国外碳排放交易机制的发展和应用

上海市发展和改革委员会资源节约与环境保护处 凌 云

国外碳排放交易机制的发展和应用

上海市发展和改革委员会资源节约与环境保护处 凌 云

1997年签署、2005年生效的《京都议定书》明确了发达国家温室气体减排的总量控制目标和责任，同时还规定了3种灵活履约机制，即联合履约（JI）、排放贸易（ET）和清洁发展机制（CDM）。此后，各国碳交易市场纷纷起步并进入快速发展阶段。以欧盟碳市场为代表的国际碳排放交易机制的建设和发展，一方面直接促进了各国温室气体减排目标的实现，另一方面带动了碳市场规模和新兴金融市场的发展和壮大。同时，这一机制在国外的发展和应用，为我们当前设计和完善我国国内的区域碳排放交易试点体系提供了直接的经验和借鉴。

1 国际碳排放交易市场的发展

（1）环境类交易市场的起源

环境类交易市场起源于二十世纪70年代美国的二氧化硫等污染物交易。美国70年代的联邦环保署排污权交易计划与90年代的“酸雨计划”，将解决外部性问题的理论运用于实践，提出了总量控制下的二氧化硫交易。1995年开始的第一阶段，美国环保署对包括大型发电厂在内的大型排放源发放二氧化硫排放配额，要求排放企业必须至少持有相当于该年排放量的排放配额。排放配额可作为商品进行交易，一经分配，其在之后几年里可被购买、出售、交换或储存。始于2000年的第二阶段，美国环保署将配额管理范围扩展到所有年发电超过25万MW的发电厂，并进一步收紧了排放配额。这一机制运用市场化手段有效地促进了二氧化硫等污染物排放的控制，同时还建立了一系列的监测、报告、核查以及登记、交易等相关管理制度和体系，为后续制定有效的污染物控制和管理方面的政策、措施和方案提供了基础支撑。

（2）碳排放交易市场的起步

1992年通过的《联合国气候变化框架公约》确立了发达国家与发展中国家在温室气体减排方面“共同但有区别的责任”。1997年签署的《京都议定书》确定了附件I国家控制和减少温室气体排放的目标和措施，并明确实现减排目标的3种交易机制，即联合履行机制、清洁发展机制和排放贸易机制。这3种机制实质就是不同国家的企业主体之间的碳排放交易机制。联合履行机制即允许附件I国家之间为实现其减排目标开展“联合履行”的项目，可以把对接受国进行投资所获得的减排量归入投资国的排放配额。清洁发展机制的核心内容是允许附件1发达国家在发展中国家实施温室气体减排项目，购买可核证的减排量，以履行《京都议定书》规定的减排目标。总体来说，清洁发展机制和联合履行机制均为基于项目级的减排量所开展的交易机制，而排放贸易机制则是基于排放总量控制下的配额交易机制。

（3）碳排放交易市场的发展

2003年至今是全球碳排放交易的快速发展阶段，其主要表现为各国的碳排放交易所相继建立，且碳排放成交额快速上升。全盛时期，全球共有二十多家碳交易所。其中，2003年成立的美国芝加哥气候交易是全球第一家碳交易所和最大的开展自愿碳减排交易的交易所（已于2010年关闭），布鲁奈克斯环境交易所（Bluenext）是全球最大的现货碳交易所，欧洲气候交易所（ECX）是全球最大的期货碳交易所。碳排放成交金额持续增长，至2011年，全球碳交易市场成交金额已经达到1760亿美元。

2 国际碳排放交易机制的基本类型

从碳市场建立的法律基础来看，国际上各类碳排放交易机制大体可以分为两类：自愿性的和强制性的。自愿性碳排放交易机制，是指通过参与方自愿签订协议来约束自身的碳排放活动而建立起来的交易机制。美国芝加哥气候交易所曾是全球唯一的自愿性碳交易市场，共有300多家会员企业参与。强制性的碳交易机制，是指通过法律强制约束企业的碳排放行为而建立起来的交易机制。欧盟碳排放交易机制即是最典型的代表，同时，美国加州，澳大利亚，加拿大，新西兰等都在积极建立类似的强制碳排放交易机制。

