广州城市居民生活垃圾分类治理的思考和建议

宋玉蓉（中共广州市委党校公共管理教研部，广东 广州 510070）

广州城市居民生活垃圾分类治理的思考和建议

宋玉蓉（中共广州市委党校公共管理教研部，广东 广州 510070）

目前我国推广生活垃圾分类治理的大中城市普遍存在急于求成、政策缺乏可操作性的现象。为此，本文以广州市的情况为例，提出要充分认识城市居民生活垃圾分类治理的复杂性，要分阶段设立垃圾分类投放目标、要补足垃圾分类处理的短板等建议。

广州市；城市居民；生活垃圾；分类治理

随着我国城镇化与工业化的进一步发展，城市人口不断增加，城市的发展不仅面临“垃圾围城”的困扰，同时也面临着资源短缺的困境，而根据不同垃圾的特点，进行无害化、减量化、资源化的分类治理则是化解这两大难题的有效举措。在城市垃圾中，居民的生活垃圾占绝大部分，治理好城市居民生活垃圾，就抓住了城市垃圾分类治理的牛鼻子。目前我国很多大中城市都在推广生活垃圾分类治理工作，但效果总是差强人意。笔者认为，造成这种现象的主要原因是决策者把生活垃圾分类治理想象得太简单，以致于在条件还不具备时就急于推行，制定的相关政策缺乏可操作性。为此，笔者以广州市为例，对城市居民生活垃圾分类治理提出如下思考和建议：

一、要充分认识城市居民生活垃圾分类治理的复杂性

城市居民生活垃圾分类治理是一个复杂的系统工程，涉及到政府、社会、企业、居民等众多主体，涉及到分类投放、分类收集、分类运输及分类处理众多环节，还涉及到相关的技术及产业链，任何一个主体、环节和技术没有处理好，垃圾分类治理都不能成功。比如，垃圾分类治理分四个步骤：分类投放、分类收集、分类运输、分类处理。这四个步骤是环环相扣，缺一不可的。前一个步骤是后一个步骤的基础，后一个步骤是前一个步骤的推进。其中，最后一个环节——分类处理是关键，因为不同的垃圾有不同的物理、化学及生物性质，如果混同处理，不仅容易造成浪费，还有可能进一步污染环境。只有根据它们的特点，采取适宜的分类处理方法，才能做到无害化、减量化、资源化。所以，前面三个步骤做得再好，分类处理没有做好，等于瞎子点灯——白费蜡。广州市之所以推行垃圾分类治理十几年，还被居民形容为“雷声大，雨点小”，恰恰是因为在这四个环节中不重视最后一个环节，反而把精力放在第一个环节上，导致做了很多无用功。广州市从1996年就开始提出生活垃圾分类处理，2001年被原建设部列入全国首批8个垃圾分类试点城市之一，2010年开始全面推广生活垃圾分类，2011年4月制定了国内第一部生活垃圾分类的政府规章——《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，2012年7月10日召开了全市生活垃圾分类处理动员大会。一时之间，网络、报纸、电台上垃圾分类的公益广告和论坛轮番轰炸，垃圾分类的宣传画贴满了大街小巷，到处摆放着分类垃圾桶，不少居民小区开始试点……这一切可谓声势浩大。但广州市垃圾分类处理设施建设步伐并不快。到目前为止，广州市有李坑生活垃圾焚烧发电厂和兴丰生活垃圾卫生填埋场两个大型垃圾处理厂，几个小型的垃圾填埋场，还有一个一天能处理两百吨左右厨余垃圾的小型生化处理厂及近百台每台日处理一百公斤厨余垃圾的小型资源化处理器。对目前日产生活垃圾达1.8万多吨的广州市来说远远不够，很多垃圾处理厂都是超负荷运转。除上面所说的这少部分厨余垃圾外，广州市的垃圾是按区域而不是按垃圾种类来划分处理厂的，也就是说，一个区域的垃圾，不管是什么垃圾，最后的处理方法都是一样的（少部分厨余垃圾除外）。这样垃圾的分类投放、分类收集、分类运输就没有必要了。事实上，居民分好的垃圾绝大部分在分类收集和分类运输环节又被环卫工人混在了一起。一位垃圾试点小区的居民说：“看到已分好的垃圾又被环卫工人扔到一个垃圾桶里，已分好类的垃圾马上又变成一堆，自己垃圾分类的积极性立刻提不上来了，每天纠结分还是不分，分了还多用一个垃圾袋，更不环保了”。[1]其他推行垃圾分类治理的城市情况也大抵如此。这样推行垃圾分类治理，不仅效果不明显，反而破坏了政策的严肃性，影响了政府形象，打击了居民的积极性。

