呼吁“石油深圳”的出现

张抗

中国石油、特别是天然气的形势迫切需要推动油气体制改革，而改革需要从一个典型地区入手，在非常规领域进行政策和技研的综合试验。

近年来，涉及油气体制改革的研究越来越多，有国家主管部门的倡导，有非官方研究机构研究。其中较大影响的有国家能源局主持、受亚洲开发银行支持的《促进中国页岩气产业发展的相关重大问题研究》，国务院发展研究中心主持的《加快中国页岩气开发的体制政策研究》。

这批研究成果分析了体制方面对油气（特别是非常规油气）发展的阻碍和相应建议，有的直接呼吁成立以改革管理体制为主要目的的国家级试验区。这些研究引起了国内外的关注，有的得到了高层重视。

非常规的“突破口”

在这种改革背景下，可以以页岩气为抓手，推动进入深水区的油气体制改革。

在第一次全国性页岩气资源评价后，中国的页岩油气开拓很快进入试点性的勘探开发实践，由各类公司实施并有大学、专业研究单位参加。中石油、中石化和延长石油等大石油公司在各自区块上开辟了先导性技术试验区，有的还同时被列入科技部的“863”项目，打了一批参数井和进行多段压裂的水平井，取得了令人关注的业绩，在一批井上获得了相对稳定的高产气流/油流。

与美国不同的是：工作不限于古生代海相页岩气、而同时向不同时代的陆相、海陆交互相地层；对象不限于页岩气，而一开始就主动向页岩油探索。正是这批工作初步证实中国有丰富的页岩油气资源，也有相当的技术基础。作为对此的肯定，国家能源局于2013年10月末发布的《页岩气产业政策》专门列出了第三章示范区建设。

中国页岩气的发展有其特殊性，但更多的是反映出油气工业的共性。解决了影响页岩气发展的关键问题就会触动油气体制的“痛处和敏感处”，也就推开了深化油气工业改革的大门。显然，可把页岩气试验区在体制改革和政策上的突破作为经验推广或类推到整个石油天然气工业庞大的产业链上。

在上世纪，石油工业曾多次作为经济体制改革的排头兵走在各行业的前面，实现了大刀阔斧的公司重组上市、实现了国内国外油气产量/作业量和创造的价值不断上升。但在改革停滞的近十余年中其垄断所带来的弊端也成为国人诟病的指向。从页岩气肇发的油气工业体制改革将使其以焕发的面貌再次走在中国经济改革的前列，推动中国油气市场体系的完善，融入“富有活力、创新导向、包容有序、依法保障的社会主义市场经济体制”。

围绕这一目标，建立非常规油气资源的综合试验区显得至关重要。

综合试验区所针对的目标是改革，是形成能推动中国油气发展的体制和政策。它涉及的部门和环节甚多，有不同的利益集团需要协调。因而绝不是一个部门一个地区的事，必须有国家层面高屋建瓴的统一领导。建议由国务院的能源委员会出面组织、由国家发展和改革委员会具体负责、形成领导小组，国家赋于他在这个特定领域先行先试的权力。这样就可直接体现国家对体制改革的顶层设计思路，可及时向中央汇报请示。

这个示范区概念，要有代表中央和地方主管部门和不同类型的企业代表参加。油气主要主管部门首先是国土资源部，但整个工业链的管理涉及到财税、商务、科技、环保等诸多部门。中国油气工业的主力军是国家石油公司。改革要打破垄断，更要以创新的企业体制发挥这类大公司的主导作用。改革中会出现非油国企进入油气行业，更会出现大量多种所有制的中小石油或涉油企业（包括合资企业）。因而要有各类企业的代表参加，也可吸收各类研究机构和智库参与。经济改革要发挥中央和地方两个积极性，资源开发利用有明显的地域色彩和地方利益，因此更要有实验区的地方政府代表参与。

从目前的进展看，重庆、贵州、四川三省（市）进展较大，页岩气的勘探开发已有一定的基础。更难得的是地方政府有相当大的积极性并已做出了不少贡献。他们可作为试验区的选择地，笔者建议可首选重庆。

试验区的“攻坚战”

试验区将担负很多制度突破的重担，这其中最重要的是执行和完善勘探开发区块的进入和退出机制。

地下资源勘探开发运营的前提是获得合法的区块。油气属特殊矿产资源，其区块的审批权在中央委托的国土资源部，即所谓一级管理。长期以来只有少数国家石油公司有区块申请权，但随着页岩气作为独立矿种并实施了第一、二轮区块招标后，这一“准入”门坎已大为降低。

这一新机制又在《页岩气产业政策》中被再次肯定。其第四条中有“加快页岩气勘探开发利用，鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发”。现有的法规在区块登记准入的同时还规定了其退出机制，在企业未按时完成约定的工作量时须缩小、直至退出该区块。