按照交易标的不同，也可以分为项目型碳排放交易和配额型碳排放交易机制。项目型碳排放交易是指以经核证的基于项目级的二氧化碳减排量为交易标的的市场机制，如清洁发展机制和联合履约机制即是基于项目级的减排量而进行的交易机制。配额型碳排放交易是指在碳排放总量控制下，以企业排放的二氧化碳配额为交易标而形成的碳市场。目前国际上有影响力且得以持续发展的市场大多是基于碳配额交易的市场，包括欧盟碳排放交易、美国加州碳排放交易等。

考虑到国外碳排放交易机制目前的发展和对我国实践的借鉴作用，以下重点介绍几种典型的基于总量控制下的碳排放交易机制。

3 欧盟碳排放交易机制（EU-ETS）

欧盟碳排放交易市场是根据欧盟2003年87号指令（2003/87/EC）而建立起来的，2005年1月1日正式开始运行，是全球规模最大、机制最为完善、市场最为成熟的碳排放交易市场。

（1）主要内容和要素

1）主体范围

欧盟强制减排行业范围包括了以各种能源相关行业尤其是以能源为燃料的大规模企业，如有色金属和黑色金属的冶炼企业，水泥、玻璃以及纸浆等产品的生产企业，航空业等。目前这些领域所涵盖企业约11500家，所产生的碳排放量占欧盟总排放量的40%以上。

2）配额分配

①分配路径：这一机制通过欧盟对各成员国的总量分配和成员国对本国企业的分配两个路径来最终完成配额分配工作。欧盟对成员国的分配，通过成员国制定包括该国某段时间计划分配的配额总量和分配方法等内容的国家分配计划（NAP），提交欧盟委员会审查并通过。成员国对企业的分配，由各国采取无偿发放与有偿拍卖相结合的方式对各自企业开展分配。欧盟规定了分配总的指导规则，具体的分配方法由各成员国自行制定。

②分配方法：主要有历史排放法和基准线法。历史排放法，也称祖父制，是依据基于历史排放来进行分配，即在总量控制指标下，根据现存企业某一历史年份的产量或排放量直接进行分配；基准线法是基于行业标准，即根据某一行业单位产量的允许排放量乘以当年的产量水平进行分配。欧盟碳排放交易体系在第一阶段主要采用基于历史排放的分配方法，第二阶段在若干行业建立行业标准后，逐渐扩大以基准线法开展分配。

③分配方式：欧盟的分配采取无偿发放与有偿拍卖相结合的方式，以无偿发放为主，但逐年减少无偿发放的比例。如，2005-2007年期间，95%配额无偿发放；2008-2012年期间，至少90%配额无偿发放；2013年以后，至少60%配额有偿拍卖，至2027年将不再免费分配配额。

3）基础支撑制度

碳排放监测、报告和核查（即MRV），是建立碳排放交易市场的基础技术条件，该项制度是这一市场的重要支撑制度，关系到企业实际履行义务的情况，决定了企业享有的配额数量，以及监管机构对超排企业进行处罚的数据依据。

欧盟以计算法为基本监测方法，规定企业在申请配额时，同时提交排放量监测计划，注明监测实际排放量的方法和频率；同时规定企业每年提交碳排放报告，由独立的第三方核查机构对报告进行核查并出具意见，最终由企业将核查机构意见与排放报告提交主管部门。

4）交易市场

①市场参与方：包括组织管理机构、监管机构、市场服务机构和市场交易者。欧盟交易体系对市场各方的角色和定位有明确的界定。组织管理机构主要包括联合国以及欧盟委员会等国际组织、各成员国政府以及交易所，负责市场管理和交易组织实施。监管机构主要包括成员国排放交易市场的主管部门、注册登记管理系统以及各国的碳排放核查审计机构，负责对碳交易过程中实际排放量、配额转移情况和交易实施过程进行监督和管理。市场服务机构主要包括政府间气候变化专门委员会等国际组织、清算机构以及信息和技术服务机构，负责为碳交易提供政策、金融、平台技术等领域的专业服务。市场交易者主要包括申请排放配额的企业（即责任主体）、产业投资机构以及投资者，参与碳排放配额的买卖。正是市场中各参与者明确的分工和有序的合作，有效地推动了碳交易的实施和市场的有序发展。

