战,如何破除不敢改的思想顾虑?面对改革前进道路上未知的险滩和暗礁,如何走出改不动的行动困境?这些障碍考验着改革者的魄力和勇气,我们要勇于革除相关体制机制的弊端,对现行的行政制度、司法制度、决策制度、监督制度等进行突破性改革,要敢于冲破思想观念的束缚,顺应时代诉求,更新发展理念,切实提高国家治理能力,同时更需要改革者要有着眼全局坚定改革方向的战略定力,有冲破利益固化的藩篱的改革智慧,尤其是在面对问题时要有破除私心、敢于担当的改革精神和“壮士断腕”的改革勇气。

三、推进国家治理体系和治理能力现代化要坚持走中国道路同时要积极学习借鉴外来经验

推进国家治理体系和治理能力现代化,需要在学习借鉴外来经验中坚持国家治理的中国做法、中国模式和中国道路。

当今世界上有影响力的治理模式有两类:一是以东亚、拉美国家为代表的“政府—生产者模式”,二是以美国为代表的“政府—市场模式”[7]。“政府—生产者模式”强调政府对生产的干预作用,认为政府应该承担起社会生产者与社会福利保障者的责任。“政府—市场模式”的显著特点是市场导向,认为政府也是一个市场,强调市场在国家治理中的独特地位和作用。很显然中国治理模式有着不同于两者的独特之处:改革开放以来我们逐步形成的国家治理体系强调运行机制的逐步市场化,政府在引导社会发展方面的作用以及以民享为导向目标的社会建设等,实践证明我们在国家治理过程中涌现出的中国做法、形成的中国模式,逐渐成熟的中国道路是一条符合我们国情,切合发展实际并被实践证明为行之有效的国家治理模式。

“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[8]。评价一个国家的治理模式是否正确,关键看其是否适合本国国情,是否顺应时代发展诉求,是否能为民众谋取福祉。改革开放30多年来我们的现代化建设取得了公认的、举世瞩目的成就,创造了人类发展史上的奇迹,社会发展安定和谐有序,人民生活水平得到显著提高,从国家治理的视角来审视我们之所以能够取得如此公认的成就,关键就在于我们找到了一条适合我国国情的国家治理的中国道路。

推进国家治理体系和治理能力现代化要毫不动摇地坚持走中国道路,我们要有道路自信但又不能固步自封。今天我们形成的国家治理体系就是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、逐渐改进和不断内生演化的结果,但这一制度体系还存在诸多问题,还不成熟、不定型、不稳定,需要我们进一步改进和完善,但怎么改进如何完善,我们需要有自己的主张和定力,也就是要坚持在中国特色社会主义制度框架内推进,在中国特色社会主义道路范围内前行,但这不是我们固步自封的理由,更不是我们民族的特点。国家治理是一个全球性问题,带有一定的普遍性,在当前,推进国家治理体系和治理能力现代化,我们要积极借鉴古今中外治国理政的经验教训,善于学习人类文明的一切有益成果,只有这样,我们的国家治理体系才能更加完善,治理能力才能更加精进。“我们的制度将一天天完善起来,它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步与因素,成为世界上最好的制度。”[9](337)学习借鉴他国政府在社会治理方面好的做法和经验是一种成功之道,而在这方面我们既有成功的经验更有深刻的教训。梳理改革开放的历史进程,我们很快就会发现:我们建立的国家治理体系就有许多方面是学习和借鉴外国先进做法的结果,如政策制定过程中的“听证制度”,政府推行的“问责制度”,政府公共服务“一站式服务”等都是直接或间接从西方发达国家引入的。

借鉴他国政府好的方式方法是一种成功之道,但不是照搬照抄。“我们的现代化建设,必须从中国的实际出发。无论是革命还是建设,都要注意学习和借鉴外国的经验。但是,照搬照抄别国经验,别国模式,从来都不能得到成功。”[10](2)邓小平同志在这里其实确立了三个原则,一是必须要从中国的实际出发,二是要学习和借鉴别国的经验,三是不能照搬照抄别国的发展模式。部分人习惯于用西方的理论套用中国的现实,把西方国家的理论看着是天然正确的。在提出国家治理体系和治理能力现代化后,就有一部分人认为这是我们接受了西方理论的最好佐证,进而聒噪推进国家治理系统和治理能力现代化就是要以西方治理理论为指导,就是要走西方道路。对这种认识和理解我们要保持警惕。照搬照抄别国的发展模式,我们有过沉痛的教训,而对改革开放以来我们在实践中探索形成的国家治理模式取得了高度共识,展现了可以预见的广阔前景,我们要在继续学习借鉴外来经验中勇于把国家治理的中国道路向前推进。

