论职业教育发展中行业指导的功能实现与改进策略

□吴一鸣

论职业教育发展中行业指导的功能实现与改进策略

□吴一鸣

在职业教育办学机制的国家设计中，行业指导占据着重要地位。但实践中其作用发挥程度却难尽人意。通过梳理行业作用的政策定位与目标预期，就会发现，行业作用的发挥，需要行业主管部门和行业组织合力而为，目前在实践中主要通过行业举办职业院校、行指委建设、职教集团化办学等方式来实现。而行业发展的区域性、行业主体的不明确、行业组织的欠发达等三个方面因素，导致行业指导职业教育的实效性难以彰显，必须在国家层面切实发挥好行业主管部门的责任，在省市层面重视培育区域性行业组织，在院校层面着力依托专业加强区域开放性合作平台建设。

行业；指导；职业教育；职业院校

无论从国家层面的政策导向看，还是从院校层面的实践探索看，或是从研究层面的理论探讨来看，对行业参与职业教育改革发展的重要性，都是具有高度共识的。但同时，在当前职业教育内涵发展的实践中，行业作用的发挥程度与各个层面的重视程度却又是难以匹配的。要探究形成这种局面背后的深层次原因并加以针对性解决，非常有必要对职业教育发展中行业作用的政策定位、实现方式、现实矛盾等方面进行系统梳理和分析。

一、职业教育发展中行业作用的政策定位与目标预期

（一）行业作用的政策定位

我们对国家层面相关政策文本进行梳理，通过将其中涉及行业作用的主要表述进行罗列，大致勾勒出国家层面对职业教育改革发展中行业作用的政策定位演进过程。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中，“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其它社会力量办学。要提倡各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。”1993年，《中国教育改革和发展纲要》中，“职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。”1996年，《中华人民共和国职业教育法》中，“政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，组织、协调、指导本行业的企业、事业组织举办职业学校、职业培训机构。”1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中，“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会组织和社会中介机构的作用。”2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中，“深化职业教育办学体制改革,形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。”2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确提出，要继续完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局和“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，“调动行业企业的积极性。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。”

不难发现，国家层面对职业教育改革发展中行业作用的政策定位的演进过程有两个很鲜明的特点。第一，国家层面对职业教育发展中行业的定位，从“充分调动积极性”到“依靠联合办学”、“充分发挥行业作用”，再到“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”，可谓是不断明晰、具体且不断加强。第二，国家层面鼓励和支持行业主管部门和行业组织举办职业学校，可谓是一以贯之旗帜鲜明。这既充分凸显行业在职业教育改革发展中的重要地位，也充分体现国家层面对行业作用的高度重视和价值期待。

（二）行业作用的目标预期

关于行业作用的内涵界定。在前述这些政策文本中，只有2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》这两个政策文本，对行业从哪些方面协调和指导职业教育发展提出了非常明确的指导性意见。归结起来，大致有以下几点：一是举办职业学校和培训机构；二是开展行业人力资源预测；三是制定行业职业教育和培训规划；四是组织和指导行业职业教育与培训工作；五是参与制订本行业特有工种职业资格标准、职业技能鉴定和证书颁发工作；六是参与制订培训机构资质标准和从业人员资格标准；七是参与国家对职业院校的教育教学评估和相关管理工作。

2011年，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》则对行业在职业教育改革发展中的作用进行了较为全面的阐述：“行业是连接教育与产业的桥梁和纽带，在促进产教结合，密切教育与产业的联系，确保职业教育发展规划、教育内容、培养规格、人才供给适应产业发展实际需求等方面，发挥着不可替代的作用。”并且就如何发挥行业指导作用，从方向、措施、机制上提出了明确的要求。

二、职业教育发展中行业作用的发挥主体与实现方式

（一）行业作用的发挥主体

经济学认为，行业是生产同类产品或具有相同工艺过程或提供同类劳动服务划分的经济类别[1]。在国家标准体系中，行业（或产业）则是指从事相同性质的经济活动的所有单位的集合[2]。而在国家关于职业教育的相关政策文件中，却并没有对行业概念的内涵作出非常明确的界定。但从文本角度进行分析，这些政策文件中的“行业”主要涉及“行业主管部门”和“行业组织”两个层面。从我国目前实际情况看，行业主管部门为政府职能部门，行业组织则属于民间性、非营利性的社会团体。那么，哪个更应该是国家关于职业教育政策文件中提到的行业作用的发挥主体呢？

