城镇化进程中社区纠纷解决体系研究：基于四川省的调研*

2014-02-09郑妮

中国社会公共安全研究报告 2014年1期

郑妮

郑妮**

本文在实证调研的基础上，以四川城镇化进程中社区纠纷解决机制的现状及问题调查为依据，研究城镇化进程中社区纠纷解决的关键环节和重点问题，以进一步把握社区纠纷解决创新的发展方向，引导、协调社会力量参与社区纠纷解决，并遵循多元化、人性化、效益最大化的理念。在此基础上，提出要分层次、分阶段构建四川城镇化进程中的社区纠纷解决体系，为社区纠纷解决提供前瞻、可行的模式构架和路径选择，以期达到有效化解社区纠纷、维护社会稳定、促进“两化互动”、加强平安社区建设以及创新社会治理的目的。

城镇化；纠纷解决；平安社区；纠纷模式

一、概念界定以及问题提出

（一）城镇化

城镇化，又称城市化①1998年，国家建设部发布了《城市规划基本术语标准》，明确了“城市化”术语的规范，将城市化又称为城镇化、都市化。本文将城镇化与城市化视为同一概念。,是指农村人口及社会职能向城市集中,城市文明向农村扩展,从而使城市空间分布和规模结构不断扩大的过程，包括人口的城镇化、土地的城镇化、文明的城镇化等内容。“一个国家城镇化的主要标志是城市人口总量增加、城市人口占总人口的比重上升以及城市用地规模的扩大”。①李德恩：《城市化进程中的社区纠纷解决机制: 目标设定与系统优化》，载《广西社会科学》，2012第3期，第120页。一般认为，城镇化的核心是人口城镇化。

十八届三中全会提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”就四川而言，一方面城镇化进程在不断加快，另一方面在四川省财力有限、完善社会建设的多项配套措施尚未到位的情况下，社会各阶层对于城镇化所必须经历的城乡发展所触及的利益、权利关系的调整，必然会作出敏感的反应甚至产生冲突。因此，在加快城镇化进程的同时，进行利益结构的有效调整，及时化解矛盾纠纷，畅通利益表达渠道，加强社会治理创新，不断建立健全各种服务管理机制，才能真正实现城镇化的可持续发展。

（二）城镇化语境下的社区和社区纠纷

1.社区

社区作为社会学中的一个通用概念，是一个舶来品。一般认为，所谓社区，是指在固定区域范围内的社会成员以居住环境为主体，行使社会功能、创造社会规范，与行政村同一等级的行政区域。

城镇化语境下的社区，是城镇化进程中社会的基本单位或社会缩影，是城镇化发展有机体系统中相对独立的微观社会空间，是广大城乡居民安居乐业的生活栖息地，是统筹城乡发展的基础细胞和社会生活共同体，但同时也是城镇化发展引发社会矛盾的集中地。

2.社区纠纷

所谓社区纠纷，是指自然人或法人在社区日常生活和生产中所产生的矛盾或者冲突，主要包括本街道辖区内自然人与自然人之间、自然人与法人之间的纠纷，一般以邻里纠纷、家庭纠纷为主要纠纷类型。

城镇化语境下的社区纠纷，更多的呈现出纠纷的多元化和新型化，包含城乡结合部社区的纠纷、征地拆迁和移民安置社区的纠纷、产业园区内发生的纠纷等，在四川还存在灾后重建安置社区纠纷、藏区牧民定居点（村）的纠纷，其矛盾纠纷化解更加复杂、更有难度。

（三）社区纠纷解决机制或体系

所谓“机制”，一般认为是“一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”。①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年版，第628页。简而言之，机制就是多种制度的组合和设置。所谓“体系”，则泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而形成的整体。“机制”和“体系”的概念关联性较强。“社区纠纷解决机制”是社区多元化纠纷解决方式的有机统一体，包括协商、调解、仲裁、诉讼等纠纷解决方式或方法。而“社区纠纷解决体系”则不仅包括社区多元化纠纷解决方式，还包括如何将这些纠纷解决方式按照一定的秩序和内部联系整合在一起，并能有效运行。在此基础上，笔者认为，所谓社区纠纷解决体系，就是指当发生社区纠纷时，采用诉讼和非诉讼纠纷解决方式，或者公力救济、私力救济、民间救济（或称社会救济），或者运用自助性、民间性、行政性、司法性纠纷解决机制等方式处理纠纷，各自以其特定的功能和特点，组合成一套互补的、满足社区纠纷主体多元需求的程序体系和动态调整系统。

在城镇化语境下，“社区纠纷解决机制或体系”的构建，应区别以往传统社区纠纷解决方式比较单一、调解方式缺乏联动性或者比较依赖诉讼的方式，应更好地体现纠纷解决的联动性和多元化，以适应城镇化快速发展对社区管理的新要求。

