我国土地法制变革的困难与策略之案例研究

2014-02-11陈晓芳华东政法大学科学研究院上海201620

探求 2014年5期

陈晓芳（华东政法大学科学研究院，上海 201620）

我国土地法制变革的困难与策略之案例研究

陈晓芳（华东政法大学科学研究院，上海 201620）

本文通过个案研究，考察了我国西南某地区土地市场治理整顿及土地制度的变迁历程，揭示了地方政府如何通过土地经营筹措公共建设资金，以及如何调整“以地换路”、“以地换基础设施”的模式，并逐步建立规范的土地交易制度的过程。案例从微观角度充分展现了中国地方土地市场法制变迁中所面临的经济、政治等局限条件，以及地方政府改革完善土地交易法制的努力。该案例对于我们理解中国土地市场的历史变迁、理解中国的城市化和经济建设进程中所面临的困难和矛盾，以及地方政府在其中所起的复杂作用具有重要的样本意义。该案例也反映出，在法制变革的过程中，对各方主体的立场和诉求应有充分认识和合理照顾，以利于改革的顺利推进。

土地法制；以地换路；市场化改革；制度变迁

一、研究背景

最近二十年，中国经济经历了一个持续的高速增长期，其背后的原因也成为国内外学术研究的一个热门课题。不少学者注意到中国地方政府在经济增长过程中扮演着重要的角色。简言之，中国的政府和共产党组织，在发展经济中起到了重要的组织、规划、管理作用[1]。一些学者发现了地方政府间发展经济的竞争对促进经济增长的作用，并且指出了土地作为一种重要的经济资源在推动地方经济发展中的作用。[2]对于地方政府“经营土地”所带来的消极影响，国内学术界给予了很多关注和批评[3][4][5]。例如，许多学者指出，以GDP为主要的政绩考核标准，使得地方官员不惜牺牲环境等长期利益来换取短期内的经济增长；或者，在激烈的地方招商引资竞争下，地方政府尽量压低土地出让价格以吸引投资者，从而引起农民不满，产生社会矛盾和冲突。另外，由于地方政府垄断了土地的一级市场，容易导致土地管理部门的腐败，导致不公正问题和土地利用的低效率问题①，等等。上述看法固然有道理，但是，也有一些问题尚待研究。例如，尽管因土地垄断经营而引起了诸多腐败案件，但许多地方经济的快速增长、以及中国城市化建设的普遍成就也是有目共睹的。这意味着，现行的土地经营制度中，必然存在一些合理因素，这些因素在一定程度上保障了土地的有效利用。那么这些可能的因素是什么？另一方面，分税制改革以后，地方政府的税收收入往往不足以支撑事务支出，而我国的银行体系和证券市场主要由中央政府控制，地方政府所能运用的金融工具非常有限，因而客观上必须依赖于经营土地来获得公共建设资金，也必须用土地作为其最重要的招商引资筹码。这两项工作，对于促进经济发展、改善人民生活都是意义重大的。所以，我们既应对“土地财政”的弊病有所警惕和批判，也应该对地方政府“经营土地”的原因、面临的种种问题以及其解决问题的努力给予中肯的评价。

本文通过对西南某市土地市场治理整顿过程的田野考察，展示了地方土地法制变革中的矛盾与困难、以及地方政府应对这些矛盾的策略。这个案例所揭示出来的问题或经验，有助于我们理解中国土地市场制度变迁的背景与过程，也有助于理解地方政府在中国经济发展和城市化过程中的角色和作用。在研究方法上，本文采用了法律社会学的个案研究方法，通过对一个案例的深度调查，将其中细微的信息加以发掘和展现，然后分析其一般性的理论及政策意义。[6]

二、“以地换路”的融资策略及其后果

本文的故事发生在四川一个中等规模的城市（以下简称Z市）。该城市位于成都平原，下辖六县一区，其中大多数为农业县，其经济规模在四川省21个地市居中游。Z市原为隶属于毗邻L市的一个县，1997年撤县建地区。根据国务院下发的文件，Z地区中心城区规划面积为22.2平方公里（33300亩）。

