安徽省美好乡村建设中的环境对策＊

徐春迎，程克群，徐晓斌，钱啸宇

（1.安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥230036；2.安徽省农业委员会综合处，安徽合肥230001；3.龙亢农场农村改革试验区办公室，安徽怀远233426）

农业比重高，农村人口多，农民收入低，是安徽省的基本省情，要打造“三个强省”、建设美好安徽的战略目标，最关键、最艰巨的任务在农村。顺应这一形势，省委、省政府作出了建设美好乡村的重大决策，明确提出了“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的农村发展目标。这是立足当前、着眼长远的战略部署，是实现“四化同步”的必然要求，同时也是提升农民生活品质的最大民生工程。要实现美好乡村建设的“三美”，必须首先加强农村环境的整治与保护，因为它不仅是保证农村“宜居”的前提，是实现农民“兴业”与“文明”的载体，更是实现农村经济可持续发展，建设资源节约型、环境友好型社会的基本保障。

一、安徽省美好乡村建设过程中环境现状与问题

为了深入了解安徽省美好乡村建设中的环境现状与问题，2013年9月底课题组对安徽省安庆市、池州市和宣城市10个中心村和部分自然村进行了走访和问卷调研，共发放300份问卷，有效回收问卷271份。调研结果如下：

（一）农村环境治理和保护迈入了良性发展轨道

随着安徽省美好乡村建设的稳步推进，各地结合乡村清洁工程、农村环境连片整治、生态市（县）创建等工作，逐步改善了农村生活、生产和生态环境，使农村环境治理和保护工作整体上迈入了良性发展的轨道，取得了一定成果。近一年来农村环境发生了很大变化，道路硬化、垃圾处理、环保宣传、污水治理等工作积极开展（如图1所示）。

图1 近一年来村里环境的变化

（二）农民对农村环保的期望更高

271个调查样本中，对农村环境表示“非常满意”“满意”“一般”“不满意”和“非常满意”的分别为14人、70人、142人、39人和6人，占被调查总数的比例分别为5.17%、25.8%、52.4%、14.4%和2.2%，如图2所示。“非常满意”和“满意”的人数比例仅仅占到约30.98%。总的来看，农民对农村环境的满意度比较低，农民对农村环境的改善与提升有更高的期望。

（三）农民最想解决的农村环境问题

图2 农民对农村环境的满意度

农民对农村环境最不满意的方面分别是垃圾、空气、水和土壤，所占比例分别为47%、26%、20%和7%。农民最想解决的农村环境问题分别是垃圾、道路、农村绿化、畜禽粪便、农田改良和通自来水。由此可见，垃圾问题是农民最不满意也最为急切想解决的首要问题。

图3 农民最想解决的农村环境问题

（四）农民的环境维权意识和方法不断增强和多样

受到环境污染损害时，表示“非常想”和“偶尔想”维权的农民所占比例分别为33.6%和43.2%，说明农民的环境维权意识不断增强。农民维权方法上也偏向于多样化，主要选择向村委会反映、向乡镇政府反映、找新闻媒体曝光、向环保部门反映、向污染者协商和其他方法解决，如图4所示。

图4 农民环境维权的方法选择

（五）政府在农村环境整治与保护中的尴尬地位

尽管环境维权方法多，但是农民实际维权效果较差。25%的被调查者表示，农村环境污染的最主要原因是工厂排污，20%表示村民生活垃圾处理机制没有建立，秸杆焚烧、畜禽养殖和化肥农药所占比重也较大，如图5所示。农民认为改变农村环境污染状况的主要困难分别为：村委会不支持、当地政府不支持和污染企业或个人财大气粗。由此可见，政府在工厂排污方面治理力度不够，环保部门在农村环保的效果同样也不尽如人意。

图5 农村环境污染的主要原因

二、安徽省美好乡村建设中环境问题的原因剖析

安徽省农村环境治理与保护取得了阶段性成果，但是总的来说，距离美好乡村“三美”的目标距离还非常大，农民的满意度比较低。安徽省美好乡村建设中的环境问题主要体现在“四重”和“四轻”。

（一）重城市，轻农村

尽管近年来安徽省对农村环境的重视与投入不断加强，但是城市与农村环境治理极不平衡。安徽省农村的用水普及率54%，污水处理率6%，垃圾无害化处理率5%，人均排水设施投入12元，人均环卫投入8元，与城市的差距太大，如表1所示。“十一五”期间，安徽省全面落实惠农政策，累计“三农”投入达2 650亿元，但是与农业在全省GDP中的所占的比重与巨大的社会贡献相比，还是存在很大的差距。根据安徽省农委2013年项目支出财政拨款预算表统计，涉及到省农业生态环境建设的专业资金和经费共计80万元，与全面构建生态省的地位不相符。

