从取消“双规”看制度建设

钟宇

2013年11月27日，中国共产党下发了首个《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，要求健全权力运行的制约和监督体系，以宪法规范纪检部门的腐败惩治及预防手段，调整了反腐败有关部门的职能定位，纪检部门对构成犯罪的案件一律移交司法机关查处，并且不再负责案件的具体指挥协调工作。这意味着实施多年的“双规”制度或会被取消，将这一制度涵盖的内容整体囊括到法治制度当中，即党也要在国家法律范围内从事工作。

饱受争议的“双规”制度

“双规”是中国共产党党内审查违纪党员的一种手段。1994年通过的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，要求被审查人员“在规定的时间、规定的地点就案件所涉及的问题作出说明”。这项措施主要针对官场腐败。按照对问题官员的传统处理程序，其流程一般是先初步进行内部调查，调查基本属实，再实行“双规”展开深入调查，之后对其实行“双开”（开除党籍、开除公职），再移交司法机关。由于涉嫌贪污、受贿的党员主要是各级官员，为防止他们利用手中权力互相串连、转移赃款、销毁证据，因此有必要对他们采取隔离措施，促使他们交待问题。近二十年来，有数以万计的贪官在“双规”期间“缴械投降”。

然而，随着人们法治意识的增强，对“双规”的质疑声逐渐多了起来。如有人认为，“双规”虽然是对党员的党内调查，但党员也是公民，纪检部门作为党务机构，并不拥有限制公民人身自由的权力，更不能越俎代庖，代替司法机构履行职能。因此不少人认为，“双规”实际上违背了宪法精神。

令人质疑的还包括“双规”的神秘性。涉事官员一旦被“双规”，将被全天候监视，承受严厉的审讯，同时被剥夺与外界接触的机会，直到案件移交司法机关且开庭审判时，受审查者才有可能重新露面。“双规”措施这种严防死守下的不透明，确实容易导致诱供、逼供等现象的发生。

从另一层面上来说，“双规”也不符合“法律面前人人平等”的精神。任何人触犯法律，都应由司法机关审判，党员干部也不应例外。但在“双规”制度下，党员干部涉嫌触犯法律的却是先由党的纪律检查机关审查，经查有罪的，才移交司法机关处理，这被指程序倒置。

不难发现，“双规”这种非规范性做法在一定程度上有利于案情调查，可减少漏网之鱼。可是显然，如果完全按照司法程序来走，对涉事官员的扣留不能超过24小时。于是“双规”在不得已而为之中赋予了“规定时间”和“规定地点”这两个用词一定的模糊性——大部分情况下纪检部门可以扣押及审问任何被怀疑违法的官员，时间可持续几个月甚至更长。这种不符合法律程序规范的党内自定程序，也加重了对“双规不透明”的争议。

“以人为本”的关键一步

尽管反腐败是人心所向，但仍需依法行事。废除

“双规”，使中国共产党长期宣称的“党要守法”落到实处，是真正尊重法律的良好开始。在管理中，我们强调“以人为本”。我国共有9000万名共产党员，废除“双规”能让包括近亿党员在内的国人明白，任何人都不能在法律之外享受照顾或遭受限权。

因此，党的纪律检查机关在发现党员干部涉嫌职务犯罪时，应从一开始就将其交由司法机关依法审理，该起诉就起诉，该判刑就判刑。至于要不要给予党内处分，能否保留党籍，则是政党的党内事务。这样才能把各种关系理顺，也可消除各方疑虑。

公民应遵守国家法律规定，平等地行使法律允许的各项权利、履行各种义务，即便是党员，也不能指望组织为他的非法行为提供保护，更不必担心自身的正当权利会受到组织侵犯。正如中共中央总书记习近平在十八届三中全会上所强调的，要维护宪法和法律的权威，确保依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。而要做到这一切，就要摆正党与法的关系，改变以党代法的弊端。此次中央下决心改革“双规”制度，就是一个身体力行的开始。

制度改变行为模式

实际上，关于取消官员“双规”、要求纪检部门“双规”透明化的呼声一直不绝于耳。大部分呼声集中在两点：一是“双规”只适用于中共党员；二是“双规”并未列入司法程序，而是在介入司法程序之前采取的“特殊形式”。这种存在于司法体制之外的做法，不仅与中国司法体制的合法功能产生冲突，也极易对法治建设造成较大程度的破坏。

法治的要义，就是建立和遵守体制之外对官员权力的制约和监督的制度，反腐亦应纳入法治化轨道，强调宪法和法律的绝对权威作用，以法律制度约束各级官员的行为。

让我们来回顾一个有名的历史事件。

1770年，库克船长带领舰队来到澳洲，澳洲成为英国的领地。英国为了开发这一领地，开始大规模移民。移民的主要来源是罪犯。为了获取更多利润，私人船主尽可能地多装犯人，减少给养，降低卫生条件。据《犯人船》一书记载，1790年至1792年，私人船主用26艘船运送4082名犯人到澳洲，途中死了498人，平均死亡率为12%，其中一艘叫“海神号”的船，424名犯人竟死了158人，死亡率高达37%。如此高的死亡率不仅造成了巨大经济损失，而且引起社会的强烈谴责。

当时解决此问题的方法有三：一是教育船主，使其良心发现，能够自律；二是强化监督，派员上船制约，使船主不敢虐待；三是改革运送罪犯的给付制度。问题被公开后，英国政府选择了改革运送罪犯的给付制度，将离岸价改为到岸价：不按上船时运送的人数付费，而按下船时实际到达的人数付钱。1793年，第一次按新规则付费的三艘移民船到达澳洲，结果，422人中只有1人死于途中。

此案例充分说明了制度的重要性，也更好地印证了邓小平的一句名言：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”

近年来，从制度反腐到制度监督再到制度建党，在科学合理配置党内权力上，全党达成了越来越多的共识。2012年6月，中央对党内法规和规范性文件开展了清理工作。到2013年8月，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将做出修改。这是中共历史上第一次对党内法规和规范性文件进行集中清理。

“清理工作是为今后党内法规建设开个头，更重要的是建立长效机制。”中共中央党校教授、党建问题专家叶笃初认为，一个有着强大生命力的政党，应该努力找到不断促进自身健康发展的法规，这样才能全方位地应对新形势下的新挑战。

中国共产党在首个下发的这一党内法制定五年规划纲要中提出，要抓紧制定《中国共产党党组工作条例》，目的在于理顺党组与所在机关、机构、组织的关系，既支持人大、政府、政协、司法机关、人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，支持国有企业和事业单位依法营运，又发挥党组在这些机构中的领导核心作用，保证党的路线方针政策和决策部署得到落实。

曾两次参加党章起草工作的党建问题专家叶笃初称，《中央党内法规制定工作五年规划纲要》的最大亮点是首次提出“宪法为上，党章为本”。“这个意义非常重大。”他说，“这对党内法规的定位以及与国家法律的相互关系，都给出了准确的诠释。那就是，党要在国家法律的范围内从事工作。”