表1 欧盟碳排放交易体系的发展

②交易标的：即由欧盟委员会发放的碳排放配额和由联合国认证的核证减排量两种标的。根据市场组织形式的不同，交易标的分为标准化合约与一般性交易合约。目前欧盟的所有场内交易的无论现货交易或期货交易，其交易对象均为标准化合约。现货产品包括欧盟排放配额现货合约、核证减排量现货合约；期货产品包括欧盟排放配额、核证减排量的期货与期权合约等。

（2）阶段性发展情况

欧盟碳排放交易体系的发展，根据减排目标、主体范围和配额方式的不同，共分为3个阶段（具体情况见表①）。在2013年以来的第三阶段，其体系范围包含了新的工业部门和气体种类，如石化、炼铝、制氨行业的二氧化碳、生产硝酸、乙二酸和乙醛酸过程中的氮氧化物以及制铝过程中释放的全氟化碳以及航空业，而且要求涵盖两种有特定来源的新的温室气体，即二氧化氮以及全氟化碳。从总量目标来看，2013年固定装置的排放上限将从2010年的44.1亿t下降到20.1亿t。从配额分配方法来看，50%以上的配额将通过拍卖来分配，并且拍卖比例逐年上升。

近两年，受全球经济情况以及碳配额发放过量等因素影响，欧盟碳市场持续低迷，2013年大部分时间保持在5欧元/t以下的价位。2014年1月，欧盟气候变化委员会讨论并通过了《欧盟配额拍卖法规》修正案草案，为第三阶段配额的拍卖推迟救市计划确定了最终的执行方案，目标是减少配额供给以提升碳市场价格。

4 加州碳排放交易机制

2006年9月27日，加州州长施瓦辛格签署了《2006年加利福尼亚州全球变暖解决方案法》（即《AB32法案》）。该法案明确规定，至2020年将碳排放削减到1990年排放水平，以逐渐步入可持续的、使用清洁能源的未来。加州空气资源委员会（ARB）作为实施《AB32法案》的管理机构，为此项计划作出了许多贡献和前期准备，其在2007年就提出了减少温室气体排放的行动目标，收集了大量的历史排放数据，建立了温室气体排放报告体系并设定了2020年的排放限值，这些都为开展碳排放交易机制打下了良好的基础。

加州的碳排放交易机制涵盖了大约350家企业，包括600多个排放设施，排放量占加州排放总量的85%。在第一执行阶段（2012年，实际延迟1年至2013年启动）将加州每年发电排放量约为25,000t二氧化碳当量的电厂以及每年排放约25,000t二氧化碳当量的大型工业设备纳入管制范围，并计划于第二执行阶段（2015年），将上游排放源（含居民和商业）和燃料分销商（含商业）也纳入管制范围。目前，加州在不同行业中主要通过“行业最佳”标准和基于历史排放等方法，确定企业的配额，采取部分免费方法和有偿拍卖的方式进行配额分配。加州空气资源委员会表示，随着竞价配额方式在加州应对气候变化措施中的普及，100%竞价配额将成为最终配额分配形式。然而，实现100%竞价配额时间的评估，需要考虑诸多因素，如市场竞争、潜在“碳泄露”、受政策制约和非政策制约领域的对比、对消费者的总体影响、以及竞价收益的使用策略等。

到今年1月，加州已经进行了5次拍卖。同时，于今年1月1日，正式开始与加拿大魁北克省的碳市场实现了对接，对接内容包括双方互相承认各自体系下的碳排放配额，且配额等价，双方可以在二级市场互相购买配额且可以用来履约，互相接受各自的抵消项目等。双方计划于2014年底开始首次联合拍卖。

5 其他碳排放交易体系

（1）美国RGGI

区域温室气体减排行动（RGGI）是一项强制性碳减排交易体系。该项机制于2009年1月启动，管制范围覆盖了美国东部10个州的电力行业。这一体系和机制的减排目标是：到2018年，发电部门的碳排放量比现有水平(年限额为1.88亿t)减少10%。主要分配方式是拍卖，另外还有固定出售和从州账户中直接分配两种方法，但是后两种分配方式所占比例非常低，不到10%。它规定至少25%的配额要进行拍卖，其余75%由各州自行决定分配方法。目前各州提出的拍卖比例达到了90%左右，有的州甚至实行100%拍卖。