该地区成立之后，其面临的第一个大问题，便是如何筹措巨额的新城市建设资金。由于新政府成立之初财力薄弱，根本无法筹集足够的财政资金进行建设。为解决这一难题，地区行署决定采取“以地换路”、“以地换基础设施”的方式。具体而言，工程承包方提供资金修建新区基础设施，政府通过划拨、协议出让方式将国有建设用地使用权转让给工程承包方，以抵扣工程款。具体负责这项工作的是“Z新区建设指挥部”（下称“新区指挥部”）。其作为Z地委、行署的派出机构，“全权负责新区规划、建设、重点工程实施和招商引资”②。

1998年至2001年期间，新区指挥部作为合同一方，先后与多家公司（承包方）签订了“新区基础设施建设开发项目合同”,在新区范围内先期开发6平方公里，规划市政道路20条，工程项目款采用“切块划片包干”或“局部建路配套开发”等形式“以地换路”，由此抵扣的土地面积达数千亩。合同中约定，新区主干道等基础设施，以土地抵扣工程款的方式进行开发建设，所需建设资金由承包方自筹。承包方在开发建设过程中涉及到的规划、征地、拆迁工作由指挥部解决。作为投资回报，新区指挥部向承包方提供规划区范围内的建设用地使用权。每亩土地使用权计价14.5万元。其中，6.5万元作为指挥部抵扣承包方的基础设施建设工程投资款，剩余的8万元作为承包方在土地转让时需向新区指挥部缴纳的征地费用。承包方在转让土地使用权时，地区有关部门不再征收转让税费，土地转让价格由承包方自行确定，地区政府无权干预。承包方需要用地时，应到地区国土资源局办理二级市场用地相关手续，由地区国土资源局与承包方签署土地出让合同，承包方缴纳8万元／亩的征地费用后，由地区国土资源局派员划地。

2000年，Z地区撤地建市，成立Z市，Z新区建设指挥部也更名为“Z中心城区建设指挥部”，经Z市委、市政府授权，负责中心城区的规划、设计及组织实施，以及中心城区建设用地申报，市政工程建设招投标等工作。

Z市“以地换路”、“以地换基础设施”的操作模式如火如荼进行了四年多（1998—2002年）。这种土地运作方式对Z新城区的快速发展起到了积极作用：新区主干道快速成形，有效地解决了城市建设资金瓶颈，搭建和拓展了Z城市建设项目的招商渠道。但是，这种运作模式也给Z市今后的发展埋下了隐患和风险：

第一，“以土地置换工程”的操作方式与国家土地管理法律法规严重背离。根据1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国城市房地产法》的规定，出让国有土地使用权的，出让主体是拥有批准权的地方政府，相应的市、县人民政府土地管理部门为具体实施单位；城市规划区内的集体所有土地，必须经依法征收转为国有土地后，其使用权方可有偿出让。而Z市的“以地换路”方式，出让主体是“Z市新区建设指挥部”，国土资源局只是扮演“橡皮图章”的角色。即，当工程承包方需要使用抵扣工程款的土地时，由国土局资源局出面与承包方签订国有土地使用权出让合同，并“派员划地”③。

第二，也正是由于转让过程没有遵循法定的程序，导致出让后的土地产权关系很不明晰。用于抵扣工程款的土地，虽然符合土地利用总体规划，但很大部分土地尚未完成征地拆迁补偿工作，性质仍为农村集体所有，并未转化为国有建设土地。农民照常在土地上耕种，甚至都不知道自己脚下的土地已被政府抵扣给了工程建设承包公司。“政府以地换路时，在城市规划图上用笔圈一下，这块就划给开发商抵扣工程款了。”④因此，当承包商开始使用或转让该土地时，就造成了很多征地拆迁纠纷。

第三，截至2003年2月，Z中心城区规划范围内，除政府以外，供地主体达19个之多，通过抵扣工程款得到土地的开发商手中拥有的土地占尚未开发使用土地面积的43%，从而在Z土地市场上拥有了极大的“话语权”。而政府手中控制的土地扣除基础设施用地、农民安置用地和抵扣给开发商、划拨给各开发区的土地外，实际可供开发使用的土地仅占未开发使用土地的16%⑤，而且这部分土地仍在农民手中（即尚未完成土地征收补偿程序）。在这一背景下，开发商限于自身经济实力，无力开发如此大量的土地。并且由于当地经济尚未充分发展起来，这些土地转让或抵押的价格也较低，从而使开发商倾向于“囤地”，导致城区建设停滞不前。另一方面，由于政府手中“无地可供”，Z市土地供应陷入了“两难”的尴尬局面，城市建设缺乏后续资金来源。