（二）重项目，轻管理

安徽省农村环境治理与保护采用的是工程思路，绝大部分投入都最终落实到项目层面。重项目的缺陷体现在两个方面：一方面是效果不明显。以发展循环农业为例，是否能够充分调动农民的积极性，还涉及到生态修复、农产品质量管理、科学技术的投入、品牌打造、市场推广等一系列问题，这些远不是项目思路可以覆盖的；另一方面是成本太高。农村具有强大的自我净化能力，如正常河道的自然净化能力不会比处理厂差，前提是河流生态系统能够保存完整。如果设计得当，管理水平跟得上，诸如此类的自然净化能力能够解决相当部分的农村生态环境问题，并且成本非常低。Young和Epp1980年的研究表明，湿地处理污水与污水处理厂相比，可以节约50%以上的成本［1］。发达国家充分利用自然力已经成为一种共识。

表1 安徽省城市与农村的相关环境指标比较

（三）重示范，轻机制

示范的终极目标是推而广之，示范就是要起到以点带面的作用，无法推广的示范项目本身的生命力就不强［2］。安徽省农村环境治理与保护基本上是各级地方政府选定有基础、有特色、容易引起关注的点，然后集中政府财力和行政能力，成立由相关职能部门为主体的领导班子，在很短的时间内上马各种各样的项目，然后不断向上报成绩、要支持，结果很多高成本的内容被掩盖了，不能推广，缺乏建立长效机制。以安徽省乡镇环境机构为例，全省105个县（市、区）中仅有7个县设立了乡镇环保机构或配备专兼职人员，大部分农村环境处于监管的盲区和死角，全面开展农村环境保护的机制没有确立。

（四）重政府，轻市场

农村环境的公共物品属性决定了政府的主导作用。但是如果忽视市场机制、忽视社会动员、忽视各级组织和广大民众在治理中的作用，则对农村环境带来的负面影响是难以估计的。以宿州市某科技股份有限公司为例，该公司生产特种棉浆，每年可以获得数千万元的外汇收入，但是每天产生的污水达7 000多吨［3］。自从2009年发生污染事故被安徽省环保厅挂牌督办后，该公司加强环保投入，“生产线产生的废液收集沉淀之后，通过IC厌氧塔处理，送到几公里之外的我们公司污水处理厂处理，达标后排放”。但是江淮环保世纪行暗访却发现，位于宿州市国家农业科技园附近三八河的该公司排污口，水体污染非常严重，附近居民说“这条河鱼虾不生，附近鱼塘、农田深受其害”，而该公司是三八河内唯一的排污口，公开检查中，数据显示排污达标。

三、安徽省美好乡村建设中的环境对策

安徽省美好乡村建设中的环境治理与保护，必须深入贯彻党的群众路线，从根本上克服“四重”和“四轻”的弊端，从解决农民要求最迫切的环境问题入手，将农村环境治理与保护的阶段性与长远性目标相结合，积极学习省内外先进的环保经验，因地制宜地探索长效运行机制。

（一）以人为本，注重美好乡村的顶层设计

美好乡村的环境建设要在规划引领、设施配套、特色塑造上强化实施，加强组织协调，加大整合与推进力度，以人为本，注重顶层设计，从源头上防治与保护农村环境。一是要以农民为主体。中心村规划建设要广泛发动广大群众参与与监督，将农民关注的垃圾、道路、农村绿化、畜禽粪便等内容规划到位。二是将农村环境目标纳入政府绩效考核。加强安徽省主体功能区规划，农产品主产区实行农业发展优先的绩效评价，重点生态功能区实行生态保护优先的绩效评价。三是开展“三集中”，集中治污。农业种植向规模经营和农业园区集中，工业企业向开发区和工业集中区集中，农民居住区向镇区和中心村集中［4］。四是示范村建设与整体农村环境建设共同推进。

（二）加强基层农村环保队伍建设，强化政策落实

环境保护专业性较强，而农村环境具有点源与面源污染并存、生活与工业污染叠加、新老污染相互交织等突出问题，抓农村环境保护，必须改变现有环保队伍的倒金字塔现象，建设一支专门的队伍扎根到农村，全方位地参与农村的环境保护和生态建设。各地可以结合实际，采取由上级环保部门选派或招聘环保大学生、志愿者等方式，把懂技术、会管理的环保专业人才招募到农村环保队伍中，在各村招聘有环保志向、有敬业精神的人员进入到农村环保队伍中，在乡镇成立专门环保机构，在村设置环保管理员或监督员，通过定编定员等方式，稳定农村环保队伍，强化农村环保政策落实。