二、四川城镇化进程中社区纠纷解决现状与问题

（一）四川社区纠纷解决机制现状及创新实践

经过不断探索和总结，四川省各市州已经基本形成了化解社区纠纷的工作格局，并在这个过程中进行了诸多的创新与实践。主要体现在以下几个方面：

1.加强管理体制调整，完善社区纠纷化解的机制保障

一是建立“大调解”②大调解，一般是指人民调解、司法调解、行政调解三大调解机制的整合，在学术界还将社会调解（或称民间调解）并入大调解体制之中。工作管理机制。近年来，四川省专门成立了矛盾纠纷“大调解”工作领导小组，全省21个市州、181个县（市、区）全部建立了“大调解协调中心”，95%的乡镇和街道建立了“大调解协调中心”，94%的村和社区建立了调解室。此外，四川省已建立各类调解组织近14.6万个、调解室近5万个，配备专兼职调解员56.3万人，大调解组织网络形成规模。

二是转变街道职能，形成新型社区管理机制。以成都锦江区为例。锦江区将原来承担的招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能，全部剥离划归政府相关部门，并从制度上确保街道有时间、有精力抓好公共服务和社会管理，推动形成公共服务型政府。针对城镇化进程中涌现的愈来愈多的社区纠纷，该区各街道在化解社区纠纷方面突出地区整合工作力量，进一步规范街道司法所、综治维稳中心、社区矛盾纠纷“大调解”协调中心以及法院、检察院服务基层联系点机构。在社区设立公共服务站和社区综治工作室、警务室、法律服务工作站、信访代理室、矛盾纠纷调解室等机构，组建社区综治维稳信息员、保安员、治安巡逻队、流动人口协管员和平安建设志愿者等覆盖社会各个领域的群防群治队伍,形成了层层抓落实的社区管理工作格局，有效地疏导和化解了大量社区纠纷。

三是健全服务机制。以成都市武侯区、锦江区、温江区、彭州市为例。武侯区机投桥街道白佛村通过组建推行“首席接待制”，定期让领导干部与纠纷双方面对面，通过沟通、交流、解释及时化解矛盾。玉林街道黉门街社区完善“前后台互动”的社区综合服务体系，将社区纠纷在前台分类，后台根据纠纷类型，一一分流化解。锦江区东光街道办通过成立院落党支部，构建“社区—院落—楼栋—居民”四级网络组织，在党支部指导下，针对社区纠纷大小，分别将社区纠纷交予各级网络组织，各级网络组织通过自我协商，予以解决。温江区公平街道正宗社区设立“服务新公平人工作站”为外来人口提供“一站式”服务，探索出了拆迁安置社区纠纷处理的新路子。彭州市军乐镇银定社区通过构建“以村党组织为领导核心、3个村民自治组织为社会主体、集体经济组织为市场主体、其他组织共同参与”的新型村级治理机制，探索了灾后重建聚居区纠纷处理的新路径。这些新路子以健全服务机制为出发点，增进了社区的和谐，大幅度减少了社区纠纷。

2.畅通利益表达渠道，不断巩固社区纠纷化解的群众基础

为了进一步推进社区纠纷化解工作，四川省各市州不断拓展社情民意的表达渠道。以成都市为例，成都市摸索了几点创新做法：一是深化 “五进”工作举措，延伸“大调解”工作触角。全面启动“大调解”组织网络“进小区、进车站、进景区、进市场、进企业”的“五进”工作，完成了全市“五进”工作的摸底排查和分析论证。二是抓实“三个百分之百”，强化“大调解”工作规范化建设。全市20个区（市）县、316个乡镇（街道）大调解协调中心建成率达到100%；各村（社区）调解室全部建立；重点行政部门调解室建成率基本达到100%。三是以村（社区）为单位，设立社区群众工作室、民情信息中心、民意咨询服务中心、村（社区）民意信箱，选聘群众工作信息员、信息代理员，及时收集和反映群众关心的热点难点问题。四是建设城市官方“微博群”和民间“微博群”，形成官方和民间微博同步传播城市形象、解答居民疑难、化解各类纠纷的良好态势。五是加强网上信访、投诉的受理和督办，分流并化解了大量社区纠纷。2013年上半年，县、乡、村的信访受理量同比下降27.6%。①来自成都市信访局截止2013年7月27日的统计数据。六是完善重大决策听证制度，推进村民议事会制度，切实整顿“三无院落”②三无院落，即无物业管理、无门卫、无自治组织。，建立健全重大项目与当地群众的利益联结机制，切实做到“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。

3.确保政务信息公开，树立社区纠纷化解的窗口形象

信息不公开、不透明也常常导致社区纠纷。针对这种情况，2013年，德阳市政府在政府信息公开网站上，将政府文件、人事信息、财政预算、重大建设项目的批准和实施情况、行政事业性收费的项目等内容公开，减少了因信息不公开而产生的社区纠纷。成都市政府全力打造集公共资源交易、市民呼叫、法律援助、新闻发布、信息查询、社会组织活动等多种政务服务为一体社区政务公开平台，较好地搭建了化解社区纠纷的窗口。

4.开展社会稳定风险评估，进一步加强社区纠纷的预测防范

社会稳定风险评估的目的在于使涉及群众利益的重大决策、重大事项、重大项目、重大活动能够科学决策、民主决策，反映群众意愿，协调公共利益与群众利益。社会稳定风险评估是对社区纠纷的预测防范，是社区纠纷疏导与化解的“安全阀”。四川遂宁最早实施风险评估，眉山、德阳、成都等地也相继开展了风险评估。在此基础上，四川分别颁布了《四川省社会稳定风险评估暂行办法》、《四川省社会稳定风险评估责任追究办法》，近期正着手制定地方性法规《四川省社会稳定风险评估条例》。通过开展风险评估，从源头掌握了社区不稳定因素信息，及时有效化解了大量社区纠纷。