第四，抵扣工程款的每亩6.5万元的土地价格亦由新区指挥部决定⑥，该价格如何确定得出，现有存档资料中没有记录可查，容易引起“国有资产流失”的嫌疑，对地方政府官员而言，这一可能的指控将带来较大的法律风险。经审计，在按6.5万／亩土地抵扣市政工程建设款的情况下，政府已向承包商出让6000多亩土地，尚欠承包商750亩土地。在2002年财务大检查中，因为这一点，Z市政府多次“写检查”、“作检讨”⑦。

此外，到了2001年,“以地换路”这一做法给Z市政府带来的政治风险也迅速加大：这一年，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，通知要求各地政府坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。随后，四川省政府出台了相应的配套文件，明确指出“国有土地使用权的协议、招标、拍卖出让，依法一律由土地行政主管部门组织实施，严禁非土地行政主管部门实施出让。各类开发区、干道指挥部、统建办等非土地行政主管部门或镇、乡实施协议、招标、拍卖出让的国有土地，或土地行政主管部门低价出让的国有土地，出让行为一律无效”⑧。

三、整顿措施与效果

“以地换路”带来的巨大法律、政治、经济和社会风险，促使Z市政府开始酝酿改变土地市场现状的方案。与此同时，2003年，全国展开了治理整顿土地市场秩序行动，四川省政府决定从2003年3月至7月，在全省深入开展整顿和规范土地市场秩序工作⑨。

在这一大背景下，Z市委提出“把土地市场秩序治理整顿工作作为当前经营城市、经营土地的重点和突破口”⑩。2003年2月，Z市政府召开动员大会，中心城区土地清理清查工作全面展开，重点清查中心城市规划区范围内，城市新区7家土地开发商和老城区11个开发区土地的审批、开发利用及闲置情况，土地清查工作依次分为全面清理阶段、依法处理阶段、建章建制阶段，旨在理顺管理体制和供应机制，实现政府“全面高度垄断土地一级市场，规范管理二级市场”；时任Z市市长表示，“多头供地必须取缔。坚决依法收回除政府以外的其他各类主体的土地供应权，坚决堵住政府土地收益流失的口子。这是市委、市政府的‘底牌’”⑾。

全面清理阶段，即“摸清家底”，是最为基础的一项工作。市政府组织人员对中心城区土地分组分片进行逐宗清理，查清土地使用的基本情况；查验土地使用权证，核实土地权属来源和用地资料，并对清理的情况分类造册。

经过清理，除了多渠道、多主体供地这一问题外，还发现了以下问题：第一，土地大面积闲置。中心城区市直管区范围内已供地面积中，闲置、荒芜土地占30.94%。⑿第二，土地私下转让交易现象严重。新城区开发商土地转让没有全部纳入新区土地交易市场统一管理。在开发商未开发但又与用地使用者签订转让合同的土地中，未经国土部门签章的土地占签订转让合同总量的71%。⒀从转让合同的内容看，开发商各自设定合同样本，内容、条款不规范，有的甚至重复转让、抵押，出现了已征地、转让土地、抵押土地总量超过了其抵划土地总量的情况。第三，土地开发、动工面积较少。开发商在新区开发近五年，已开发的和实际动工的土地，分别只占抵划土地总面积的11%和4%。⒀

在依法处理阶段，针对Z市新区“以地换路”抵扣给开发商的土地处置问题，Z市国土资源局在向市政府提交的对策建议报告中，提出了两种方案。

方案一：1、对抵划给开发商的土地5492亩，除已开发使用的637亩外，剩余土地4855亩由市政府全部实行集中统一管理。对开发商投入的工程资金算账审计，由市政府承诺偿还，即“桥归桥，路归路”；2、市政府按抵划剩余土地的开发进度向开发商分期支付工程资金，对未支付的款额部分按银行同期利率计息。3、开发商用抵划土地抵押的银行贷款，由开发商在政府支付的工程款中优先偿还；4、开发商已转让但未交付使用的土地，由开发商自行偿还买地者预交的土地定金；5、实行收支两条线，即抵划剩余土地的出让收入，由市国土资源局代表市政府出让土地后，按规定缴入财政专户；需支付开发商的工程款由市级财政负责利用土地收益偿还。