（三）探索多种管理模式，建立健全农村生活垃圾处理机制

安徽省农村地域广阔，各地的经济条件、地理情况、自然天气和生活物品的消费情况差异较大，垃圾的种类和数量相差也很大。各地在解决农村垃圾问题时，应该因地制宜选择最适宜的处理方式和管理模式，不能千篇一律［5］。安徽省农村垃圾处理机制总体上是按照末端无害化处理目标设立的。但是相关调研显示，农村生活垃圾中绝大部分可以就地消纳，加强对垃圾分类是关键。可以借鉴日本的垃圾分类教育与实施方法，积极探索如可燃烧／不可燃烧垃圾和可回收资源、含水垃圾和不含水垃圾分类法，再结合垃圾桶、垃圾池等基础设施的配套和奖励措施（如北京“王平经验”中的小票换购等），保障垃圾分类有效开展。另外，要改变现行以简易填埋和焚烧为主的垃圾处理方式，积极探索堆肥与沼气“减量化、无臭化和省力化”等技术与方法，推进农村生活垃圾的无害化与资源化。

（四）加强政策与技术支撑，全面控制农业面源污染

农业面源污染主要包括农用化学品污染（化肥、农药等）、集约化养殖场污染、农村生活污水污染等，主要以扩散的方式发生，治理难度大。要积极制定高于国家标准的地方污染物排放标准，执行更加严格的农村环保准入制度。在国家级农业环境监测网络的基础上，建立农业面源污染的监管与监测机制，健全农村环境预警系统和执法体系。加大对有机农业发展的扶持力度，在农村生态补偿、补贴、贴息贷款、价格扶持、风险规避等方面强化政策支持。加强产学研与农科教结合，促进农村生活污水治理技术、化肥减量化技术、农药减量化技术与残留控制技术、污染物生态拦截技术、生产垃圾和农业废弃物处理技术等的开发与运用，为全面控制农业面源污染提供支撑［6］。

（五）城乡一体，积极构建农村环保基础设施投融资渠道

从根本上改变城乡环境治理的二元结构，加大对农村环保的财政投入，要求各级政府在财政预算和排污费收入中安排一定比例的资金用于农村环境保护。充分发挥政策引导和市场机制“两只手”的作用，积极探索农村污染治理的市场化运作模式。改变政府以往财政直接投资为主的投融资方式，探索以财政信用担保、贷款贴息、注入资本金、投资补贴等方式带动社会投资［7］。通过制定优惠的政策、发行农村环保彩票、引导社会捐款和国际信贷等方式，吸引社会资金参与农村环保基础设施建设和运营管理，逐步实现投融资主体的多元化、方式的多样化，运营的市场化，积极构建和拓展农村环境投融资的渠道。

（六）确立农民在农村环保中的主体地位，加强农民自治

农村环保更多的涉及管理与维护，要牢固确立农民在农村环保中的主体地位，加强农民自治。一是尊重农民意愿，以满足农民需求和实现农村可持续发展为目标，而不能为了某项荣誉，不顾地区经济发展水平而进行急功近利式的强制推进；二是强化环保宣传力度，培育农民的“两型”意识，养成现代文明的习惯，倡导和实践绿色生产与生活方式；三是建立有效的公众参与机制，在自愿互助基础上，根据利益相关主体和相关利益要求，探索农民自主治理环境路径［8］。如成立农民环保促进会，通过了村规民约，明确规定村民个人的环保责任，对于村里涉及到环境的重大问题或纠纷实施环保听证制度等。

［1］ DU Yun－hui.Recent Advances in Constructed Wetlands for Treatment Wastewater［J］.Journal of Jilin Normal University：Natural Science Edition，2007（2）：34－36.

［2］ 张宏艳，刘平养.农村环境保护和发展的激励机制研究［M］.北京：经济管理出版社，2011：95.

［3］ 陈卫.皖北地下水超采令人担忧［J］.安徽环境，2013（1）：18－19

［4］ 陈俊梁，马晓霞，陈瑜.经验、反思与对策：苏州城乡一体化综合配套改革跟踪研究［J］.华东经济管理，2013（9）：10－12.

［5］ 高海硕，陈桂葵，黎华寿，等.广东省农村垃圾产生特征及处理方式的调查分析［J］.农业环境科学学报，2012（7）：1445－1451.

［6］ 杨林章，冯彦房，施卫明，等.我国农业面源污染治理技术研究进展［J］.中国生态农业学报，2013（1）：96－99.

［7］ 鞠洪良，孙钰.我国农村环境保护投融资机制中的问题及对策研究［J］.农村经济，2010（11）：67－70.

［8］ 李挚萍，陈春生.农村环境管制与农民环境权保护［M］.北京：北京大学出版社，2009：11.