上海碳排放交易机制设计及实施推进特色解析

上海市环境科学研究院 胡 静 周晟吕

上海碳排放交易机制设计及实施推进特色解析

上海市环境科学研究院 胡 静 周晟吕

此研究在对比分析我国七大碳排放交易试点基本要素的基础上，全面分析总结了上海碳排放交易试点的机制设计及实施推进特色，并提出了进一步完善碳排放交易试点工作的实施建议。

碳排放交易；方案比较；上海；特色

1 背景

2011年底，就在国际社会为《京都议定书》的去留争论正酣、CDM机制的未来悬而未决、欧盟碳交易机制期待绝处逢生之际，中国以两省五市为代表的碳排放交易试点全面启航。2013年6月18日，深圳率先完成首单碳排放配额交易，截至2013年底，日均成交量约为2000-3000t，总成交量近20万t，总成交额达1300万元。11月26日，上海碳排放交易正式开锣，开市当日成交量为12500t，日均成交量在1000t左右，2013年配额价格由去年的26-29元上涨到目前的33元左右，2014和2015年配额价格在25元左右。北京碳交易于11月28日开市，当日的线上成交量800t，交易均价为51.25元/t，线下成交量为4万t，场外转让均价50元/t。12月16日，广东举行了中国首次一级市场碳排放配额拍卖，共拍出配额300万t，拍卖价格60元/t，紧接着在12月19日，广东宣布正式启动碳市场交易，首日交易量120029t，成交单价60-61元/t。天津紧随其后，于12月26日正式启动碳交易，8家企业签订碳配额交易协议，以每吨28元的价格出售碳配额。

“强大决心”加“中国速度”再次让世界为之侧目，同时也让碳排放交易这一曾经远观和被动参与的强者游戏变身成为中国努力实现温室气体控排目标的现实工具，正在或者即将为各地进一步转变经济发展方式、推进节能减排注入一剂或甜或苦的良药，并必将随着这一机制的深化和完善，逐步影响到社会经济发展及老百姓日常生活的方方面面。然而，对于中国而言，碳排放交易仍属新兴事物，投资者和交易参与主体需要学习并适应这种新生的交易机制，各种政策工具也需要在充分论证与评估基础上再应用到实际交易机制中。因此以试点省市为先导，率先研究建立符合中国及各地区实际的碳排放交易机制将对未来在全国范围内建立统一的碳交易体系，充分利用市场机制推进节能减排及温室气体控排发挥至关重要的作用。

2 试点省市碳排放交易方案比较

从已公布的碳交易实施方案或交易管理办法来看，各试点省市在交易体系构成、基本交易和遵约制度、MRV（监测、报告、核查）体系、交易产品等方面总体考虑较为一致，差异性主要体现在行业覆盖、企业的纳入标准、基准年选择、配额分配机制、惩罚力度等方面，详见表1。

（1）从覆盖行业来看，上海碳排放交易试点覆盖行业相对较广，这种机制设计体现了其城市发展现状，代表了城市化、工业化较发达地区未来经济转型的内在需求；考虑到建筑业能耗增速较为明显，深圳、北京和天津则考虑将部分建筑也纳入到交易的管制范围；而广东、湖北两省无论从经济总量、经济增速来看，都处于工业化加速推进阶段，碳排放总量将保持增长势头，重化工业特征非常明显，因此覆盖行业主要聚焦在工业部门。

（2）从核算边界来看，北京碳排放交易产品分为直接二氧化碳排放与间接二氧化碳排放两种，由于目前北京所消耗的电力大约有2/3来自外购，关注间接二氧化碳排放体现了北京耗电对外依存度高的特征。而与北京不同，上海等其它交易试点的核算边界包括与企业生产经营活动相关的直接排放和间接排放，每个试点企业均需同时从生产端和消费端全口径核算企业的直接和间接排放。

（3）从基准年的选择来看，除广东外，其它试点省市均以历史年份为准，而广东省则选择了2011-2014年，这种做法能在一定程度上鼓励部分有条件的企业采取减排行动，将2013-2014年的排放控制在纳入标准以下。

（4）从交易参与方来看，除控排企业外，大部分试点省市都允许其他符合条件的企业甚至个人参与到碳交易以提高市场活跃度。从开市后的运行情况来看，深圳的碳排放交易市场已经吸引了一批个人投资者，此外，只能买进，不能卖出的公益会员机制设置也是深圳的首创。

（5）从配额分配与管理来看，各试点省市主要以免费发放为主，且免费发放以祖父制①祖父制分配法是指以排放实体在基准期的历史平均排放量为基础确定应获得的碳排放配额的一种方法。为主，对于部分有条件的行业采取基准线法。湖北省考虑用一定比例的拍卖来发现碳价格，广东省则固定3%的比例用于拍卖。从配额分配管理来看，配额允许存储，不准借贷。