对当地政府来说，该方案的“利”在于，有利于市政府高度垄断中心城区土地一级市场，强化政府对土地的调控能力，有利于筹措城市建设资金，实现“第二财政”；而“弊”则在于，全部集中统一管理开发商土地，市政府需支付3亿元的工程费用，初始两年存在较大的资金压力；由于需要终止新区指挥部与开发商签订的土地抵扣工程款合同，可能会对政府信誉产生一定影响；开发商与银行、土地购买者之间也可能产生经济纠纷。

方案二：分三步实施对开发商抵划土地的集中统一管理。1、经过清理，在城市新区6.35平方公里内，政府尚欠开发商750亩抵扣土地。对这部分土地，市政府不再补划，而是按照6.5万元／亩的价格支付开发商工程款；2、对开发商剩余土地制定开发进度计划，实行限期开发。限期内不能开发的土地，由市政府强制性集中统一管理，按6.5万元／亩的价格支付开发商工程款，不计利息。3、对开发商在建设过程中的工程增减量进行算账。如有增加，不再以土地抵扣，而是由政府在土地收益中偿还增量工程款。对政府而言，该方案的“利”在于，市政府近期内的资金压力相对较小，可能引发的各方矛盾与方案一相比也较小；有利于督促、刺激开发商加快土地开发进度。但此方案不利于市政府完全垄断中心城区土地一级市场，实施集中统一管理；政府的土地调控能力也较方案一弱。

Z市政府最后采用了国土资源局提供的第一套方案，除已经土地行政主管部门办理土地使用权证、征地手续和签章转让手续的土地外，市政府全部收回各开发商、开发区和科工园的土地出让权，由市政府土地行政主管部门统一集中管理。对因收回开发商的土地而涉及的市政工程，由市政府有关部门对其建设投入情况进行审核，确认已投入建设工程的造价和应支付的工程款，由市土地行政主管部门在土地出让金中分期偿还，并从土地收回之日起按银行一年期贷款利率承担未支付工程款利息。随后，市政府召集市国土资源局、市规划建设局、市审计局、市财政局等相关部门对涉及各开发商的工程投入量进行全面、彻底的清算和审计，召集各开发商开会，公布算账结果，终止原新区建设指挥部与各发商签订的合同。对因收回开发商的土地而涉及的市政工程建设余款，Z市国资委授权Z市土地储备中心履行出资人职责，设立Z市诗书城经营有限责任公司（下称诗书城公司），注册资金1500万元，其中30%为财政拨款，70%由土地使用权作价入股。该公司成立的主要目的，是“作为政府的负债平台”，承担政府在“以地换路”工程建设中对各开发商的金钱债务。至2010年9月，诗书城公司尚欠各开发商工程款1.1亿余元⒂。

我们可以推断，收回各开发商因工程款抵扣而取得的土地，无疑是一场“硬仗”。毕竟，政府与开发商“以地换路”的协议在先，而且土地使用权利益巨大，开发商岂能轻易放弃。在治理整顿过程中，国土资源局承受了巨大的压力。不乏开发商到Z市国土资源局局长办公室里大吵吵闹，甚至以跳楼自杀威胁。也有开发商暗示，收回土地损害的不仅是开发商自身的利益，还有若干在任政府官员的利益。

但奇怪的是，整个过程中，没有一家开发商以政府违约为由，起诉到法院。我们分析，开发商之所以最后平静接受了土地被收回的结果，原因有三：第一，Z市政府、市国土资源局在治理整顿土地市场过程中，遵循“尊重历史，妥善处置”的方针，避免“一刀切”：对开发商已经转让的土地，不予追回；对已经征收但开发商尚未办理土地使用权出让手续的土地，不予收回，而是由开发商在接到市国土资源局通知书30日内办理手续。其余土地方由政府收回，这种方式有助于缓和开发商的激烈对抗情绪；第二，市政府根据工程审计结果，承诺分期归还对开发商的工程欠款。而工程款本身就包含了开发商的建设利润，即使部分土地被收回，开发商也不致遭受巨大的利益损失；第三，最重要的一点，开发商也清楚，当初政府与之签订的工程建设协议中的“以地换路”条款，本身即属违法。政府为抵扣工程款而划给开发商的土地，虽然符合土地利用总体规划，但严重违背了Z市土地利用年度计划，而且被抵扣的土地尚未完成征地转用手续，土地性质仍为农村集体所有，政府无权以其抵扣工程款；此外，新区建设指挥部作为合同一方供应土地，也违背了相关的法律法规。据国土资源局法制科科长C回忆，当时确实有开发商从成都聘请了律师，打算与Z市政府打官司。但律师看完相关材料后，劝说这家开发商放弃诉讼的念头，接受市政府的处理决定⒃。