（二）四川现有社区纠纷解决机制存在的主要问题

在城镇化进程加快的特殊背景下，四川省社区纠纷解决机制还存在一些不可回避的问题。主要体现在以下几个方面：

1.社区“大调解”机制尚不完善

一是联动调解机制不完善。人民调解、行政调解与司法调解三者之间缺乏完善的联动机制，尤其是行政调解成为其中的短板。一些地方没有对各类社区纠纷进行有效分流，缺乏较好的信息交流平台和有效的“大调解”工作督察考评机制，因而出现“三大调解”之间相互推诿调解、怠于调解、怠于协助的问题。有的地方虽然制定了衔接联动的相关制度，但却没有落到实处，影响了社区“大调解”联动工作的顺利进行。

二是偏重法院调解。当前，许多群众对法院调解的信赖度仍然超过人民调解、行政调解，对民间调解方式存在质疑甚至不认同，致使纠纷解决方式多元化得不到实质性的突破。同时，偏重法院调解也限制了社区调解①社区调解是人民调解的组成部分之一，但是概念范畴小于人民调解。等其他非诉讼纠纷解决方式作用的发挥。

三是社区调解工作“窗口”单位建设不健全。社区调解工作“窗口”单位主要包括各级“大调解协调中心”、市（州）、县两级人民调解、行政调解、司法调解和其他调解指导中心（室）等。当前，四川省许多社区“窗口”单位的职能职责尚未进一步明确，相互之间的工作关系也未理顺，社区调解组织及调解室的工作流程、排查调处、台账档案、职责制度等有待进一步规范。有的地方的“大调解协调中心”和综治办的职能职责定位模糊。有的社区“窗口”单位没有纳入信息化管理，影响了“大调解”工作机制的沟通和衔接。

四是社会调解②社会调解又称民间调解。的功能尚未得到较好发挥和拓展。在社区“大调解”工作机制中，除了“三大调解”以外，还包括社会团体调解、中介组织调解、行业协会调解等社会调解。但当前，社会调解发挥作用的空间较小，没有形成规范的机制体制。行业性、专业性、区域性等各类社会调解组织发展不足，企、事业单位调解组织发展滞后，社会团体和民间各类调解组织发育程度不高。

2.非诉讼纠纷解决能力有限

一些社区尽管成立了相应的社区调解机构，但是由于资金投入有限、机构运作不畅、人员配备不全或素质参差不齐，在客观上限制了非诉讼纠纷解决方式功能的发挥。此外，现有各类非诉讼纠纷解决方式相互间衔接和互补性较差，既存在机制体制设置重复的现象，也存在解决方式过于单一的情况，均限制了非诉讼解决方式的功能发挥。

3.纠纷解决成本居高不下

当前，四川省城镇化进程中大量社区纠纷以起诉案件形式涌向法院，进入司法程序，导致法院受理的社区纠纷案件数量不断攀升。事实上，单纯地依靠诉讼方式解决不断攀升的社区纠纷，不仅浪费司法资源，还增加了社区纠纷解决的成本。特别是近年来还出现了不少法院审判质量下降、久审不决、执行难、终审不终等现象，致使社区纠纷解决成本居高不下。

4.现有社区纠纷解决机制之间衔接不紧密

现有社区纠纷解决机制主要有协商、人民调解、司法调解、行政调解、民间调解、仲裁、诉讼等多种纠纷解决机制。然而，这些机制之间衔接不紧密，缺乏系统性。主要表现在：其一，在四川城镇化进程中会越来越多地出现带有明显行业特点并且专业性较强的社区纠纷，而当前解决行业性纠纷的行政诉讼、行政复议以及行政裁决等方式，与专门性、行业性以及行政性非诉讼纠纷解决机制之间却缺乏合理分工与衔接，大大降低了社区行业性纠纷解决的效率，不利于社区行业性纠纷的有效化解。其二，社区纠纷解决机制之间还存在信息传达不畅、沟通渠道较少等问题。个别纠纷解决方式在运作过程中既没有建立起信息交流机制，也没有搭建信息共享平台，致使大量社区纠纷被重复处置。重复处置的结果不仅浪费了纠纷解决资源，提高纠纷解决的成本，而且各自处理结果的不同也导致社区居民对纠纷解决方式的效力性和公信力产生怀疑，进而再次将社区纠纷送到法院进行司法的最后救济，降低了社区纠纷处置的效率。

5.社区行政化严重导致社区纠纷解决体系发展缓慢

社区本来应该有更多的自治功能，但当前四川省许多社区呈现行政化比较严重的状况。不少社区承接了许多本该由街道（乡镇）承担的事务，将精力集中在应付各种检查、制作台账、迎接考评上，连开展社区自治的主要事务都无暇顾及，大大分散了为社区居民服务的时间和精力。具体在应对社区纠纷的时候，由于社区工作人员精力不够，采取的纠纷解决方式也较为简单，较少思考或启动纠纷解决的多元化方式和联动化解方式，由此也阻碍了社区纠纷解决体系的完善和发展。