但长期以来这一退出机制没有得到认真的执行，以致形成几个国家石油公司对从常规油气、致密油气和煤层气角度上看的所有有利的区块的“全覆盖”，形成了事实上的“终生占有”，致使许多地方勘探、开发投入长期不足。

区块的准入-退出机制僵化了，这造成了对油气发展的严重制约。因此，改革首先指向依法实施区块登记-退出。活跃的油气市场要求在改革中进一步放低准入的门坎并简化审批手续，以使各种规模、各种所有制企业在申请区块中有平等的权利。

这里的各种所有制包括央企、地方企业、民营企业以及他们之间多种形式的合资合营等。在《页岩气产业政策》第十条提到：“鼓励页岩气资源地所属地方企业以合资、合作等方式，参与页岩气勘探开发”，按照能源局油气司某负责人在一次公开会议上的解释，这里可指地方企业到现在仍由国家油企所占有的区块内，与其共同勘探开发。

显然，现有法规已经暴露出若干不够合适、缺乏可操作性的地方，应根据实际情况进一步修改完善。

上面提到不同类型公司在勘探开发上平等权利的问题，这就涉及到外资企业。笔者认为应以更开放的态度欢迎外资企业进入非常规、进而至常规油气领域。

首先是合资，并且不必强调中方必须控股，进一步还要考虑外国独资企业进入。其次，还要重新认识对外合作专营权，将海上油气、煤层气的对外合作权仅授予某一公司不仅是“政企不分、以企代政”的表现，而且已经暴露了他对相应领域发展的束缚，应予废除。上述问题也可在试验区内先行先试。

目前法规允许已获得的勘探开发区块转让，但必须合乎相关规定并到主管部门备案。在实际执行中获得区块者往往保留区块占有权而转包给第三者，并不去登记备案。这种灰色操作为权力寻租和腐败创造了条件，应对这类转让有更明确的规定，使其便于操作、便于监管。

然而对区块退出不能采取简单的处理办法，要使已占有区块的公司在不影响既定的生产进程的情况下逐步、有序的退出一部分区块就必须做艰苦细致的工作。我们期望出现“国进民进”的局面。

这里的“民进”是指迎来大批多种所有制企业的成长和进入油气勘探开发，“国进”是指原占有大量区块的国家油企集中在相对缩小的区块里以取得更大的油气进展。这就要求在改革中讨论、摸索，找到符合实际的处理办法，以实现蓬勃、协调发展。

与区块登记关联的还有一个重要问题，即地质资料的上交。不管你是国家机构还是何种公司，地质调查、勘探开发所取得的对地下情况的认识都形成了全国全民的宝贵财富，成为后继者进一步工作的基础。

几乎所有国家都有详尽的法规，要求各类地质资料上交给国家管理的机构，同时也平等的依法对继续工作的法人开放。这是保障地质工作健康持续发展的重要条件。但在中国受困于“保密”，特别是分割的条、块利益的局限，这个问题始终未得到彻底解决。这使油气区块持有者必须上交工作报告和相应资料的规定也形同虚设。综合试验区在实施此法规时要探索如何上交、如何利用这些宝贵资料的具体办法。

多元化的尝试

在试验区内可以充分探讨实现综合勘探开发，实现矿业资产的高效利用的新路。

多种地下资源往往有共生和伴生关系，因而充分利用资源，实施多种资源综合勘探、综合开发、综合利用一直是个重要的原则。在中国资源紧缺的情况下，他更有日趋增加的重要性，这在若干法律法规中已有体现。

对目前的油气业来说，他首先指油、气间，指常规油气与非常规油气间，指不同的常规油气（如致密油气与页岩油气、煤层气）间，如何综合勘探开发；其次，他还指油气与其他资源（如煤、铀、盐类等）间的互相促进而不是拒绝、防碍其勘探开发。

须知，他们不仅可同时赋存于一个区块内，有时还可以同时出现在一个井里。面对着上述情况，如何执行区块的准入-退出机制就成为一大难题。这个难题己经影响到煤层气的勘探开发，也将影响到页岩气和地浸砂岩型铀矿（这是很有前途的铀矿类型）的勘探开发。解决此问题需要创新的思维和实践的验证。正是从这点出发也佐证了前面提到的不能简单处理区块准入-退出问题。

其次，试验区还将探讨多级管理的职责和权益。

面对着复杂的问题，至少在近、中期实施油气区块准入的一级管理是必要的。但面对着大量的公司、面对着大量区块和非常规油气上万口的钻井，面对着必须严密注视的环境监管，仅有中央一级的管理是无论如何也难以胜任的，引入多级管理势在必行。但多到几级、各级怎样分工、各有什么责权却需要认真讨论，也可有多种方案在实践中显示其优、缺点。以环境监管为例，目前的环保机构就是多级的，但也存在许多问题，特别是基层部门不敢管、不愿管、管不好的现象影响很大。管理必须依法，而相应的法规不健全就成为突出的问题。在这方面美国的若干经验可供我们参考。