清理整顿过程中，Z市国土资源局先后处理了200多宗土地闲置案件，其中有25宗属于土地使用权人自身原因。由于“当时多数土地闲置原因在政府方面”，Z市国土局在处理土地闲置问题上比较慎重，一共举行了25次听证会，最后以Z市人民政府的名义无偿收回了7宗土地。其中1宗申请行政复议被驳回，1宗向Z市中级人民法院起诉后又撤诉⒄。

在处理整改中，市国土资源局按照“先收权，后处罚，再规范”的工作思路，对每一宗土地的处理都建立完备的宗地档案，一宗地一卷档案备查。

在建章建制阶段，Z市政府批准成立了四个土地经营运作机构，即Z市土地统一征收中心、Z市土地储备中心、Z市国土资源执法支队和Z市地籍地政事务所，均为自收自支的事业单位，并向土地储备中心注入了500万元的启动资金。对四个机构的负责人面向全市公开选拔。

Z市治理整顿土地市场秩序工作从2003年2月20日正式开始，同年10月底基本结束。通过治理，Z市确保了政府对土地一级市场的“高度全面垄断”，取消了除国土资源部门外的其他18个非法定供地主体，收回土地6611亩⒅，实现了土地管理由多头分散向集中统一的转变；对经营性用地全面实行了招标、拍卖和挂牌出让，政府土地收益大幅度增加：2003年1月—11月，Z市土地出让合同总价款4.5亿元，政府获得土地总收益2.2亿元，是2002年土地收益的5倍；中心城区土地出让合同总价款1.8亿元，市政府获土地收益近亿元，是2002年土地收益的10倍。

因Z市清理整顿土地市场的成绩突出，在2003年7月四川省经营土地暨国土资源管理工作会上，Z市作了专题经验交流报告。2003年10月，时任省委书记张学忠在《反腐败专报信息》上批示；“Z市整顿土地市场决心和工作力度大，成效显著，应专门总结，发一期剪报”，随即省纪委、省政府办公厅均印发了《工作通报》。

四、本案例的启示

Z市整顿土地市场的案例对于我们理解中国土地市场变迁、以及中国城市化进程具有什么一般性意义呢？

第一，Z市建市之初所面临的任务和困难，是各地地方政府在同时期（上世纪90年代中期）都普遍面对的：一方面，政府面临着发展本地经济、招商引资、改善民生的迫切任务，这就需要首先进行城市化建设，在短期内迅速推进市政建设，改善本地的基础设施。另一方面，在改革开放早期，地方政府财政收入不高，特别是1994年分税制改革后，财政收入分配进一步向中央政府倾斜，地方政府财政更加紧张，很难筹措资金进行大规模的市政建设。

第二，Z市所采取的“以地换路”融资策略，也是当时国内各地政府普遍采用的做法。“以地换路”这种方式并非Z市首创。在决定采取“以地换路”之前，Z市的主要领导曾多次率领众官员到数个城市考察取经，从而将这种方式引入Z市。实际上，从上世纪九十年代到本世纪初期，全国许多城市在发展经济时，都面临着财政资金窘迫的难题，而同时期随着国有土地使用制度改革的推进，土地资源在市场化过程中的价值日益显化，以地生财就不约而同地成为了各地方政府的共同选择。不少地方政府以土地作为融资的手段，通过出卖土地或以土地作抵押借款的方式，来筹措公共建设资金。例如，在天津河海区，“政府将大批尚未开发的土地预先抵押给银行，融资后再拆迁修路、建房回款。对这种‘不花政府一分钱，万丈高楼平地起’，不少城市领导引以为豪。”[7]