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出，要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学机制。从字面理解，这里所指行业指导的主体显然不是行业主管部门，而是指行业组织。不管是以何种外在形式存在，行业组织从本质上来说就是一种行业协会，是一种由会员自发成立的会员制的、在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利的、非政府的、互益性的社会组织[3]。而由于客观历史原因，中国各级各类的行业协会在其发展上形成不同程度的政府性或者行政性特征[4]。行业协会作为部门或行业内的专业性社团组织，对于帮助政府制订行业发展规划、参与制定落实宏观调控和产业政策、推动社会诚信体系建设、促进社会公共服务均起到了积极作用[5]。从这个角度来说，行业主管部门与行业组织在职业教育改革发展实践中其实是密不可分的，行业作用的发挥必须有赖于行业主管部门和行业组织合力而为之，行业主管部门应该为行业组织充分发挥作用更多地提供指导、协调与服务，行业组织应该在行业主管部门的指导与支持下更多地实质性参与到行业人才队伍建设中去。

（二）行业作用的实现方式

我国区域发展差异巨大，行业发展特点各具，职业教育发展中不同行业作用的发挥和实现不可能有一个统一的模式。目前，行业作用在实践中主要有四种实现方式。

第一，通过直接举办职业院校或参与职业院校建设发展来实现。行业尤其是工业行业举办职业院校曾经是我国职业教育发展的优良传统。1998年，为打破条块分割、重复办学的局面，《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》（国发〔1998〕21号）对原机械工业部等九个部门所属93所普通高等学校、72所成人高等学校以及中等专业学校和技工学校的管理体制进行调整，主要划归地方管理。此后，其他国家部委所属学校管理权限也相继下划地方，不再举办职业教育。这种管理体制的变化，一度严重削弱了行业举办职业院校的质量和效率。但经过短暂的调整和适应后，在省级层面，由行业主管部门举办和管理的职业院校还是占据了比较重要的地位，尤其是那些行业特色非常鲜明且行业管理仍然相对集中的行业。同时，行业参与职业院校建设发展的程度也随着区域产业转型升级和集群建设的加快不断加深。以安徽省高职教育为例，57所公办高职院校中，行业厅局主管的高职院校有25所（占44%），国有企业主管的高职院校有7所（占12%）[6]。公办高职院校中，由行业企业举办的院校占据半数以上。

第二，通过行业职业教育教学指导委员会来实现。教育部在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布实施后，于当年底即批准成立全国财政职业教育教学指导委员会等43个行业职业教育教学指导委员会（简称行指委）。在2012年底，教育部又对原有43个行指委组成人员进行调整，并同时批准增设全国安全职业教育教学指导委员会等10个行指委。至此，国家层面建立了53个行指委，并明确了其性质和职能。行指委也成为受教育部委托，由行业主管部门或行业组织牵头组建和管理，对相关行业（专业）职业教育教学工作进行研究、咨询、指导和服务的专家组织，同时也是指导本行业职业教育与培训工作的专家组织[7]。

第三，通过参与职业教育集团化办学来实现。近年来，区域性职业教育集团或行业性职业教育集团蓬勃发展。截至2012年末，全国已建职教集团约700个，覆盖100多个行业部门、近2万家企业、700多个科研机构和50%以上的中职校、90%以上的高职校[8]。借助职业教育集团化办学平台，行业在促进产业发展与专业建设、企业需求与人才培养之间的对接与融合上，可以充分发挥积极作用。相较于行指委更强的宏观指导职能，全面参与职教集团化办学，行业能够发挥的作用则似乎更有实践价值。

第四，通过与教育主管部门互动协作来实现。2010-2012年，教育部门与行业组织成功举办30次职业教育与产业对话活动，初步形成了职业教育教产结合的对话协作机制。2013年，又有14场职业教育与产业对话活动被教育部职成司确定为年度重点指导和支持的活动计划。这些对话活动除了为教育、行业、地方三方对接搭建平台外，还力图通过丰富多彩的内容扩充职业教育与行业的合作形式，通过各种组织的成立、协议的签订，促进产教合作走向深入，推动职业教育改革向纵深发展[9]。另外，教育部还牵头联合相关部门和行业组织共同举办全国职业院校技能大赛，联合（委托）相关部门或行业组织举办好全国性职业院校特色专业技能比赛，力图根据产业结构调整和技术革新及时调整技能大赛的项目、内容和标准，充分发挥技能大赛引领和评价作用，推进职业院校专业建设和教学改革，提升职业教育服务经济发展方式转变和产业结构调整的能力[10]。从近年来大赛活动的开展情况来看，机械工业、石油和化学工业、纺织工业、现代农业、商贸物流业等行业组织参与程度和指导力度也正在逐年提高。

三、职业教育发展中行业指导的现实矛盾与改进策略

（一）行业指导的现实矛盾

行业指导作为《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出职业教育办学机制的重要一环，虽然从各个层面都积极推进，也取得了很多积极成果，但距离国家对其政策定位和目标预期的要求，尚有较大差距。究其原因，大致可以从以下三个方面进行探讨。