2013年2月，RGGI发布了最新的《RGGI修订规则》和《RGGI项目回顾建议》，其中最重要的就是削减区域二氧化碳排放总量上限，于2014年削减45%，即由原来的1.65亿t减少到0.91亿t；2015-2020年，总量每年降低2.5%。同时，建立碳配额储备，但只有在二氧化碳配额超过一定价格水平时才可以出售储备配额。另外，除强调企业在每一个3年履约期末按时履约外，要求企业在履约期第一年和第二年持有的配额数量至少达到其排放数量的50%。2011年RGGI交易量为1.2亿t二氧化碳当量，交易额约为2.49亿t。

（2）澳大利亚

澳大利亚宣布分“两步走”在全国范围内推行强制碳排放交易机制：2012年先引入固定碳价机制，到2015年7月过渡至碳排放交易机制。该机制覆盖了包括能源、矿业、工业和交通等行业年二氧化碳排放超过2.5万吨的500多家企业，这些企业的碳排放量占澳大利亚碳排放总量的60%以上。澳大利亚的减排目标是：到2020年，本国温室气体排放在2000年基础上减少5%到15%，若国际社会能达成并签署温室气体全球性的减排协议，这一比例可调整为25%；到2050年，温室气体排放量在2000年基础上减少80%。分配方式主要分为固定碳价格购买和免费分配两种方式，除了免费分配的部分都需要以固定价格购买。在确定各行业的免费配额时，主要根据行业的排放情况和强度来确定全行业的平均排放水平和基础免费配额水平，以此激励企业积极采取措施，降低该行业的整体排放水平。澳大利亚自2012年1月1日起实施固定碳价格，初始价格为23澳元/t，此后3年碳价格每年增长2.5%（包括通货膨胀）并直到2015年，最终在2016财年实行浮动价格，但政府设定价格的上、下限。

2013年10月，澳大利亚总理公布撤销碳排放交易立法草案，该提议能否得到参议院和众议院的通过需要在2014年中才能得知。因此2015年之后，是否会有浮动的碳价体系，也面临巨大的不确定性。但是前任政府实施的碳价补偿计划，包括提高养老金补贴和家庭福利等措施，仍将得以保留。

（3）新西兰

新西兰于2009 年11月通过《应对气候变化修正案》，成为第一个采用碳排放交易机制的非欧洲国家。该法案用于规范新西兰在2015 年之前的六种温室气体排放，现主要适用于能源、工业及交通业所耗能源，农业也将随后加入。该法案同时规定符合规定的配额在转型期间（2010-2012 年）具有每吨25新元的固定价格且无限量供给。总体来说，该法案为新西兰未来碳市场的发展奠定了法律基础。新西兰碳市场主要集中在一级市场交易，二级市场交易量很小，只有少量的抵消项目交易。在过去几年里，新西兰配额（NZU）的交易保持相对平稳的状态，二级市场价格维持在每吨17到22新元之间。

6 碳排放交易机制的应用效果评价

全球碳排放交易机制的起步和快速发展，有效地促进了温室气体排放控制目标的实现，形成了可观的碳市场规模和新兴碳金融市场，同时通过这一机制，建立了一套完善的监测、报告和核查管理制度和基础数据，为各国制定并采取有效的温室气体排放控制政策、措施和行动方案，提供了坚实的基础和技术支撑。

（1）碳排放交易以较低成本实现了区域温室气体减排目标。以目前运行时间最长的欧盟碳排放交易体系为例，该体系运行以来取得了很好的成效，企业的履约率很高，其中英国的交易履约率超过99%。根据欧洲环境保护署发布的温室气体排放报告，欧洲排放交易体系的实施，使原欧盟15国2007年温室气体排放量比2006年减少1.6%，与1990年基准年相比减少了5%。在2005年—2007年第一个阶段实施结束后，已经完成欧盟减排目标的60%，大大超过当初预定的目标完成45%。另外，原欧盟15国在完成到2012年的温室气体减排目标的同时，排放贸易机制使欧盟实现减排目标的成本减少了35%。

（2）形成了可观的碳市场，同时推动了碳金融的发展。到2011年，全球碳市场市值已经达到1700多亿美元。随着碳市场的建立，欧美国家已培育出多层次的碳排放交易市场体系，并带动了碳金融产业的发展，欧美各国相继建立起了许多与之相关的服务机构，包括交易平台、金融机构、核查机构和其他服务机构等，其中欧盟仅交易机构就建立起了包括欧洲气候交易所、布鲁奈克斯环境交易所等8家，带动了新兴产业的形成。此外，碳交易市场的建立还推动了碳金融的创新。2005年6月推出的碳排放相关期货期权交易，使二氧化碳如同大豆、石油等商品一样可以自由流通，从而增加了碳排放市场的流动性，促进了碳交易金融衍生品的发展。