第三，Z市因为采用“以地换路”的融资策略所导致的种种不良后果或风险，在当时也具有普遍性，只是这种不良后果在Z市显得特别突出。由于在早期并未建立规范的土地出让制度，中国地方政府进行土地出让多采用协议出让或划拨土地的方式，而不是按照严格、透明的程序进行招投标或拍卖，这导致两方面问题：一是，土地转让价格由于缺乏公开竞价机制，使土地不能配置到最有价值的用途上，政府所获得的土地出让收益也较低；二是，协议和划拨出让不够公开、透明，容易导致政府主管官员的腐败行为，如私下收受土地受让方的贿赂以低价出让土地（如Z市原国土资源局局长X就因在1997年—2002年Z市以地换路期间收受开发商巨额贿赂，在2006年被判处受贿罪和巨额财产来源不明罪）。这两种因素都会导致土地利用的无效率，例如开发商在买通政府官员后低价拿地，囤积大量土地而迟迟不开发，造成土地的闲置，耕地抛荒。这种情况，曾经是国内的普遍现象，因此，才导致了2003年中央在全国范围展开治理整顿土地市场秩序的行动。

然而，问题一旦形成，要解决并不是那么简单。首先，因制度漏洞而导致的违法违规问题，虽然一些已经暴露出来、并通过司法程序进行了处理，但是，全面整顿土地市场，将所有交易从头摊开清理，可能将导致更多、难以预测和把握的违规违法问题暴露出来，此时，当政者所面临的，就不仅仅是一个法律问题，更是某种政治难题。在Z市的案例中，问题就更加突出。因为Z市政府当初没有选择以土地向银行抵押贷款，而是选择了直接将土地作价转让给施工企业以抵扣工程款。尽管没有确切的证据，但是从调查中我们意识到，这种模式所导致的问题不可小视，Z市在当年正是因为其土地市场的极度不规范、而成为全国范围内土地治理整顿行动的典型，受到中央政府的高度关注。其表现在于：土地出让价格显著低于同时期（或随后一段时期所反映出）的市场价格；Z市内可开发的土地中，大部分都转让给了开发商，而且所转让的土地绝大部分都在数年间处于闲置状态，而政府手中已无多少可利用的土地。当时这种状况在全国也是少见的。面临着如此复杂的利益格局，在这种情况下，要将违规出让的土地收回，并重新理顺土地出让机制，对当时的主政者来说，仅仅按照土地法的规定、或者中央的政策规定办事是不够的。

其次，这些违规出让的土地上形成了复杂的权益关系，多方利益纠葛其中，清理起来很困难。由于土地协议出让制度的明显漏洞，导致大量土地已经以低价流失到市场中，其中一部分土地再经过转手，已经形成更加复杂的权属关系，要重新收回来，将引起许多权属纠纷。比如，对于已经再次转让的土地权益，如果政府要将其收回，则善意受让土地的第三人利益如何保护？再如，一些开发商已经将土地向银行做了抵押贷款，相关的资金也已经使用，如果简单地将违规出让的土地收回、将从前的以地换路协议作废，也将引发银行方面的金融风险。再如，这些被多次转让、抵押的土地，大多并未完成征地拆迁程序，事实上，许多还是农民正在照常使用的耕地，因此，如何协调农民、银行、其他受让土地的第三人的利益，也是个困难的问题。特别是，当土地转让后数年间，国内土地价格上涨非常迅速，Z市也是如此，这使得要纠正以前的违规行为、重新理顺土地权属关系，遭遇到了来自开发商、土地受让人和其他各种潜在利益相关者的巨大阻力。

总之，Z市当时面临的问题并非其地方所特有，而是国内各地普遍面临的问题。在这个意义上，Z市最后基本圆满地解决了违法供地的问题，并在此基础上建立起较为规范、透明的土地竞价转让制度，其中的一些经验教训是值得关注的：

首先，Z市坚持将低价出让的土地收回的做法，是有其合理性的。由于大部分城区土地已经被分散的开发商所占有，虽然从经济理论上讲，如果允许土地自由转让，这些土地最终会落到最有价值的用途上，但是，对Z这个建市未久、百业待兴的新兴城市来说，没有了土地收入，后续的大量城市基础设施建设就很难开展下去；另外，由于土地为众多分散的主体占有，基础设施、道路、市政规划这些整体性的工作就难以进行，而整体开发和规划，对于提高一个城市的土地价值具有重要的作用。