三、四川城镇化进程中的社区纠纷解决体系建构

（一）基本理念：多元化、人性化、效益最大化

在四川省城镇化进程中构建社区纠纷解决体系应该首先体现多元化、人性化、效益最大化的理念，从而指引社区纠纷解决体系朝向更加有效、可行的方向发展。

1.多元化理念

随着城镇化过程中社会转型与利益结构不断调整，社会诉求、社区纠纷主体、社区纠纷产生原因、社区纠纷所处的人文传统和价值理念等均是多元化的，同时社区纠纷本身因为其性质、形式、对抗程度不同，解决的手段、方式也是多元化的。特别是在城镇化过程中，许多农民变成了居民，许多单位人变成了社区人，社区管理覆盖面越来越广，社区提供的管理和服务也越来越多样化，社区纠纷还将不断呈现诸多新情况、新特点、新问题，而简单的纠纷化解方式已不足以解决社区日益增多的纠纷，因此必须采取多元化的、系统性的社会治理方式来化解，从而有效维护社会秩序。

2.人性化理念

当前，城镇化进程中的社区纠纷解决体系的构建与完善不能继续采取以往的矛盾控制或社会管控理念，而应以人为本，加强服务与管理，建立起更具人性化、民主化的新型社区纠纷解决机制。主要体现在：第一，应该尊重社区居民的意愿和保障当事人的知情权，确保社区纠纷解决机制的实体公正和社会效果。例如，在调解中要充分坚持当事人的自治的原则，防止调解出现“和稀泥”式的妥协。第二，社区纠纷解决体系的构建过程中，可分阶段、分层次进行构建，每一个阶段、每一种层次都要体现人性化的理念。第三，社区纠纷解决体系的建立要求政府能快速回应社区群众对矛盾化解的需求，在纠纷解决过程中，体现公众的积极参与。

3.效益最大化理念

当前，在城镇化进程中建立和完善社区纠纷解决体系，根本目的是为了构建和谐社会，减少社区纠纷，尽量降低社区纠纷引发的各种社会成本，实现社区纠纷解决效益的最大化。要追求效益最大化，首先，降低社区纠纷发生的可能性。例如，通过社区纠纷排查和预警机制，尽早发现纠纷、化解纠纷，把社区纠纷控制在萌芽状态，避免因纠纷激化造成纠纷双方不可避免的损失。其次，减少法院审判的成本。通过畅通多种非诉纠纷解决渠道，尽量分流涌入法院的大量社区纠纷，不仅可以减少法院审判的压力，也可以减少纠纷双方的损失或避免损失的进一步扩大。第三，减少维稳成本。当前，一些社区在维稳上花费的精力和时间非常多，甚至不计成本。通过完善社区纠纷解决体系，进一步畅通群众利益表达渠道，将一些即将激化的矛盾势头遏制在小范围，必将大大减少社区的维稳成本。

（二）模式构架：分层次构建四川城镇化进程中的社区纠纷解决体系

在前人研究的基础上，笔者认为社区纠纷解决的模式主要有纠纷解决司法内外模式、纠纷解决救济模式、纠纷解决主体模式三种模式（见图1）。这些模式从不同层次进行构架，可为城镇化进程中构建社区纠纷解决体系提供选择或参考。

1.纠纷解决司法内外模式——非诉方式解决与诉讼方式解决

根据是否直接借助司法力量化解纠纷，社区纠纷解决分为非诉方式解决和诉讼方式解决两种途径。其一，非诉方式解决。即指在不采取法院诉讼的前提下，通过协商、调解、行政处理等多种手段予以解决的方式。非诉方式解决不仅可以减少法院的负担，而且有利于社区纠纷当事人获得更多的纠纷解决方式选择权。然而非诉方式解决在当前仍然存在权威性、公信力不足，基层社会条件不充分等劣势。其二，诉讼方式解决。即指以向法院提起诉讼为兜底机制的方式，包括民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼。诉讼方式体现权利实现的直接强制性和规范的程序保障性，具备较强的公信力和权威性，但亦不可避免存在一些缺陷，例如诉讼拖延、程序复杂、成本高昂、对抗性较强等。因此，两种模式各有优劣势。

