建立和完善基层食品药品监管部门廉政风险防控机制若干问题初探

赵春荣（广州市越秀区食品药品监督管理局，广东 广州 510080）

建立和完善基层食品药品监管部门廉政风险防控机制若干问题初探

赵春荣（广州市越秀区食品药品监督管理局，广东 广州 510080）

实施廉政风险防范管理是贯彻落实中央关于惩治和预防腐败体系的重要举措，是对公共权力运行实施有效监控的重要手段。在当前严峻的食品药品安全形势下，基层食品药品监管部门为保障人民群众饮食用药安全，迫切需要开展廉政风险防控工作，防范出现权力寻租和腐败行为。要努力建立动态高效的廉政风险防控机制，打造一支廉洁高效的食品药品安全监管队伍，为辖区食品药品安全监管打下坚实的组织基础，同时为基层执法单位开展廉政风险防范工作提供有益参考。

食品药品；监管；基层；廉政风险；防控

建立和健全廉政风险防控制度，形成防控廉政风险的长效机制，确保行政权力规范运行，这是行政机关，尤其是基层执法部门在当前形势下必须高度重视和认真研究解决的重大课题。本文以广州市越秀区食品药品监督管理局为例，初步探讨基层行政执法机关探索建立和完善廉政风险防控机制的若干问题。

一、加强基层食品药品监管部门廉政风险防控的重要意义

廉政风险是指一个单位、部门或党员干部在执行公务或日常生活中出现权力寻租和腐败行为的可能性。廉政风险防控机制，则是着眼于制约监督和规范权力运行，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控制度，构筑制度防线，融风险排查、预警防范和动态监督为一体的科学预警防控机制。实施廉政风险防范管理是贯彻落实中央关于惩治和预防腐败体系的重要举措，是对公共权力运行实施有效监控的重要手段，是推进工作规范、高效的基础性工作，具有十分重要的意义。

食品药品监督管理部门是对食品（含保健食品、餐饮服务食品）、药品、医疗器械、化妆品等“四品一械”实施全程监管的行政执法机关，行政审批许可、行政稽查执法等权力比较集中，在一定程度上决定着社会资源的配置，掌握着“四品一械”企业的“生杀大权”，自然成为一些企业“公关”对象。当前，全国食品药品安全处于风险多发期和矛盾凸显期，形势不容乐观。特别是近年来全国范围内发生多起食品药品安全事件，食品药品安全问题已经成为全社会关注的焦点，食品药品监管系统的任何不廉洁行为都将产生不良的社会影响。因此，作为基层食品药品监管部门，在当前严峻的食品药品安全形势下，为保障人民群众的饮食用药安全，树立食品药品监管系统良好形象，迫切需要开展廉政风险防控工作，预防出现权力寻租和腐败行为。

本文结合广州市越秀区食品药品监督管理局（以下简称“该局”）食品药品监管中心工作和党风廉政建设工作，运用风险管理理论的理念和方法，从实际出发，围绕制约监督和规范权力运行，以业务流程为主线，以流程环节为中心，以制度建设为重点，通过查找、评价、防控、考核四个不同阶段，认真查找在思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等五个方面的廉政风险点，探讨基层执法单位如何开展廉政风险防范工作。

二、基层食品药品监管部门开展廉政风险防控的主要内容

根据风险管理理论框架和工作流程，该局在全面调研和系统培训的基础上，探索开展廉政风险的排查、评定、防控、考核和管理工作。

（一）开展廉政风险培训

为了消除排查误区，减少排查阻力，提高排查效率，增强防范措施的针对性，首先需要对全体人员进行相关知识培训。培训内容包括：

1、正确认识廉政风险防控内涵。第一，风险不等于问题。风险是一种可能性，只是可能发生的危险，而问题是客观存在的弊端和不足。因此，查找风险是找可能性，不是找现实问题。第二，查风险不是找问题。查风险是查找发生危险的可能性，不是某个公务员已经存在的问题，不是针对任何人。第三，开展廉政风险防范工作是为了预防和控制权力寻租行为和腐败现象，是为了让公务员少犯或不犯错误，是对公务员最大的爱护和保护。通过提高全局工作人员对廉政风险排查防范工作的认识，以消除查找风险是“自惹麻烦”、公开风险是“自露家丑”、控制风险是“自束手脚”的抵触心理，推动风险排查工作有效进行。