首先，行业发展的区域性，让行业指导难以“大一统”。产业经济学认为，受自然条件、市场、原材料供应、运输成本、劳动力等因素影响，在不同国家或不同地区之间会形成不同的产业布局。由于我国产业布局呈现出全国大分工、产业密度呈东西部梯度分布、工业布局东南轻西北重、省区是工业布局基本单位等特点[11]，不同行业发展中的区域性是必然的，而且因为产业转移与承接，不同区域相关行业发展的阶段性也是必然的。从这个意义上来说，行业指导职业教育很难形成一个“大一统”的模式。部分区域集中度和发展均衡度均较高的行业，可以由国家行业主管部门和全国性行业组织对行业职业教育提出明确的指导意见。而更多区域集中度不高、发展阶段性明显的行业，则必须由省级及以下行业主管部门和区域性行业组织来对职业教育提供更有针对性和实际操作性的指导。

第二，行业主体的不明确，让行业指导可能“空泛化”。当前，各级涉及职业教育的文件中都会强调要发挥行业指导作用，但其中的所谓行业概念是非常模糊的。行业指的到底是谁，并不明确。换句话来说，谁能来代表行业指导职业教育？又该如何认定？也许，讨论这个问题似有咬文嚼字之嫌。但具体到某一个行业、某一个区域的职业教育，这个问题却又是实际存在的。如果行业指导的责任主体不能明确，何谈发挥行业指导作用呢？这就不可避免地让行业指导“空泛化”地停留在纸面上和理念中。而在实际上，真要厘清行业的概念内涵也似乎很难，行业指导似乎必须也只能因地制宜、因时制宜。基于这种认识，笔者认为，目前教育部正在大力推动的“行指委”建设，如果不分行业不分区域以统一模式来运作，预计也很难取得实质性成效。

第三，行业组织的欠发达，让行业指导难有“推动力”。在现代职业教育体系中，行业协会必须切实转变角色，以主体身份参与职业教育全程，切实履行好助手、公仆、专家、管理者、组织者与监督者等多重角色功效[12]。但当前行业组织的自身建设和发展上还存在诸多问题。比如，尚未有一部专门的法律来规范行业组织发展，行业组织的作用发挥处于没有法律支持和保障的尴尬境地；在经费筹集上难以得到持续性保障；行业组织或是作为“政府的影子”也即所谓的“二政府”存在，或是违背建设初衷成为一种类似中介的逐利性机构；等等。这些问题的普遍存在，让行业组织很难以较强的公信力和权威性在指导、参与职业教育发展中实现其应有的角色定位。

（二）行业指导的改进策略

笔者在前期相关课题研究的实地调研中，对两个来自实践的案例印象深刻。第一个案例来自经济相对发达的浙江杭州，达利(中国)有限公司依托与杭州职业技术学院的校企共同体建设，联合8家在杭知名女装企业共同开发服装制版师岗位技能证书，通过推行学历、学力、岗位技能三证书制度，推动当地丝绸服装制版人才队伍建设的标准化。第二个案例来自经济相对落后的湖北鄂州，由众多中小企业抱团成立的鄂州市金刚石工程协会与鄂州职业大学开展合作，着力将该校金刚石工程技术实训基地打造成为行业资源的集聚平台，通过重点开发金刚石单晶聚晶制备等特色课程，以人造金刚石行业高端技能型人才建设来引领和推动当地金刚石产业链的优化与完善。

这两个案例，前者是主流企业强势引导，并依托职业院校来建设行业技术技能型人才标准，以此带动区域内同行业的内涵提升；后者则是小微企业通过“弱者的联合”，并借助职业院校来整合行业资源，推动行业持续健康发展。二者共同点体现在两个方面：第一，行业的地域性非常强，行业指导的主体虽不同但殊途同归，均较好地体现出行业指导作用；第二，行业指导作用非凭空实现，而是充分依托职业院校，通过专业建设来实现并彰显。

基于以上两个案例并结合前文梳理，笔者认为，实践中的行业指导应可从以下三个层面来进行改进。

在国家层面，要切实发挥行业主管部门的责任，不断优化行业指导的环境。从目前国家层面举办的职业教育与产业对话活动的组织情况看，教育部门是不遗余力，但行业主管部门的作用则并未得到有效和充分发挥。在教育部2014年工作要点中，明确提出要“深化产教融合与校企合作，联合召开职业教育工作会，联合出台行业职业教育指导意见。”从对话会到工作会，从对话协商到出台意见，也无疑体现出教育部门推动行业指导职能不断加强的信心和决心。但要想这些工作取得实效，则需要各行业主管部门切实承担起责任，在指导、协调、促进行业组织指导行业职业教育发展上，多出实招，多予扶持，让行业指导的主体明确，让行业指导更具专业性和权威性。