2.纠纷解决救济模式——私力救济、公力救济、社会救济

从救济的渠道来讲，可以将社区纠纷解决划分为私力救济、公力救济和社会救济三种模式。其一，私力救济，指当事人认定权利遭受侵害，在没有第三者以中立名义介入纠纷解决的情形下，不通过国家机关和法定程序，而依靠自身或私人力量，实现权利，解决纠纷。①徐昕：《论私力救济》，清华大学博士学位论文，2003年。有的纠纷当事人不直接相互接触，而是对外宣泄，向社区的其他成员或在社区的公共空间散发，最典型的如骂街；有的纠纷当事人最初阶段采取自己的力量制止权利被侵害，然后再诉诸有关机关予以协助，最典型的如餐馆老板将吃饭不给钱的人绑起来，然后押送到派出所等。此种方式有利于纠纷当事人及时采取措施处理纠纷，但操作起来比较随意，不容易把握法律尺度。其二，社会救济，不同于一般意义上的社会救济②一般意义上的社会救济是指国家和社会为保证每个公民享有基本生活权利，而对贫困者提供物质帮助，此处社会救济的含义截然不同，见正文。，而是指包括调解和仲裁③关于仲裁，不少学者将其视为社会救济的一种，有的学者如江伟又将其视为公力救济的一种。在内的纠纷解决方式。主要表现为人民调解委员会这一中立机构的介入以及邀请有权威的第三方介入调解。由于有第三方的介入，处理纠纷比较中立、公正。然而此种方式的启动也比较随意，选择权威的第三方需要长期的判断，或者需要建立相关机构和调解能手专家库。其三，公力救济，即当权利人的权利受到侵害或者有被侵害之虞时，权利人行使诉讼权，诉请人民法院依据诉讼程序和强制执行程序保护自己的权利的措施。包括行政救济和司法救济，其方式主要通过公安、仲裁、诉讼等方式解决④江伟：《民事诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版。。此种方式具有一定的权威性和执行力，但方式比较强硬，对抗性比较强，纠纷解决氛围比较严肃。

3.纠纷解决主体模式——自助性纠纷解决机制、民间性纠纷解决机制、行政性纠纷解决机制、司法性纠纷解决机制

自助性纠纷解决机制主要包括协商、谈判、召开听证会等方式，是指社区纠纷当事人在自愿、平等的基础上进行磋商，通过讨价还价，相互谅解达成一致意见，从而促使纠纷的有效化解。该方式最大的特点是在解决纠纷之时无须借助第三方并且具有最高的自治性。同时，由于在形式和程序上的随意性比较大，该方式能营造和谐、宽松的纠纷解决氛围，能保护纠纷当事人的私密性。但缺陷是适用范围较小，无法受到较好的法律监督，协商也缺乏较好的权威性和执行力。

行政性纠纷解决机制，是指通过行政方式来处置纠纷。主要包括行政调解、行政裁决、行政仲裁等方式。由于发生在社区的不少纠纷会涉及政府的行政管理职能，因此行政机关在解决这类社区纠纷中具有明显优势。

民间性纠纷解决机制，是指在人民调解委员会主持下的调解方式，即主要是指人民调解。其中，社区调解也属于人民调解的范畴之内。这种纠纷解决方式具有亲和性、民主性、规范性，但仍然存在人民调解协议效力认定不够等缺陷。

司法性纠纷解决机制，是指通过法院调解、诉讼方式来处理纠纷。主要包括法院调解、诉讼。

图1 模式构架：分层次构建四川城镇化进程中社区纠纷体系

此处，笔者以传统社区中家庭纠纷、邻里纠纷为例，并以四川省城镇化进程中新型社区的征地拆迁纠纷、产业园区纠纷为例，从以上纠纷解决模式中进行比较选择,并进行论证。

1.家庭纠纷解决模式选择

家庭纠纷发生之后，建议主要从纠纷解决主体模式中选择民间性纠纷解决机制或自助性纠纷解决机制。一般较小的家庭纠纷，例如因为生活琐事而争吵、打架等纠纷，可以直接选择自助性纠纷解决机制，即采取双方协商、和解等方式解决纠纷；而针对较为复杂的家庭纠纷时，以人民调解为首选。较为复杂的家庭纠纷一般体现在婚姻纠纷、情感纠纷、财产分割纠纷、老人赡养纠纷等方面，这些纠纷主要发生在家庭成员之间，用人民调解的方式不仅拥有人民调解委员会这一中立第三方主持公道，而且也能减少家庭成员之间的对抗性，有利于纠纷的及时化解，减少矛盾的激化。（见图2）

2.邻里纠纷解决模式选择

邻里纠纷发生之后，建议从纠纷解决主体模式中选择自助性纠纷解决机制，或者在纠纷解决救济模式中选择私力救济。邻里纠纷一般是因为公用设施使用、生活噪音扰民、采光、通风、空调滴水、邻里之间乱搭乱盖等原因产生，争议不大、情况不复杂，采取自助性纠纷解决机制不涉及第三方，操作起来简便易行。通过运用协商、和解等方式，更能为社区邻里之间提供交流的平台，使得双方对抗情绪得到缓和，从而促进纠纷的顺利解决。当然，例如邻里之间打架斗殴等违反治安管理的行为，则可以通过行政性纠纷解决机制例如行政调解来解决，如果个别邻里纠纷矛盾升级之后，还可以考虑用司法性纠纷解决机制即诉讼去化解纠纷。（见图2）

图2 传统社区纠纷解决模式选择（以家庭纠纷、邻里纠纷为例）

3.征地拆迁纠纷解决模式选择

征地拆迁纠纷一般源于强制拆迁、拆迁标准不透明、拆迁补偿较低等原因。笔者建议，第一，针对短时间较易解决的征地拆迁纠纷，可采取纠纷解决主体模式中的自助性纠纷解决方式，例如召开听证会，及时公布信息，又如通过协商、谈判等方式及时将拆迁安置中的信息透明化、补偿标准化，进而及时化解矛盾。或者还可以采取民间性纠纷解决方式，例如通过征地拆迁安置社区居委会邀请有关专家、社区有威望人士、法官、律师等到社区进行联合调解。第二，针对较为复杂的征地拆迁纠纷，可采用纠纷解决司法内外模式，即采取诉讼或者非诉讼的方式，诉讼方式主要采取民事诉讼的方式，而非诉讼解决方式主要采取行政裁决。当然，行政裁决也是纠纷解决主体模式中行政性纠纷解决机制的一种。根据2001年实施的《城市房屋拆迁管理条例》和2005年发布的司法解释《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，采取提起民事诉讼或者申请行政裁决的方式较好。例如，拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的，应先申请裁决，对行政裁决不服可以提起行政诉讼。（见图3）