再从垃圾分类治理的主体来看，垃圾分类治理作为一项公共事业，必须由政府推动。要改变人们长期形成的垃圾处理习惯，政府必须做大量艰苦、细致的工作，必须一个步骤一个步骤地稳步推进，不能急于求成。广州市虽然在垃圾分类投放的宣传上热热闹闹，但行动上也只限于挂挂宣传画、摆摆分类桶、发发指引单，而没有真正入家入户做推广，人们都知道垃圾要分类，具体却说不上来应该怎样分类；监督检查也没有跟上，垃圾分不分类一个样；社区执行动力不足，督促、检查就做得好点，平时就不行；试点小区做得好一些，其他小区就不行。同时，垃圾分类治理需要强大的基础设施，需要投入大量财力。如果政府舍不得花费人力、物力、财力，不愿意做艰苦、细致的工作，期待垃圾分类治理工作呼吁、倡导一下就能成功，那是只能说政府过于天真。垃圾分类治理的另一个重要主体是城市居民，没有居民的自觉分类投放，垃圾分类治理就缺乏前提和基础，是根本不可能做到的。而要做到垃圾分类投放，必须改变国人千百年来随手扔垃圾的习惯。而我国的国情是人口众多、人们法制观念不强，随手扔垃圾的习惯已经根深蒂固。特别是在广大的农村，农民生活条件不好，卫生习惯也比较差。广州是外来移民大省，大量农村人口涌进广州，他们绝大多数流动性很大，居住条件差，生活压力大，要他们改变已有的习惯，费时费力地进行垃圾分类投放真不是一朝一夕的事情。当然，如果监管到位，对每一个不分类投放垃圾的居民处以重罚，也能保证垃圾分类投放成功。问题是广州有上千万常住人口，如果不靠居民自觉，指望用这种方法来保障垃圾分类投放，那是不现实的。

还有，要实现垃圾的资源化、减量化，就要把可回收利用的尽可能回收利用，要回收利用这些垃圾，就要建立相关的产业链。比如，废铁要回收，就得有能处理废铁的工厂，废纸要回收，就要有再生纸厂，废塑料回收也得有再生塑料厂等配套工程，否则，这些垃圾回收不可能持续。而这些产业链不是一时半会就能建立起来的。垃圾的处理还涉及到技术的问题，比如，垃圾焚烧法虽然已有了上百年的历史，很多发达国际都采用过，但这种方法在学理上还有争议，在技术上还有分歧……所以，绝不能把垃圾分类治理想象得太简单了，它其实是一个世界性的难题。垃圾分类治理还真得从全局角度、以历史维度和长远眼光来慎重规划，要根据我国及地方政府的财力状况、技术水平、产业状况、居民接受程度做好整体设计，提出适合的逐步推进的办法。任何头脑发热的行为一定会导致劳民伤财的后果。