在省市层面，须高度重视培育区域性行业组织，充分发挥其桥梁与纽带作用。从实际情况看，要么因企业强弱分明导致中小企业参与意愿不高，要么因企业均为中小企业导致企业合作积极性不强，区域性行业组织的发展现状的确难尽人意。而要想通过产教融合、校企合作来真正有力推动区域产业集群建设和转型升级，则必须要重视建设和培育区域性行业组织。一方面，这种行业组织可以为区域内同行企业力量的整合与集聚形成一个很好的平台，促进同行企业的协作共赢。另一方面，通过行业组织可以更有效率更有质量地实现同行企业与职业院校的对接协作，提升技术技能型人才队伍建设的效率和效果。在培育区域性行业组织的思路上，既可引导并依托本地同行业的龙头企业来牵头带动，也可通过出台地方性扶持政策，鼓励和引导本地同行企业整合力量、抱团发展。这种区域性行业组织并不一定需要什么统一的外在形式，只要能一定程度上实现行业资源的集聚整合功能，就应该得到鼓励与支持。总之，就是要在本地产业集群建设与职业教育发展之间架起一道合作之桥。

在院校层面，应着力加强开放性合作平台建设，为行业指导提供良好的落脚点。政府主导、行业指导、企业参与的办学机制建设，不应是简单的口号，而应该是落实到专业建设上的实实在在的行动。这就需要职业院校充分发挥办学主体的职能作用，积极主动地去创新作为，通过构建区域内开放性合作平台来彰显职业院校的优势和价值。这种开放性合作平台建设应立足专业或专业群来分层次地推进。首先，职业院校要着力在单个专业或专业群建设、课程建设、人才培养模式改革等方面，充分引入行业企业的力量，强化校企对接。其次，职业院校要着力推动区域内相同专业或专业群建设上的师资队伍、实验实训条件、校企合作、社会服务等方面的集约共享，比如通过职业教育集团（联盟）建设等方式，提升专业或专业群建设的集聚性，促进行业指导更加方便更加便捷地开展。第三，部分专业特色鲜明优势突出的职业院校还可以立足区域产业发展需求，通过直接通过举办校办产业或经济实体或研究机构等等方式，全面整合区域内行业企业、职业院校、科研院所等不同性质单位人才、技术、信息等各方面资源，着力打造服务、支撑乃至引领区域产业发展的重要推进器。如果说第一点是目前所有职业院校都在做而且成效相对明显的，那么后面两点则是职业院校必须要着力改进和提高的，也应该是区域职业教育改革发展的重要方向。

[1]赵玉林,王化中.经济学辞典[M].北京：中国经济出版社，1990：293.

[2]GB/T4754-2011.国民经济行业分类[S].

[3][4]王名,贾西津.行业协会论纲[J].经济界,2004(1):72.

[5]杨亮.不当“二政府”更不“跑龙套”[N].光明日报，2013-4-2（16）.[6]安徽省教育厅.2012年安徽省高等职业院校人才培养工作质量年度报告［EB/OL］.http://www.tech.net.cn/web/rcpy/articleview_sf.aspx?id=52.

[7]教育部.教育部关于调整和增设全国行业职业教育教学指导 委 员 会 的 通 知 ［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5972/201301/xxgk_146769.html.

[8]张婷.教育部新春首场新闻发布会传出职业教育改革发展好声音[N].中国教育报，2013-2-20（1）.

[9]车明朝.两年来职业教育与产业对话活动综述[J].中国职业技术教育,2012(7):14.

[10]教育部.教育部关于印发《全国职业院校技能大赛三年规划（2013-2015 年）》的通知［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7364/201302/xxgk_147481.html.

[11]陈仲常.产业经济理论与实证分析[M].重庆：重庆大学出版社,2005：199-200.

[12]林波.行业协会在现代职业教育体系中角色期待研究[D].江西科技师范大学，2012.

G710

A

1001-7158（2014）10-0004-04

吴一鸣（1978-），男，安徽桐城人，安庆职业技术学院助理研究员、经济师，研究方向为高职教育区域化发展与集约化发展。

2012年教育部人文社会科学研究青年基金项目 “区域创新视角下高职教育集约化发展研究——基于皖、鄂、苏三省的实证调查”（编号：12YJC880120），主持人：吴一鸣；2013年安徽省高等教育振兴计划重大教学改革研究项目 “系统动力学视角下推动安徽省高职教育内涵式发展对策研究”（编号：2013zdjy184），主持人：吴一鸣。

责任编辑 韩云鹏