（6）从惩罚力度来看，北京、深圳和湖北对未按规定履行清缴义务的企业处罚最重，超过配额的排放需要支付市场均价3倍或以上的罚款。而上海的处罚力度较弱，对于企业履约的约束力度相对有限。

（7）从灵活履约机制设置来看，各试点省市都设置了抵偿机制（CCER），但是不同试点对抵偿比例和可以抵偿的项目类别有不同规定，如侧重节能或是新能源等项目类型，CCER所产生的城市是否是帮扶城市等。

3 上海碳排放交易试点特色解析

与其它试点省市相比，上海碳交易机制的设置，在主体覆盖范围、总量控制目标、配额分配、MRV能力建设等方面，充分结合了上海城市发展的实际和特点，做了一些针对性的设计和安排，部

分特点可供其它试点省市参考和借鉴。

表1 试点省市碳排放交易方案概要

（1）明确将非工业纳入碳交易体系覆盖范围

上海碳交易试点范围除包括10个排放密集型的工业行业外，还明确提出将6个非工业行业纳入交易范围。交易覆盖范围的划分与上海城市发展的现状及未来转型需求紧密相关，主要动因包括：

1) 产业结构优化的需要

目前上海已进入后城市化、后工业化时期，也是探索推进“创新驱动、转型发展”的关键时期。根据中央对上海发展的定位，到2020年上海要基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一的国际1大都市，上海“十二五”规划提出2015年第三产业增加值占比达到65%左右。为此，将交通、商业、金融业等非工业行业纳入试点范围，充分考虑了城市产业结构调整和优化升级的现实需要，通过建立发展碳排放交易机制，在城市产业升级、发展转型的过程中，同步引导传统的工业行业和迅猛发展的非工行业积极探索观念、技术和制度创新，合理规划经济发展及资源使用，加强生态环境外部性的内部化，从而持续推进产业结构的进一步优化，和社会生产、生活方式的转变。

2) 实现“十二五”节能减排目标的需要

“十一五”期间，上海通过调整产业结构和优化工业结构，及有序推进节能减排项目，工业部门能源活动所产生的二氧化碳排放量已逐渐趋于平稳，而交通运输业、商业、宾馆等领域的能源消费及碳排放总量上涨明显，目前，交通运输业排放仅次于工业排放，占全市CO2排放总量近20%，商业、宾馆等大型公共建筑在“十一五”期间的碳排放年均增长率高达11%。“十二五”时期上海市单位GDP的CO2排放强度下降目标为19%，相比全国水平高出2个百分点。“四个中心”的发展定位将会导致交通、商业等领域能耗的持续上升，因此将这些非工业行业纳入碳交易体系，将在促进高耗能、高污染的传统工业行业深入推进节能减排的基础上，对以“建筑能耗”、“交通能耗”为主要耗能形式的非工业行业提出进一步强化节能减排的工作要求，有助于推动“十二五”减排目标的实现，在探索推进城市转型发展的同时有效控制全社会能源消费和温室气体排放。

3) 活跃碳交易市场的需求

完全自由的跨行业交易有利于通过促进资源优化配置，实现总体减排成本的最小化。上海试点方案将工业和非工业行业同时纳入的交易范围，可为交易主体提供更多的出售配额或购入配额的激励，从而促进交易的形成，增进交易市场活跃性，提高不同行业的参与度，并且可以降低排放源转移的可能性。

总之，重工业的加快转型，以及先进制造业和现代服务业的飞速发展将对城市能源消费及污染排放的控制管理提出新的要求。将非工业行业纳入碳交易体系，比较适合在处于后工业化发展转型期的省市，以及节能减排任务较为艰巨的省市进行推广。从长远来看，跨行业的交易体系能实现全社会减排成本的最小化，减少碳泄漏，利于交易市场的有序运行，待碳交易市场机制逐渐成熟后，可逐步在全国范围内推广。

（2）将直接和间接排放同步纳入企业温室气体排放核算边界

上海碳交易试点方案对企业温室气体排放核算边界的界定，包括燃烧和工业生产过程产生的直接排放，以及因使用外购的电力和热力等所导致的间接排放。有别于上海，北京方案中的直接排放领域主要包括热力供应、电力和热电供应，间接排放领域主要包括制造业和大型公共建筑。间接排放的计算，指的是北京市用电所导致的区域外的排放。将直接和间接二氧化碳排放权分开可能会存在两种交易标的物是否能完全等价、自由交易等问题。同时对于下游企业，由于无需核算电力、热力等二次能源，不利于企业全面推进自身的节能减排工作。