二、要分阶段设立垃圾分类投放目标

垃圾分类投放是实现垃圾分类治理的前提条件。通过垃圾分类投放，不仅可直接回收大量废旧原料，如废纸、废塑料、废玻璃等，实现垃圾减量化，而且可以减少垃圾运输费用，大大简化垃圾处理工艺，降低垃圾处理成本。但是要做到垃圾分类投放，居民必须记住每类垃圾包含哪些具体的垃圾，还要用不同的袋子分类储存，分类投放，无疑增加了居民的负担。如果分类设计得太复杂，必然影响居民分类的准确性和积极性。广州市垃圾分类投放按照“能卖拿去卖，干湿要分开，有害单独放”的分类原则，把垃圾分为四类：可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾以及其它垃圾。每一类垃圾又有很多不同的种类。笔者仔细阅读过广州市制定的《居民生活垃圾分类指引》图，光图上列出的垃圾种类就有上百种。每一个种类下面又有不同的小类，每一小类又包含不同的垃圾。同一种垃圾干与湿、已污染与没有污染又不同……总之非常复杂。位于海珠区的广重社区，在被列为垃圾分类试点小区之初，居民准确投放率只有20%—30%，两年半后，才提高到50%—60%。[2]据调查，很多广州居民反映，大家都知道垃圾要分类，也想分类，可就是不知道应该怎样分类。广州市垃圾分类这么复杂，必然导致垃圾分类投放率及准确率都很低，影响后续垃圾的分类处理。

在垃圾分类投放的初期，对居民不能要求过高，但为了达到垃圾分类治理的目的，只能另谋良策。笔者建议采取以下办法：居民只要按干、湿分开的原则，把垃圾分为厨余垃圾、已污染垃圾（由于已污染垃圾会影响其他垃圾的回收和处理，所以建议单独投放）与其他垃圾即可，进一步的分拣工作有物业公司的由物业公司去做，没有物业公司的由社区委托相关人员去做。物业公司或相关人员把居民已分好的其他垃圾再分拣出有害垃圾、可回收垃圾及其他垃圾。由于占比一半以上的厨余垃圾及已污染的垃圾已不用再分拣了，进一步分拣的难度并不大。笔者在广州市直机关穗园小区调研时了解到，该小区要求居民把垃圾分为厨余垃圾和其他垃圾，把其他垃圾进一步的分拣工作包给一个“拾荒者”，每月给予1600元补助。该小区共有1800多户居民，人口6000多，如果因此需要居民多交垃圾处理费的话（目前由社区和物业公司共同负担），算起来每户还不到1元钱。目前，广州垃圾收费按每月每户10元清扫保洁费和5元钱垃圾处理费、暂住人员每月每人1元（暂住人员指没有广州市城区户口，在广州市城区居住就业的人员）收取。这一制度还是上世纪90年代制定的，确实低了一些，可以适当提高。据调查，不少居民认为，目前物价升了不少，垃圾处理费提价也属正常。可见把进一步的分拣工作包出去，还是可行的。

笔者认为，还可以在此基础上进一步做到定时定点收运垃圾，具体操作如下：改变目前每栋住宅小区、甚至每层楼都有垃圾桶，居民可以随时扔垃圾的方法，由物业公司或相关人员在统一的地点、统一的时间收集垃圾，比如每天早上的七点到九点，晚上的七点至九点，早晚九点过后，垃圾全部运走，由物业公司或相关人员再去细分。物业公司或相关人员在收集垃圾的过程中检查居民垃圾分类的情况，对不符合要求的可让居民重新再分。社区、街道、及环境监督部门可以对物业公司和相关人员的分拣情况进行监督检查，对不符合要求的可以责令重分并处以重罚。这样做，既减轻了居民的负担，保证了垃圾分类的准确性，又能促进这批人的就业，使垃圾分拣专业化、规模化，效率更高，也便于监督管理，可谓一举多得。