2、合理划分廉政风险类型。根据产生的根源，廉政风险可分为思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险、业务流程风险、外部环境风险等五种类型。思想道德风险是指主要因为政治素质低，产生的漠视群众、形式主义、官僚主义、弄虚作假、贪图享受、独断专行、以权谋私等风险。制度机制风险主要是因为制度不健全、可操作性不强或贯彻落实不到位而产生的廉政风险。岗位职责风险主要表现为因为履职不到位、权利分配不清、自由裁量空间过大、权力运行不透明而引起的利用职务上的便利谋取私利、失职渎职、不作为或滥用职权等方面的风险。业务流程风险主要是因工作流程设计不完善、缺乏相互制约或执行不力，可能造成在岗人员失职渎职、以权谋私等不廉洁行为发生。外部环境风险是因行政管理对象（行政相对人）在业务往来中对有关领导干部及工作人员进行利益诱惑或施加其它非正常影响，可能造成权利失控和行为失范。

3、探索确定廉政风险排查模式。廉政风险防范的关键点和难点在于排查风险点。该局根据“自己找、大家提、组织点、群众议、集体定”风险排查原则，在对照“三定方案”和相关法律法规清权确权、绘制“权力运行流程图”的基础上，结合廉政风险产生的根源和发生的主体，探索确定风险排查的三个步骤。第一步：以领导班子为重点，以“三重一大”流程为中心，查找单位在“三重一大”事项决策执行方面可能存在的风险。第二步：以科室为单位，以业务流程为中心，集体分析评估“权力运行流程图”是否规范和保证权力运行的制度是否健全，查找科室的业务流程风险和制度机制风险。第三步：以个人为单位，以岗位职责为中心，查找个人在履行岗位职责过程中可能存在的岗位职责风险、思想道德风险和外部环境风险。对上述三个步骤排查出的廉政风险，经集体讨论研究，最终确定该局的廉政风险点的总数。

4、准确识别廉政风险特征。廉政风险点有以下三个特征：一是每个风险点都有风险源、风险点和危害性构成；二是可制定相应的预防措施，如果难以制定可行的预防措施，说明找到的可能是风险面，需要进一步确定；三是可考核预防措施的执行情况，如果不可考核，说明对应风险点的预防措施无效，问题可能出在风险点没有找准。

5、明确廉政风险防控原则。风险防控是风险管理的核心。廉政风险产生于思想道德、业务流程、制度机制等5个方面，也决定了防控策略的制订必须立足于此。具体原则如下：控制思想道德风险原则：立足教育+反复强化。控制岗位职责风险原则：定岗定责+责任追究。控制制度机制风险原则：健全制度+监督检查。控制业务流程风险原则：制定规范+执行规范。控制外部环境风险原则：锁定风险+预警机制。

（二）组织廉政风险排查

1、对照《三定方案》和相关法律法规，围绕行政许可、行政处罚、行政强制、行政监管和单位内人财物管理权等行政职权，自上而下进行排查、梳理和规范，列出行政职权名称和行使依据，编制行政职权目录。