其次，Z市在清理土地市场的过程中，策略地利用了法律和政策的规则，在坚持收回的时候，策略性地强调了最初的出让协议违反现行的有关土地法律和政策这个事实，否则，开发商不会轻易地接受解除合同、退还土地这个安排。毕竟，如果坚持诉讼的话，开发商并非毫无法律依据：尽管当初供地的决策者不是土地管理部门，而是市政府或所谓的“中心城区指挥部”，但签约的名义主体仍然是国土部门，而且，即使依据民法中的表见代理规则，无论国土部门还是其他政府主体，毕竟都是政府的职能部门，其出让土地的行为，应该视为政府的行为。但是，政府在与开发商博弈的过程中，只强调了土地管理法等行政法的规定和供地主体违法等事实，而淡化或回避了合同法和民法的相关规定，这种出于某种公共目标而“选择性执法”的行为，事实上是更具有政治色彩的，其合理性和正当性的评析是较为复杂的。这种复杂局势下的权宜之计，不宜一概否定，也不能简单地从法律理论的角度评析。

再次，在收回土地的同时，对开发商、银行和其他第三人的利益也给予了合理的考虑和照顾，而不是简单地将土地一收了事。在重新审计的基础上，政府对开发商的建设成本和利润进行了合理的计算和补偿；对于已经转让给第三人并且履行了法律手续的土地则不予收回；对于银行的贷款，则承诺从政府给予开发商的工程费用中偿还，并以未来的政府经营土地收益作为担保，这也避免了来自银行的可能的阻力。没有对各方利益的合理考虑和平衡，Z市错综复杂的土地权利状态就无法顺利地理顺，后期更加规范、合理的土地转让制度自然也无从建立。这也说明，在制度变迁的过程中，能够充分地照顾相关利益主体的制度安排，才会是比较稳定的制度安排。联系到当下我国解决小产权房问题面临的困境，这一经验或许值得我们思考。

总之，Z市整顿土地市场、建立和完善土地出让制度的案例，生动地体现了近年来地方土地制度变迁中所面临的政治、经济等约束条件,以及部分地方政府在这些约束条件下设法化解矛盾、改进制度、发展经济的努力。这对于我们理解中国土地法制的变迁过程、以及城市化和经济建设中地方政府的角色与作用提供了有益的样本资料。

[注释]

①这种无效率的土地利用可能表现在各方面，例如，将土地低价出让给利益相关人，谋取私人利益；圈占土地搞政绩或面子工程；为迎合上级政府GDP考核的需要，通过过度压低土地补偿价格来招商引资，以换取政治资本而非经济回报。这些行为的相同点，都是官员将个人利益纳入土地经营的成本收益衡量中，因此，可能导致土地使用的社会收益和社会成本在边际上的不一致.

②Z地区委员会（1998）16号文件.

③笔者对时任Z市国土资源局局长C的访谈。2010年8月30日及2013年8月10日.

④⑦笔者对Z市国土资源局副局长L的访谈。2010年9月5日及2013年8月11日.

⑤Z市国土资源局“关于Z中心城区土地资产运营的对策建议”，2003年3月.

⑥《Z地区新区建设指挥部会议纪要第10期》，1998年9月22日.

⑧川府发（2001）23号文件，存档于Z市国土资源局档案室。

⑨《四川省人民政府关于坚决治理整顿土地市场秩序，加快建立统一规范有序土地市场的通知》，川府发（2003）1号。

⑩Z市市长Y于2003年5月12日向四川省整顿和规范土地市场秩序督导组所作的《Z市治理整顿土地市场秩序工作情况汇报》。存档于Z市国土资源局档案室。

⑾⑿⒀⒀Z市市长Y于2003年4月3日在Z市中心城区土地清查工作会上的讲话。讲话稿存档于Z市国土资源局档案室。

⒂《Z市诗书城经营有限责任公司承接债务明细表》。

⒃⒄笔者对Z市国土资源局法制科科长L的访谈，2010年9月4日及2013年8月11日。

⒅中共Z市委、Z市人民政府于2003年12月25日向四川省国土资源厅所作的《Z市治理整顿土地市场秩序工作情况汇报》。存档于Z市国土资源局档案室。