等到居民垃圾分类投放的意识和准确性提高后，可以不经过物业公司和相关人员的再次分拣，直接由居民一次分类投放到位。

三、要补足垃圾分类处理的短板

（一）要优先发展厨余垃圾的生化处理。

卫生填埋、焚烧和生化堆肥是大多数专家公认的三种主要的垃圾处理方式。卫生填埋处理费用低，但需侵占大量土地资源，而且容易造成耕地、空气和地下水的二次污染。对人口密度大、土地资源稀缺的广州市来说，这种方法显然不能作为垃圾处理的首选，只能作为临时过渡或辅助的手段。垃圾焚烧处理彻底、快捷，能把垃圾转化成热能，实现垃圾的局部资源化，但投资运行成本过高，更要命的是对焚烧过程中产生的“二恶英”的有效防护办法，国际上还没有，而“二恶英”已被国际癌症研究中心列为人类一级致癌物。因此，这种垃圾处理方法争议很大。近年来，垃圾焚烧法在国内外已开始进入萎缩期，垃圾焚烧技术在国外属于夕阳技术，目前有超过15个国家和地区通过了对焚烧垃圾的部分禁令。由于担心污染，广州市几乎所有的垃圾焚烧厂都受到居民抵制，新建垃圾焚烧厂选址非常困难。“广州按计划应该在2013年底动工的资源热力电厂有第七资源热力电厂，但昨天人大视察组到从化视察时却发现还没有动工的痕迹。另外第四资源电力热厂(南沙项目)2013年6月奠基，至今再没见过动过一瓢土”。副市长谢晓丹坦言，附近居民对资源热力电厂的反弹比较大。[3]在这种情况下，笔者认为，广州市就不应该把垃圾分类处理的重点放在焚烧上，垃圾焚烧只能维持现有的状况，不能再上马新的项目。广州市应该走在全国的前列，把垃圾分类处理的重点放在厨余垃圾的生化处理上，以建设垃圾生化处理设施为重点，推进垃圾分类治理。原因是：厨余垃圾占到城市生活垃圾的一半以上，抓住了厨余垃圾的处理，就抓住了城市生活垃圾处理的重点；厨余垃圾含水量高，和其他垃圾混在一起，不仅容易造成二次污染，而且较难焚烧。如果焚烧，还需要大量的配给煤炭或燃油助燃，不仅消耗原料热值，而且容易产生二恶英等有害气体。如果填埋，厨余垃圾含水和易腐有机物多，填埋后会产生大量的沼气和渗滤液，将影响填埋场的运作和稳定性。因此，厨余垃圾也是生活垃圾分类处理的难点；与其他垃圾相比，厨余垃圾具有含水量、油脂含量及盐分含量高，营养物种类全，营养元素丰富等特点，是很好的微生物培养基，具有很大的回收利用价值。如果对厨余垃圾采取焚烧、填埋方式处理，都会导致大量有机物的浪费。因此，厨余垃圾有必要进行单独资源化处理。目前，广州市厨余垃圾生化处理率还很低，还有很大的发展空间。厨余垃圾的生化处理方式很多，有集中式好氧堆肥、高温好氧堆肥、厌氧消化、微生物资源循环技术等等。这些方法各有优缺点，可以根据本市的情况选择合适的方法。即使现阶段广州市对厨余垃圾生化处理在财力、物力、技术上有所欠缺，也应该做到把厨余垃圾与其他垃圾分开，使占比很大的厨余垃圾在进入垃圾压缩站以前已经部分得到分离和处置，以减少处理成本和对环境的污染。