2、以法律法规为依据，为每一项权力绘制一张“权力运行流程图”，明确办理主体、条件、程序、责任等，实现全部权力的流程化运行。

3、制定《单位风险排查表》、《科室风险排查表》、《个人风险排查表》，根据确定的风险排查原则，在全局范围内排查单位、科室和个人在思想道德、业务流程、岗位职责、制度机制、外部环境等方面的廉政风险。其中单位的风险排查，主要查找“三重一大”事项决策中管理不到位、制度不落实的方面的廉政风险；科室重点排查因工作流程设计不完善、制度机制不健全可能造成在岗人员失职渎职、以权谋私等不廉洁行为的风险；个人特别是领导干部，对照以往履行职责、执行制度的情况，通过自己找、领导提、群众帮、组织定等多种形式，分析并查找出个人在行使权力过程中存在业务不熟悉、责任心不强、学习不到位等方面的思想道德风险、岗位职责风险和外部环境风险。排查出的廉政风险经集体确定后，编写该局廉政风险目录，为下一步的评级和风险防范打下工作基础。

（三）评定廉政风险等级

将排查出来的廉政风险点根据社会关注程度、影响危害程度、以及产生权力寻租和腐败可能性的大小，划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ3个等级。Ⅰ级风险是指发生机率高，或者一旦发生可能造成严重损害后果，有可能触犯国家法律、构成犯罪的风险，主要包含直接行使执纪执法、行政许可、行政处罚和行政收费、项目审批及人事管理、财务管理、物资采购供应等重要权力时可能发生的腐败风险。Ⅱ级风险，为发生机率较高，或者一旦发生可能造成较为严重损害后果，有可能违反党纪政纪和相关法规，受到党纪政纪处分的风险，主要包含直接行使部分行政许可、行政处罚、人事管理、财务管理、物资采购供应等重要权力时可能发生的腐败风险。Ⅲ级风险是指基本没有行政许可、行政处罚等权力，较少或基本不掌握人、财、物管理权可能发生的权力寻租和腐败风险。

（四）制定廉政风险防控措施

根据排查确定的各类风险点和风险等级，根据风险防范原则，分别制订针对性、操作性强的有效防范管理措施，建立完善的前期预防、事中监控和后期处置的规章制度，着力构建以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险防范机制。

1、前期预防措施。一是补充完善反腐倡廉教育制度，包括党委理论学习中心组定期安排反腐倡廉理论学习制度、党员干部定期分析制度、反腐倡廉专题民主生活会等，通过进一步加强反腐倡廉教育制度建设，筑牢拒腐防变思想道德防线。二是结合查找出的问题、制定的防范措施，在法律法规政策规定的范围内，进一步细化和完善规范权力运行规章制度和操作流程，增强党员干部廉洁自律的主动性和监督制约机制的有效性，预防腐败行为的发生。

2、中期监控机制。建立健全监督制度，包括“三谈两述”制度、廉政承诺制度、行政执法责任制度、重大决策报告制度、党务政务事务等各项公开制度等，在前期预防措施的基础上，通过信息监测、定期自查、垂直抽查等手段，对党员干部和公务员行为、制度机制运转、权力运行过程实施监控，及时发现苗头性、倾向性问题，以便进一步采取相应的后期处置办法。通过进一步加强监督制度建设，规范权力运行和使用。

3、后期处置措施。廉政风险防范管理后期处置办法是针对中期监控发现的问题，视情节严重程度不同，按照干部管理权限，由相应的廉政风险防范管理工作领导小组分别实施警示提醒、诫勉纠错、责令整改三种措施，及时纠正工作中的失误和偏差，堵塞漏洞，避免问题演化发展成违纪违法行为。

（五）加强监督考核评估

一是实行分级管理。根据权力运行的风险内容和风险等级，实行分级管理、分级负责。对一级风险，在分管领导管理的基础上，单位主要领导负责防范；对二级风险，分管领导负责防范；对三级风险，科室领导负责防范。二是健全考核制度。建立和完善廉政风险防范考核制度，通过信息监测、上级检查、社会评议等方式，定期开展考核评估风险防范各项措施的落实情况，并坚持把廉政风险防范管理考核工作与领导班子和党员干部年度考核、工作目标考核以及党风廉政建设责任制考核等结合。三是实行动态管理。建立周期性廉政风险防范管理完善制度，根据反腐工作出现的新问题、新情况、新要求以及考评结果，结合从政风行风评议、信访投诉、审计报告等方面发现的问题，及时修正风险内容，完善防控方案，对廉政风险实行动态管理，不断完善风险防范体系。