4.产业园区纠纷解决模式选择

产业园区社区纠纷主要源于园区土地权属争议、园区流动人口管理、环境污染、用工矛盾、园区服务配套不完善引发职工不满、园区职工大规模增多对当地交通造成压力、园区管理不善引发周边社区治安问题。首先，针对园区内部较易处置的纠纷，例如园区公共服务配套不完善问题引发的纠纷，可以选择纠纷解决救济模式中的私力救济方式，即通过谈判、协商、听证等方式及时听取职工意见，及时采取措施更新园区的公共服务配套设施、加快园区公共服务配套机制的建立与完善。其次，对于园区复杂纠纷，例如环境污染、工伤事故纠纷等，可以采取“大调解”工作机制予以解决，该机制也是建立在纠纷解决主体模式中民间性纠纷解决机制（人民调解）、行政性纠纷解决机制（行政调解）、司法性纠纷解决机制（司法调解）联合运作的基础上化解纠纷。例如，通过设立专门窗口，统一受理园区企业、职工及周边群众诉求，畅通诉求表达渠道。通过构建“大调解”工作体系，成立街道（镇）党委、大调解中心及园区联合党支部、企业联合工会、园区企业代表为主体的园区调解委员会，依托园区一站式行政审批服务中心和公共事务服务中心，分类联合开展矛盾纠纷分级分类调处。（见图3）

图3 城镇化进程中新型社区纠纷解决模式选择（以征地拆迁安置社区纠纷、产业园区社区纠纷为例）

综上，当出现传统社区纠纷与城镇化进程中新型社区纠纷之时，纠纷当事人面临不同纠纷解决模式的选择。传统社区纠纷当事人更多地选择了纠纷解决主体模式，纠纷解决方式比较单一、简单；而城镇化进程中的新型社区纠纷当事人则选择了多种纠纷解决模式，包括司法内外救济模式、纠纷解决主体模式、纠纷解决救济模式，并且对这三种模式的选择还可能是交叉重合的，甚至是综合运用的。特别是当面临较为复杂的纠纷诸如征地拆迁安置社区纠纷、产业园区社区纠纷之时，根据社区纠纷特点或者难易程度，可以从不同纠纷解决模式中予以权衡考量，最终选择最有利于及时化解当事人双方矛盾的社区纠纷解决机制。

（三）路径选择：分阶段推进四川城镇化进程中社区纠纷解决体系的完善

分阶段推进四川城镇化进程中社区纠纷解决体系的完善，主要表现为：第一阶段即社区纠纷萌芽阶段，该阶段以预防为主；第二阶段即社区纠纷出现阶段，该阶段以疏导和化解为主；第三阶段即社区纠纷稳控阶段，该阶段旨在建立常态化、制度化的纠纷疏导和化解机制。

1．社区纠纷萌芽阶段—— 预防为主

（1）深入推进社区信息与行政决策公开。深入推进社区信息与行政决策公开，具体体现在：第一，涉及社区公共利益和重大公共决策，需要社区居民广泛参与和知晓的信息均主动公开；涉及社区居民个人重大利益的信息要依法、依申请公开。第二，建立重大事项公众参与、专家论证和政府集体决策相结合的决策机制，扩大决策的社会参与，完善公共决策的社会公示制度，实现决策的民主化和科学化。第三，拓展监督渠道，加强问责制，完善制约和监督机制，以保证社区居民的知情权、表达权、参与权、监督权，提高政府公信力。通过保障社区信息与行政决策公开，可以消除社区民众对政府和基层行政组织的疑虑，有利于预防社区纠纷的产生。

（2）健全社区机构设置和人员配备，提高社区管理人员素质。建议以“职业化、专业化、社会化”为指导方向，健全社区机构设置，吸收社区纠纷疏导与化解的专业工作人员、各阶层人才充实工作队伍，并定期加强对社区管理人员的职业教育、法制教育和技能培训，增强人民调解员、社区服务人员依法行政意识和履行岗位职责的能力。

（3）健全和完善社区稳定风险评估机制。笔者建议：第一，建议通过政府购买第三方公共服务，逐步允许第三方中介组织参与社区稳定风险评估，以促进评估数据和结果的客观性、专业性。第二，就社区稳定风险评估工作中存在的沟通不畅、有关部门缺乏有效合作的问题，建议进一步建立健全社区评估信息报送机制和信息网络交流平台，以增进了解，加强联系与合作，达到有效预防社区纠纷的目的。