四、推进国家治理体系和治理能力现代化要坚持不断实现国家治理的价值目标

治理是用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系,以规则、守规和问责为核心要素的一整套制度安排,而制度折射的总是某一特定的价值追求。党的十八届三中全会首次提出“国家治理”这一概念,言辞微变之下涌动的本身就是国家对发展目标的价值追求。国家治理的内涵就具有强烈的法治导向、民主导向、服务导向和责任导向等价值目标。推进国家治理体系和治理能力现代化就是要求我们要在理念上确立法治意识和服务意识,在行动上要突出政府的制度化、规范化意识,在方式上要突出公开化和民主化。

今天的中国社会正处于急剧转型的当口,价值准则的嬗变与信仰体系的失落已经成为一个根本的社会问题。在中国推进国家治理过程中,如何实现治理的价值目标成为检视国家治理体系和治理能力现代化的重要依据。邓小平同志曾明确指出:“我们这么大一个国家,怎样才能团结起来,组织起来呢?一靠理想,二靠纪律,组织起来就有力量。没有理想,没有纪律,就会像旧中国那样一盘散沙……要团结就要有共同的理想和坚定的信念,没有这样的信念,就没有凝聚力。没有信念,就没有一切。”[10](190)在我国这样一个正处于急剧社会变迁与社会转型阶段的超大规模社会,通过国家治理倡导和践行一套行之有效的价值目标是一个社会实现稳定发展的关键。在中国特色社会主义制度框架内推进国家治理体系和治理能力现代化,其价值导向就是要有助于激发社会活力,要有助于扩大人民民主,要有助于实现社会公平正义,要有助于增进人民福祉,要在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中更好地实现这些基本的价值目标。

一是推进国家治理体系和治理能力现代化要更好地有助于激发社会活力。如何更好地实现“人的自由而全面的发展”是马克思主义追求的根本价值目标。在当前价值多元化、文化多样化和利益主体化的条件下,国家治理一方面要确保公共利益和主流道德价值得到弘扬和发展,另一方面要切实尊重个体差异、考虑个别化,包容多样性,切实剔除“统一”思维,保障个体在法律范围内的个性化追求和多元的生活方式,从而最大限度地保障公民和社会组织充满生机活力,使社会保持在一个动态平衡的稳定状态。二是推进国家治理体系和治理能力现代化要更好地有助于扩大人民民主。人民民主是社会主义的生命,党的十八届三中全会特别强调了坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治的重要性,国家治理要以保证人民当家做主为根本,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。三是推进国家治理体系和治理能力现代化要更好地有助于实现社会正义。公平正义是中国共产党人追求的价值目标,是中国特色社会主义的内在要求。推进国家治理现代化的一个重要指标就是看是否具有公平的社会环境与正义的社会制度,而建构公平的社会环境与创设正义的社会制度,政府的角色和责任至关重要。四是推进国家治理体系和治理能力现代化要更好地有益于增进人民福祉。党的十八届三中全会突出强调推进国家治理要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。要进一步深化社会领域体制机制改革,切实创新社会管理,让一切创造社会财富的源泉能够充分涌流,要把民生建设放在国家治理的突出位置,通过体制机制革新最大限度地让发展成果更多更好地惠及全体民众。解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题是深层次的国家治理,在此过程中政府负有首要责任,特别是要把政府在改善民生过程中的基本责任履行到位,同时要积极通过政府职能转变,进一步拓展治理主体来提高民生事业的质量和效率。

过程是目标的载体。从一定意义上说推进国家治理体系和治理能力现代化的过程就是国家治理倡导的价值目标实现的过程,但这一过程艰辛而复杂,半殖民地半封建制度的近代中国,社会发育不健全是公认的现实,改革开放30余年经济突飞猛进的背后积累的各种体制机制弊端正在凸显,传统社会向现代社会转型的阵痛及各种理念冲突已经显现,中国国家治理面临诸多问题,面临各种风险和挑战,如何推进中国国家治理,实现导向价值目标,这不是一个理论问题而是一个实践问题,需要顶层设计更需要摸着石头过河的探索总结精神。

参考文献:

[1]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[M]//中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.北京:人民出版社,2014.

[2]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报,2014-01-01.

[3]辛向阳.推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题[J].理论探讨,2014(02).

[4]改进完善国家治理体系,我们有主张有定力[N].人民日报(海外版),2014-02-18.

[5]薛秀军.不断深化改革是应对中国风险的根本出路[J].理论探讨,2013(01).

[6]利益固化,藩篱如何冲破[N].新华日报,2013-03-14.

[7]包国宪,霍春龙.中国政府治理的回顾与展望[J].南京社会科学,2011(09).

[8]完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报,2014-02-18.

[9]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[10]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.