三、基层食品药品监管部门开展廉政风险防控的初步成果

（一）梳理了《行政职权目录》

食品药品监管体制改革后新组建的越秀区食品药品监督管理局作为越秀区人民政府工作部门，根据工作需要，设有食品生产流通安全监管科、药品化妆品医疗器械安全监管科、食品药品监管执法大队、牲畜屠宰监管执法大队等10个科室、2个执法大队、18个街道食品药品监管所，全面负责越秀辖区食品药品的行政监管和技术监督。依据职权法定原则和该局的职能职责，结合《食品安全法》、《药品管理法》等法律法规，共清理确定行政职权289项，其中行政处罚类243项，行政许可类6项，行政强制类20项，监督检查类8项，其他类12项。

（二）绘制了《权力运行流程图》

根据该局行政职权和相关法律法规，绘制了餐饮服务企业筹建审批、餐饮服务许可证核发、药品零售企业筹建审批、药品零售经营许可证核发、稽查办案、查封扣押、监督检查、“三重一大”事项、办公物品采购、公文办理、信访工作等工作流程图共15项。

（三）编制了《廉政风险防范目录》

一是思想道德风险、外部环境风险、部分与个人原因密切相关的岗位职责风险，通常具有高度的相似性；二是由于业务流程的具体环节对应不同工作岗位，一个或多个流程可以代表科室，而制度机制又是保证流程正常运行的相关制度，因此，流程及环节即可涵盖个人、科室和单位在制度机制、岗位职责、业务流程三个方面的风险。因此，基于上述事实，该局在编制廉政风险防范目录时，把单位、科室、个人排查到的廉政风险进行分类汇总，分为共性类风险和流程相关类风险，使最终的廉政风险防范目录简洁明了。

（四）修订增补《制度汇编》

在风险排查和防范过程中，针对发现的制度机制风险，对该局原有的《制度汇编》进行补充完善，建立和完善《“三重一大”监督管理制度》、《行政处罚暂行规定》、《行政审批工作制度》、《投诉举报工作暂行管理办法》、《财务管理制度》、《党风廉政建设工作责任书》等。

（五）开发了移动执法系统

在开展廉政风险防范过程中，结合该局食品药品电子监管体系建设，以行政执法和市场监管为重点，以规范工作流程、完善运行机制为主线，构建了集移动巡查、拍照取证、数据上传等功能于一体的移动执法系统，在规范监管行为、提高监管效率的同时，既促进了风险防范工作与日常业务工作的有机融，又提升了廉政风险防范科学化和信息化水平。一是运行在移动终端的移动执法系统，根据有关法律法规，结合风险防控成果，以规范的业务流程为依托，把该局监管的职责、标准和工作流程固化成强制性和统一性的程序，减少了现场执法的随意性，实现了执法过程的“按部就班、杜绝干扰”。二是移动执法系统通过无线互联网络，实时将执法过程和现场证据上传到数据中心，实现了现场执法可监察、可追溯的目标，提高了廉政风险防范的中期监控能力，并为发现问题后依规处置提供有效证据。三是借助移动执法系统任务分派和工作统计模块，定期统计执法人员的任务完成情况、检查覆盖情况、辖内企业被投诉情况、上级部门督导发现的问题等数据信息，对执法人员的工作效能进行科学量化评估，严防失职渎职行为发生。

（六）提升了行政执法效能

通过开展党风廉政风险排查和防控工作，全体人员的廉洁意识得到了进一步加强，工作制度得到了进一步完善，各项工作得到了进一步规范，行政效能得到了进一步提升。

责任编辑：温朝霞

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1003—8744（2014）05—0029—05

2014—8—20

赵春荣（1966—），男，广州市越秀区食品药品监督管理局局长，教授，主要研究方向为党史党建、食品药品监管。