（4）畅通以城乡社区为基础的多元化利益表达渠道。笔者建议从以下几个方面着手：①规范领导干部接访机制。以制度的形式将领导干部推向信访工作第一线，面对面与社区群众沟通，实打实解决问题，并以此带动广大干部、整合社区资源共同做好信访工作。②建立联合接访机制。实行在社区信访大厅由信访部门牵头、相关部门参与、联合接待上访群众，有效整合接访资源，建立统筹提高纠纷解决效率的制度。③健全社情民意调查疏导机制。以社区为起点推动全省社情民意调查分析系统建设，包括：一是拟每年开展社区社情民意调查；二是各市、州、县设立社区社情民意信息员制度；三是社情民意调查系统扩容升级。根据社情民意调查的内容和反映的问题，提前作出预警预测，并为相关政策的制定、行政行为的调整、社区纠纷的化解提供参考。④健全公众决策参与机制。第一，多途径信息公开，畅通公众参与信息的渠道；第二，制定相应的政策、明确参与的过程；第三，通过互动小组、利益相关人对话、听证会、论证会、网络或微博论坛等形式切实保障社区公众参与；第四，根据收集信息，形成反馈与合作机制，在最后的决策中也体现公众参与性。⑤完善社区居民利益诉求保障机制。建立健全有效投诉查处、党政机关约谈问责、信访投诉人保护等保障机制，加强保密意识，促使社区居民能大胆表达自己的利益诉求。⑥加强社区流动人口服务管理工作。建议各级流动人口服务管理部门的管理重心、权限和经费向社区下移，并推动服务管理从“单向管理”向“以块为主，条块结合”转变，实现以街道（乡镇）和社区为平台的人口流动属地管理，加强流动人口信息化建设，有效预防社区大量流动人口纠纷的产生。

（5）构建体系化的社区纠纷预防、排查、研判机制。建议：第一，构建社区纠纷预防排查网，准确把握社情民意。由各地维稳办牵头建立由“省—市（州）—区（市）县—街道—居委会”五级联动的紧密型基本情报信息网络，实行重大情况随时报告制度。其次，增强社区纠纷疏导与化解工作的预见性和针对性，不断完善信息监测系统。重点针对有可能引发严重群体性事件的社区纠纷进行跟踪监测，并根据搜集和掌握的情报信息不间断开展综合性和专业性的分析研判，对带有普遍性的社区纠纷的特点、成因、规律和发展态势进行分析和预测。第三，对排查出的矛盾，明确责任部门及处置办法，对社区内重大、疑难矛盾实行逐级上报制度。

（6）借鉴学习其他地区化解社区纠纷的新思路与新举措。当前，国内不少地区在社区纠纷解决方面采取了一系列新思路和新举措，值得学习借鉴，包括：①浙江杭州较早推出“和事佬协会”调解。“法院调解进社区”。即法院在社区设立调解庭，法官主动走进社区进行庭前调解，缓解当事人双方的对立与冲突。②“警民联调”。即通过整合派出所、街道司法所和法律事务所三方力量有效化解社区纠纷。③“和事佬协会”。①即在社区内建立民间调解组织，由社区内具有一定威信的离退休党员、干部、教师、政法部门工作人员和社区楼宇居民自治会长、单元居民自治小组长担当“和事佬”。④构筑社区纠纷信息收集平台。通过这一平台全面收集社区治安情况、社区纠纷苗头、社区居民关注热点问题等信息，从而进行分析研判，提出解决对策，有效化解社区纠纷。⑤“巡回法庭开进社区”。即巡回法庭提前介入各类社区纠纷，及早发现、及早处理，从而降低社区居民的诉讼成本。⑥“法官成为社区法律顾问”。一些社区邀请法官作法律顾问，由法官在社区定期、定点开设法律“咨询门诊”，接待社区居民，宣传讲解法律常识，为困难户上门提供法律服务，对社区人民调解委员会予以义务指导，对非讼纠纷解决方式给予法律支撑等。

2．社区纠纷出现阶段—— 疏导与化解

（1）建立多元化主体参与的社区纠纷化解机制新格局。建议：首先，完善政府部门之间的联动协调机制，保障社区信息沟通无阻。其次，减少政府对社区的单向治理，加强政府与社区的合作和共同治理。第三，加强政府购买社区公共服务，为社区提供多样化服务。例如，通过进一步发挥社会中介组织在提供公共服务方面对社区的整合作用,有效预防、缓解、化解社区纠纷。第四，在社区建立行政主体、社会主体、公民主体相互联系、互相配合的能动机制，从而有效疏导和化解社区纠纷。

（2）深化和创新“大调解”工作机制。建议：①根据社区纠纷的类型建立合理的分流机制。根据社区纠纷的性质和处置规律，可以将社区纠纷划分为行政纠纷、涉诉民事纠纷与未涉诉民事纠纷。其中行政纠纷的调解工作，以相关行政机关、信访机构为主，妥善协调行政机关、社会组织以及社区公民之间的利益关系、推广“服务窗口”等工作机制；未涉诉的民事纠纷，以人民调解制度为基础开展调解工作；涉诉的民事纠纷，以法院为平台，构建多元合作的调解模式，如法院设立“人民调解窗口”、“人民调解工作组”、“诉前调解”模式、动员律师参与纠纷化解以及探索行业协会组织的合作模式等。