（3）建立了完整的监测、报告和核查体系制度，为政府决策提供了基础和支撑。完善的监测、报告和核查体系制度和高效安全的登记注册系统是碳排放交易市场建立的先决条件和基础技术保障。随着碳排放市场的逐步发展，这一体系也日益完善。欧盟碳排放交易体系通过了数年的运作，不断地收集、修正企业层次上的碳排放的数据，现已建立庞大的能支持欧盟决策的关于企业碳排放的数据库。美国联邦环保署自70年代的排污权交易计划和90年代的“酸雨计划”开始，就着手建立一套联邦政府层面的污染物监测、报告和核查制度，在联邦层面，美国环保署（EPA）于2009年出台了基于工厂层面的强制性温室气体报告制度，范围涵盖31个工业部门和种类，覆盖全国约85%的六种温室气体排放。企业于2010年开始监测排放，2011年9月第一次提交排放报告。所有数据都通过电子形式收集，目前这一制度体系覆盖了全美8000多家排放企业。这些管理制度和基础数据的建立与完善，不仅仅为开展碳排放交易提供了充分支持，同时，更重要的是为政府制定全面、有效的控制和减少温室气体排放政策、措施和行动方案，提供了有利条件和基础支撑。

浦东新区旅游局节能减排工作取得实效

近年来，浦东新区旅游局将节能减排创建绿色旅游饭店工作作为行业重点工作来抓，成效显著。一是开展能效对标及建筑节能量审核奖励等相关工作。2013年浦东新区旅游局编制完成《浦东新区旅游行业节能减排相关政策及案例选编》，并在全市率先对星级饭店实施建筑能耗的对标管理，引导旅游饭店实施节能技术改造。二是持续推进绿色旅游饭店创建工作。2013年上海新梅万豪行政公寓、浦东绿地铂骊酒店完成银叶级绿色旅游饭店创建工作，圆满完成市区计划指标；三是加强旅游饭店能源数据监测和分析。上海淳大万丽酒店等14家旅游饭店完成了分项计量装置安装相关工作。至今浦东新区共有30余家旅游饭店完成了分项计量的安装相关工作；四是积极推进合同能源管理。2012年完成上海红塔大酒店建筑整体节能改造合同能源管理项目，项目总投资约800万元，年节能量达684吨标煤，节能率达到20%左右，成为新区节能减排创建绿色旅游饭店示范基地。（浦东新区）

嘉定区真新街道全面推进商业节能

近年来，真新街道针对规模以上工业全线退出、辖区内用能以商贸业和居民为主的特点，以商贸业耗能大户为重点，采取多项措施，开创街道商业节能新局面。

一、积极搭建平台，引导企业节能技术改造。2013年，街道走访专业市场、大卖场、服务园区等商贸服务业重点耗能企业，对企业的节能工作进行摸底。并对有计划装修企业进行正确引导，根据企业要求，开展节能服务公司、节能产品的对接。期间，上述企业共更换节能灯5000余支，更换LED灯4000支，节约电力折合标煤500多吨。

二、强化管理节能，促进能耗存量进一步优化。针对部分企业节能技术改造潜力越来越小的情况，要求企业加强管理，以进一步降低能耗。苏宁、永乐、国美等家电卖场通过调整开灯时间和控制开灯位置以达到节电效果；大润发超市将人工控制系统更新为集中控制系统，且根据时间实行阶梯性的开灯模式，耗电大大下降。

三、全社会共同参与，营造节能良好氛围。以“六·五世界环境日”、“全国节能宣传周”、“践行低碳生活、共建美好嘉定”等主题活动为契机，开展形式多样、丰富多彩的节能宣传活动，如建立“金沙绿地低碳生活体验屋”供市民参观学习，并开展倡导低碳生活签名活动；组织参观“2062新能源主题公园”；举办“低碳出行、骑乐无穷”骑行活动与节能专题演讲比赛；开展节能专题宣传培训与经验交流会等。（区经委）