北京方案能较好地体现能源供应特征，可供电力对外依存度高的省市借鉴，而上海方案则更具普适性，而且与目前较为成熟的国际碳排放交易体系的核算边界界定方式一致，基本覆盖了企业的绝大部分排放，对电力、热力等二次能源的控制，虽然会产生从生产端和消费端双重核算、双重管理的情况，但无论对于上游企业还是下游企业，均有利于促进企业全面控制能源消费和污染排放，双管齐下，易于促进整体减排目标的实现，因而建议在更大范围内推广。

（3）配额分配方案充分考虑本地实际及特点

上海作为全国先行先试的省市之一，在“十二五”期间首次引入了全市能耗总量（包括煤耗总量）控制目标，并在主要领域、行业之间进行了目标分解，明确的能源消费总量控制目标为碳排放总量控制及配额分配提供了良好基础。在这些目标的制定过程中，上海依托在全市范围内建立的能源消费及经济发展等统计、报告、核查系统，较为全面、准确地掌握了全市重点领域、重点行业的能耗历史、现状及未来发展趋势，为碳排放交易的总量控制目标设定，以及试点企业的配额分配都提供了较好的基础。

在配额分配的设计上，对采用祖父式分配方式的行业，在配额分配过程中会适度考虑企业的先期减排行动。“十一五”时期，上海市在重点领域、重点行业大力推进节能减排工作，部分行业在节能降耗方面取得了突破性进展，部分工业产品，如精品钢、整车、大型锻件等产品单耗已达国际先进水平，合理考虑这部分企业的先期减排行动，可以形成有效的激励机制。

（4）碳交易MRV指南的颁布有效指导后续工作

上海是第一家印发温室气体排放核算与报告指南的试点城市，并根据行业间的差异和特色，除总则外，还分别编制了钢铁、电力、建材、有色、纺织造纸、航空、大型建筑和运输站点等9个相关行业的温室气体排放核算方法，使得对不同行业的排放核算有章可循，试点企业可以据此摸查自己的碳排放水平，碳盘查机构则将依据指南开展碳盘查，从而保证了碳排数据的准确性、规范性和口径一致性。上海在碳交易试点工作启动初期，通过政府采购招投标方式确定了专业机构开展初始碳盘查工作，并在初始碳盘查工作推进过程中，完善并有效检验了上海碳交易MRV指南的科学性和可行性。

科学、完善的MRV体系不仅是建立碳排放交易平台的基础，也是保证排放数据准确、实现排放交易透明、可信的重要保障。企业的碳盘查工作是非常基础、但又极为关键，直接影响到碳交易成败的一个环节。从这一点上来讲，上海先行一步，出台了分行业的MRV指南，可供其它省市以及全国统一碳市场的MRV体系建设提供参考。同时为了未来建立全国统一碳市场的需要，建议确保试点省市的MRV指南的相容性，避免给未来的对接造成困难。

4 进一步完善碳排放交易的建议

由于试点省市碳交易启动时间不长，评估这一机制的好坏还为时过早，但是他山之石，可以攻玉，结合欧美等碳交易机制以及其它相关政策的运行经验，现阶段可以从碳排放总量目标设置、配额分配以及MRV能力建设等方面，对我国进一步推进碳排放交易试点工作提出一些完善建议。

（1）在碳交易试点初期创造良好的政策环境，充分发挥相关政策目标对碳交易体系建设的协同促进作用。

根据EU-ETS的实际运行经验，在交易体系建立之初，通常总量目标设置偏弱，需要随着交易体系的逐步完善掌握主要主体的真实排放水平，从而为下一步排放总量的调整提供支撑。为此，在交易体系建立之初，特别需要创造良好的政策环境，即综合发挥如可再生能源发展目标、能效提升目标等政策目标对碳交易体系所能发挥的协同促进作用，全面推进节能减排及温室气体控制等各项工作进一步走向深入。

（2）基于“自上而下”和“自下而上”相结合的方式，合理制定碳交易总量控制目标。

碳排放控制总量目标既要有利于节能减排任务的完成，又要在企业可承受范围之内。“自上而下”即充分考虑宏观的节能减排需求，在已有的碳排放强度下降目标或能耗总量控制目标下，根据经济发展目标和切合实际的减排比例，并在综合评估相关政策节能减排目标的基础上合理确定控制范围；“自下而上”即对企业未来的发展计划和排放水平进行预测，分析企业的减排潜力和成本，进而确定企业所能实现的减排目标。通过“自上而下”和“自下而上”的目标匹配，合理确定碳交易控制目标。同时，为应对未来碳交易过程中的风险和不确定性，应适当考虑总量目标分配的弹性。