②深化“大调解”的衔接联动功能。一方面，要完善衔接联动的工作机制。其一，进一步建立完善专业领域的社会纠纷化解联席会议制度，整合各方调解力量，集中“会诊”专业领域的疑难纠纷和跨地区、跨部门的矛盾纠纷。其二，进一步规范社区调解工作“窗口”的各项制度。将社区调解组织的职责制度、台账档案制度进行规范化、常态化和制度化，从而为“三大调解”的衔接联动提供规范的制度依据。其三，继续完善联动调解的工作流程，加强调解人员的定期培训制度，健全社区纠纷的排查制度和调解质量反馈制度等。

另一方面，要加强“三大调解”的联动功能。一要继续加强司法调解对人民调解和行政调解的指导作用。建立调解直通车制度，即依法确认各类调解组织对民事纠纷调解后达成的调解协议效力，对调解不成功的案件及时引导进入立案程序。建立经人民调解程序的诉讼绿色通道，即法院在审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会未成功的案件时，应当首先进行调解。二要继续深化人民调解的基础作用。延伸人民调解的网络组织并进行规范化管理，完善组、村（社区）、乡镇（街道）人民调解“三三调解制”。三要重点突破行政调解。继续完善行政调解组织网络，配备配齐专兼职行政调解人员，并健全行政调解指导中心和调解室，统一指导、督促、协调和考评。

③拓展社会调解的功能和作用。建议：第一，进一步挖掘社会团体调解、行业协会调解和中介组织调解等民间调解力量，建立健全行业性、专业性、区域性等各类社会调解组织，例如完善劳动争议、医患纠纷、环境污染、城市公共服务管理纠纷等专业调解组织的建设。第二，积极引导企、事业单位调解组织、社会团体和民间各类调解组织走上规范化管理的轨道。例如充分发挥消委会、贸促会、仲裁委等其他调解组织调解社会矛盾纠纷的职能。第三，着力创新调解方式，突出抓类型化调解，探索适合城市、山区、民族地区、灾区等各具特色的调解方式，以及网络在线调解等新形式。

（3）搭建社区利益表达网络平台。搭建社区利益表达网络平台的目的是政府主动听取民意，并畅通利益表达渠道。通过在互联网上建立统一受理社区民意的平台，由社区公民在平台上自助选择相应的受理部门进行建议和投诉，相关部门在接收民意信息后，不仅需要将处理结果公布在网上，更要公开处理的过程。例如：利用网络平台整合并公布社区服务热线资源、主要领导工作电话和邮箱、约谈相关部门讨论热点问题；利用社会热门网站、商业网站开展民意调查“外挂”；开通党政官员、人大代表、政协委员的网上信箱；主流媒体定期组织官民网上互动；政府网站或社区网站开辟网上协商论坛，定期邀请有一定影响力论坛版主或意见领袖反馈民意。（见图4：成都金牛区社区开通网上受理纠纷平台。）

图4 成都金牛区社区开通网上受理纠纷平台

（4）规范监督、考核、责任追究机制。建议：首先，建立相对科学的社区纠纷疏导与化解绩效考核指标体系，用全面的、群众的观点监督和考核评价社区纠纷疏导与化解工作。其次，健全责任追究制度，把行政问责、司法问责有机地结合起来，让法律成为责任追究制度的依据和基础，权责统一、责任明确，提高社区纠纷疏导与化解工作的效率。

3．社区纠纷稳控阶段—— 常态化、制度化的纠纷疏导和化解机制

在城镇化进程中，社区纠纷疏导与化解不应仅停留在解决突发事件和应急措施方面，还应建立综合各项机制长效运作、各职能部门有效配合、相关环节协调运行的常态化、制度化机制。笔者认为，一方面要不断完善各项机制的建设，以保证社区纠纷在每一个阶段都能找到行之有效的解决措施；另一方面，要将社区纠纷疏导与化解过程和程序进一步制度化、常态化。在社区纠纷稳控阶段，积极构建常态化、制度化的纠纷疏导与化解机制，以便在当前以及未来大量的、新型的社区纠纷出现并寻找纠纷解决机制之时，更加有章可循、有制可依，从而有效保障社区纠纷及时得以疏导和化解，维护社区的稳定，深化平安社区建设。

最后，本文将分阶段完善四川城镇化进程中社区纠纷解决体系的路径用图表汇总（如图5所示）。并且，根据该路径，笔者选择一个典型案例进行实证分析，解剖“麻雀”，以寻求社区纠纷解决理念的多元化、方式的人性化、效益的最大化。

图5 分阶段完善四川城镇化进程中社区纠纷解决体系的路径

四川省M市Y社区主要由Z物理工程研究院建设征地拆迁后集中安置失地农民组成，辖7个居民小组，1740户5217人，其中：征地拆迁安置居民1268户3812人，占居民总数73%。该社区的征地拆迁纠纷主要源于失地农民对一次性补偿要求较高、对征地补偿标准不满意、对征地拆迁信息不透明的质疑，以及有关部门在拆迁前后未给予被拆迁人陈述、申辩以及申请听证的权利等原因，导致被拆迁户与政府相关部门的冲突加剧。

笔者建议，该征地拆迁安置社区可以采取分阶段化解的方式处理征地拆迁纠纷。（见图6）