与多级管理相应的还有权益分配。过去央企照顾地方利益不够，油气不能满足产地（特别是少数民族地区）需求的倾向必须改变。

最后，试验区将在市场化的管输和价格体制深入试水。

在勘探开发初期产出的油气量不大，油可用槽车运输、气可用小型LNG、CNG设施就近供应，其价格可双方协商。但进入规模开发后必涉及到中游的管道和产品的价格管制。油气管输干线是涉及全国的问题，他的公平准入机制是油气体制改革首先会触及的问题。解决的难度不会很大。如果说已建成的干线短期内很难解决从垄断性公司中剥离而独立运营的问题，那么在试验区新建的支线和地区性管网的建设和运营，完全可以要求设立独立的独资或合资管道公司，这就更容易实现公平对待各类用户并实现区域内的市场价格。

难度更大也更关键的是价格问题。实践证明，没有市场化的价格机制就意味着没有完成从计划经济向市场经济的过渡，就不能理顺上中下游的关系，油气发展会失去动力，也就无法摆脱越演越烈的被动局面。

针对目前情况，这种价格改革的表现之一是为不同幅度提价，而天然气和若干能源的提价将引起连锁反应并可能突破通胀率的上限。这一价格悖论将长期影响到具体政策的实施。但必须理解，这种提价是不可避免的，处理得当会大为促进油气和经济的发展。

在中国将会长期出现天然气需求量大于产量的有利背景下应首先从试验区、从新开拓的页岩油气（所谓新气新价）出发去理顺价格体制。理顺天然气价格体系是一个相当复杂细致的工作，应当形成不同地区间的价格差，同一地应不同性质（如可中断或不可中断）的用户、峰期和谷期不同时间段的用气价格也应有差异。

诚然，这个过程不可能一蹴而就，但在可就近供应的试验区内其步子可以更大些、更快些。值得注意的是新出台的《页岩气产业政策》中己有页岩气出厂价格实行市场定价（第二十一条）的规定，这为整个油气市场化定价指明方向。

财政补助和金融助力

在产品缺乏充分竞争力时鼓励其发展的传统手段是给予财政补贴。欧盟国家为了发展新能源给了他们高额补贴。但金融危机以来的经济衰退使其难以为继，出现了煤炭消费量的反弹，各国不得不削减给用户补贴，这又引起了不满、甚至政治动荡。

中国给光伏、风电等的补贴确实使其获得很快的发展，但这却造成其与相关产业（如电网）的失衡，加之受到国外反倾销打击，反而使产业陷入困境。就以非常规气之一的煤层来说，大部分产出气（特别是矿山排采的“瓦斯”）未进入商品市场，补贴难以落实，也很难起到预期的推动作用。

国内外的许多例证使我们反思：财政补贴必须慎用、要用对地方，对其补贴要促使其更快具备市场竞争力，而不能拔苗助长。笔者认为对页岩油气这类的具有良好前景的新生事物主要用在补贴其科技研发，用在尚未能规模投产前的试验性开发，以促使他更快获得向自力更生的规模化、工厂化开发转化的条件。

《页岩气产业政策》所指出的“加强页岩气关键技术自主研发，立足实际，结合国情，形成具有自主知识产权的关键技术体系（第五条）”正是给予补助的重点领域。对产业的扶持尽量以财税上的优惠政策而尽量少用直接给产品以现金补贴的办法，如果给产品以补贴最好要有一定的时间限制。对这些财政扶持的具体办法，要在试验区内取得经验和验证。

金融支持是所有行业得以快速发展的重要条件，对高投入、高风险，特别是对回收投资时间较长的非常规油气则更需要宽松的融资环境。本届政府在金融改革、支持中小企业上已做出了许多努力。在试验区内应迈出更大步子，实现融资市场化、多元化，先行先试那些更能促进油气发展的金融、财税政策。

上述诸多事项都有一个共同的问题：建设完善的法规体系。国家要依法行政，各级政府和相关团体要依法规管理、监督，各项作业要有相应的规范、行标、国标。为这一整套法规建设提供经验、提出建议也是国家综合试验区应做的工作。

中国石油、特别是天然气的形势迫切需要推动油气体制改革。而逐步统一思想、找到适于中国国情的路线，以较小的代价取得促进发展的最好成果就需要从一个典型地区入手进行政策和技研的综合试验。实践既是认识真理的途径，也是检验真理的标准。

我们急切地呼唤“石油深圳”的出现。