（3）在配额分配中合理考虑企业提前开展的节能减排行动。

如果纳入交易体系的企业提前自行开展了节能减排行动，应该通过某些方式将企业的早期行动纳入到配额分配中：如，①在基准年份的选择上，如果某企业在所选择的基准年份已经采取了行动，可用之前年份的数据取代。②在确定了总的配额量之后，政府可以拿出一部分待用，用于奖励那些采取了先期行动的企业。③在基于历史数据计算分配配额时，可以使用一定的校正系数将先期行动纳入“祖父式”分配法进行分配。

（4）在碳交易试点初期应谨慎权衡碳市场参与门槛

从碳市场的供给和需求方来看，碳排放权交易的参与者不仅包括受控企业，有核证减排量的企业，还包括机构和个人投资者等。对机构和个人开放碳市场有利于增加碳市场的活跃程度，推进市场化程度不断深入。但是如果在投资资金充足，而其它投资渠道有限的情况下则可能会大幅炒高配额价格，加重管制企业的负担。因此，在碳交易市场的起步阶段，对于机构和个人投资者进入碳交易市场的门槛，参与交易的力度要先经过谨慎的探索和科学的论证。

（5）不断细化、完善MRV体系建设，为碳交易市场的良性运作提供根本保障

一方面，目前所出台的温室气体排放核算和报告指南中有很多表述不确切，考虑的因素不全面等问题，需要进一步规范实施细节，通过细化监测核算过程的各个细节，提高MRV的可操作性及数据的可靠性，并保证各利益相关方有章可循，同时利于数据核查和法律监督。特别对于报告流程，建议采取自下而上上报、自上而下审核、第三方核证相结合，计算与监测结果相互验证，横向（相同行业）与纵向（时间尺度）结果相互比较的方式。如有任何一个环节出现失实，都要追究到具体责任人。对于出现过谎报或瞒报的企业，可以采取暂缓其相关项目的审批、或与节能相关的资助以及其他惩罚措施，并予以公开通报等。

另一方面，在碳交易试点初期，各试点省市对排放数据的监管核查力度有限，不排除有企业为了完成配额控制目标而编造、篡改数据。若适当加大报告频次，缩短企业调整数据的时间，将直接有助于提高数据质量。建议针对不同排放规模的企业规定不同的报告频次，排放量较高的企业，报告频次多一些。对于要求一年内多次上报的重点企业，每次上报的时间节点和经审核后修改再次上报的时间都必须做出明确规定。我国的《能源统计报表制度》对石油生产企业石油产品生产、销售与库存要求按月报告，对工业企业能源购进、消费与库存情况要求按季报告。这些报告数据为工业企业核算温室气体排放打下了很好的基础，即在碳交易实施过程中，有条件在体系搭建初期有机结合能源、经济、污染排放等统计报告要求，充分利用已有统计数据，减轻企业负担，并降低管理成本。同时，适当增加企业报告碳排量数据频次，为政府及企业及时把握交易动向提供支撑。

（6）加快推进碳交易相关的基础研究及信息公开

目前，与碳交易相关的很多基础性研究仍有待开展并推向深入，特别针对低碳科技支撑体系对于碳排放交易机制所能发挥的重要作用，可由政府、研究机构及试点企业自身加快开展专项研究，在利用碳交易机制加快低碳科技的推广的同时，也可以为试点企业制定碳交易实施方案和制定应对策略提供重要参考和支撑。如对重点行业采用不同技术的减排潜力和成本进行评估，为企业如何应对排放控制目标（通过自主减排还是进入碳交易市场买卖配额）提供参考，并为政府如何制定碳价调整机制等提供技术支撑；对外向型行业开展竞争力影响研究，为综合考虑国际宏观经济发展动向，确保外向型行业、企业竞争力提供支撑；针对发电、供热、供气、公共交通等政府主导行业，研究碳排放交易的

Characteristics of the Design and Implementation of Shanghai ETS

HU jing,Zhou sheng lu

A comparative analysis of the key components of the seven carbon emission tradingschemesinChinaisconducted.Andthecharacteristicsofthedesignand implementation of Shanghai emission trading schemes is summarized comprehensively,followed with recommendations on further improving the process of carbon emission trading.

carbon emission trading;schemes comparison;Shanghai;characteristics

国家科技支撑计划“碳排放交易支撑技术研究与示范（课题编号2012BAC20B12）”子课题“上海市碳排放交易试点研究与经验共享（课题编号2012BAC20B12-07）。

胡静（1976-），女，上海市环境科学研究院低碳经济研究中心副主任，高级工程师，