（二）要加大对现有垃圾焚烧厂的监管力度。垃圾焚烧厂不仅建设成本非常高，比如广州市的李坑垃圾焚烧发电厂投资高达7.25亿元，才能保证垃圾焚烧比较充分，而且运营成本也非常高，因为炉温要达到设计标准，必须掺加大量“活性炭”来辅助燃烧；垃圾焚烧过程中产生的烟气排放要达到标准，也必须添加大量“活性炭”来吸附二恶英。但活性炭价格很高。为了降低成本，很多私营垃圾焚烧发电厂只在应付检测时才按要求使用活性炭，平时则是偷工减料，给环境及公众的生命、健康和财产安全带来极大的隐患。有一项调查可以清楚地说明这个问题：政府全额投入的深圳宝安垃圾焚烧厂的烟囱几乎没有任何可视烟雾排出，而同在深圳的私营龙岗垃圾焚烧厂排出的烟气，臭气在1.6公里外都能闻到，原因就在宝安厂是政府全额投入，在生产过程中没有偷工减料。当然这样做的结果是宝安厂每吨垃圾燃烧所耗费成本是龙岗厂的10倍。[4]逐利是市场和企业的本性，如果政府不加强监管，很难保证这些企业会自觉地按程序和标准生产，这也是居民抵制垃圾焚烧厂的一个很重要的原因——对这些企业不信任。按理说，垃圾处理是一个特殊的行业，涉及公众利益、环境安全、社会安全，属于公共服务的范畴，不应该交给市场去运作，但在目前全国很多垃圾焚烧厂已经交给企业去运作的情况下，就只能加强对垃圾焚烧厂的监督和管理，以保证标准了。要想有效地监督和管理，不仅需要发挥好政府建章立制、监督检查的作用，更重要是发挥社会的监督检查作用。要学习台北的经验，允许居民及环保团体随时随地去监督检查，垃圾焚烧厂必须透明运作，接受整个社会尤其是所在社区居民全方位的监督，只有这样，才能真正取信于民，真正让居民放心。

（三）要大力扶持废品再生企业的发展。

废品再生体系是指可回收垃圾的回收、分解、运输以及再生产品制造和销售的整个环节。这一体系的建立与发展，是实现生活垃圾资源化的重要推动力量，同时大量再生产品的出现也节约了宝贵的自然资源。据业内人士测算，目前中国可回收利用的再生资源价值约3000亿元。可事实上，除废钢铁的回收率较高外，废塑料的回收率为25%，废橡胶的回收率为32%，废纸的回收率为35%，废玻璃的回收率只有13%……中国对废旧资源的利用水平远远低于发达国家。另据统计，除去已被进行分类收集的可回收物外，广州市进入终处理环节的生活垃圾中塑料、织物、玻璃等可回收垃圾比例达35%。[5]广州市的废品回收工作还是做得不错的，其他城市这个比例更高。如果这部分可回收垃圾大部分能得到利用，既可大大减少垃圾处理的成本，又可回收资源，弥补我国资源缺乏的不足。目前，广州每年投在垃圾分类和回收的资金投入约2000万元，而建设一个垃圾处理厂通常要5—6亿元，也就是说95%以上的资金用于末端处理，这明显是一种被动的垃圾处理方式。在发达国家，2/3的资金花在减量化和资源化的处理和管理上。为了推动废品再生体系的发展，国家要加大对废品再生体系中各企业的补贴力度，推动其扩大生产规模。针对垃圾处理科研和资金水平不足的情况，政府要加大投入，鼓励和支持企业参与垃圾处理工程开发和经营，鼓励跨地区、跨部门的技术经济合作，培育和发展大的垃圾处理企业或集团，促进垃圾处理产业的发展。

[1][2]徐文慧、汤璇.垃圾分类，比想象的难[N].广东建设报，2013—9—24.

[3]宋亚芬：广州垃圾收费新方式：按计量收费年底试点[EB/OL].中国新闻网.2013—11—8.

[4]笑蜀.垃圾焚烧必须坚持的四条基本原则[EB/ OL].凤凰网.2009—12—7.

[5]杨婉.广州垃圾再利用率仅为10%，可回收物比例要低于国外水平[N].广东科技报，2009—4—10.

责任编辑：温朝霞

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2014—7—20

宋玉蓉（1968—），女，中共广州市委党校公共管理教研部讲师，主要研究方向为领导科学及公共政策。