城郊发达县市城镇化路径选择——以山东桓台为例

文/夏鸣晓 山东省城乡规划设计研究院 山东济南 250013

城郊发达县市城镇化路径选择
——以山东桓台为例

文/夏鸣晓 山东省城乡规划设计研究院 山东济南 250013

中小城市在推进新型城镇化的过程中，即面临促进本地区城镇发展的责任，又需要处理好与临近大城市的关系，避免进入区域中心城市的“黑洞效应”。文章桓台县为例，全面总结县域城镇化发展的特征、问题与发展动力，并从优化城镇化空间，促进经济与就业协调发展，保护生态环境等方面提出了富有区域特色的综合城镇化策略。

小城镇；均衡；联邦制

1、前言

中小城市是未来提高省域城镇化水平和质量的重要环节，是实现就地就近城镇化最具潜力地区。当前，发展水平较好的中小城市，一方面在扩大城镇人口规模，吸引资金、人才，繁荣社会经济发展，以及保护生态环境可持续性等方面具有保持自身发展的现实责任，又必须面临区域中心城市以先发优势产生持续的“黑洞效应”，不断吸引、积聚了周边地区大量人才、资金与技术要素，转出低附加值、高污染性的低端产业，从而影响城镇发展的质量和速度。

桓台县地处山东省发展主轴线胶济带，距区域中心城市淄博仅有6公里，城区人口规模13万，经济发达，城镇化发展基础良好，属于典型的城郊型小城市，具有发展成为卫星城市的潜力。多年来一直处于与中心城市的竞争与合作的并行状态。本文以桓台县为例，旨在探求大城市周边中小城市如何在深度融入中心城市发展的同时，保持自身特色，谋求适合地方发展的城镇化路径，实现城镇化质量的提升。

2、桓台城镇化的现状特征

2.1内生型县域经济发达，就地城镇化特征明显

桓台县处于胶济带和淄滨发展轴交汇处，此区域商业文化深厚，集中了邹平、博兴、广饶等多个全国百强县，是改革开发以来山东省民营经济最发达的地区之一。多年来，桓台县更多的是依靠自身产业基础，推动了城镇化的发展。2014年，全县人均GDP为97236元，三次产业结构为4.2：62.4：33.4，化工、造纸、冶金机械、电子设备等工业主导型经济发达。2000-2014年间，城镇化率从26.28%上升到59.16%，年均增长高达2.3个百分点，城镇人口达到30万人，进入城镇化中后期阶段。根据第六次全国人口普查数据，全县人口流入率和流出率分别是3.25%和2.42%，在全省处于较低水平。说明桓台县就业充沛，吸引了大量农业人口就地实现了城镇化转移，并没有向淄博市区大量流出。

2.2小城镇发展良好，形成多中心的城镇化空间体系

桓台县的马桥、果里和唐山三个镇级产业园工业产值占全县工业总产值的比重超过80%，形成除县城以外形成一主多次的空间态势。果里和唐山镇与县城的用地空间基本连接，马桥作为全国的重点镇，是县域经济的副中心。从人口规模来看，马桥镇（4万人）、起凤镇（4万人）、果里镇（3万人），单个镇区的人口规模均比较大，集聚人口的能力较强。

2.3城乡统筹意识强烈，全域一体化发展水平较高

2014年，桓台县城镇居民人均可支配收入33700元，农民人均纯收入16846元，城乡收入比2.00，城乡经济呈现出一定的高级均衡特征。较好的政府财政收入和较高的居民收入，使桓台县提早进入了城乡统筹发展的阶段。以基础设施为例，城乡供水已全面实现同网同质，完成“村级公路网化示范县”工程，236个行政村主干道路实现高标准网络化连接；村村通自来水、柏油路、公共汽车，供电、通讯、有线电视普及率达到100%。建立起县镇村三级环卫管理体系，全面实现城乡环卫一体化。

3、桓台城镇化存在的问题

3.1外来人口落户意愿不强，人口市民化任务艰巨

城乡兼业人口的增多，使桓台县城镇常住人口迅速增加。2014年，桓台县常住人口城镇化率高达59.16%，而户籍人口城镇化率仅为28.57%，两者相差30.59个百分点，远高于山东省平均水平11.05个百分点，城镇人口中的两栖人口高达15.79万人。但政府财政有限，教育、养老、医疗等公共服务难以覆盖全部入城农民，导致大量的农业转移人口难以真正融入城市社会，制约了市民化质量的提升。不愿意放弃农村相关权益。此外，在城市中的兼业工作缺乏稳定收入，加之相对较高的城市消费水平和便捷的城乡交通提高了通勤效率，使得农民进城落户意愿不足。

3.2与中心城市联系不足，空间格局亟待优化

桓台县地处淄博“半小时经济圈”，紧邻淄博中心城区（张店区），“张桓一体、同城发展”是未来的必然趋势。但目前，桓台县在淄博市由组群式格局向组团式格局转变过程中，承担的角色明显不足，缺乏与中心城区功能互补、融合互动。同时，县城与周边果里、唐山等镇已经形成连片发展，但城镇功能缺乏优化整合，极大的影响了城市在区域中的地位。

3.3资源环境压力较大，经济发展急需转型升级

桓台县以重工业为主的产业结构决定了水环境、大气环境治理压力较大。目前，已经出现地表水功能区达标率较低，河流沿途地下水和土壤环境遭受一定影响；地下水超采现象较为严重，形成多处地下水漏斗区；二氧化硫、二氧化氮及可吸入颗粒物（PM10）等主要污染物浓度超出国家标准；工业废气污染物排放量较大的企业主要集中在热电、水泥、化工和造纸等行业等问题。同时，与淄博市相比，相对较低的发展成本和良好的规模集聚效益，使桓台成为近年来淄博市转移化工、造纸等产业的主要地区之一，因此环境保护的压力降越来越大。

4、桓台城镇化发展动力分析

4.1对接中心城市，实现经济发展由内生型向内外兼备型转变，扩大就业容量

城镇化的前提是实现人口就业非农化，而就业非农化主要取决于县域经济结构及产业结构的调整与升级。桓台县有良好的产业基础，通过加强与中心城市淄博的对接，则可以吸引大规模外来投资和庞大的休闲服务消费群体，为经济发展注入新的活力。同时，产业和企业规模化集聚发展可以带来大量的就业岗位，一方面吸引大部分的本地农村转移人口，实现就地就近城镇化，另一方面更促进产业升级和吸引外来高技能人才，实现人口质量提升，促进县域经济进入良性循环体系。

4.2发挥比较优势，依靠同质但高效的社会基本保障，增强吸引外来人口的能力

当前，中央和省政府出台了一系列关于落户、医疗、养老、就业等社会保障的政策，保障不同地域、不同阶层、不同收入的人群都能享受到基本公共服务，具有城市行政层级扁平化显著特点。相对低廉的居住与生活成本，使桓台县与中心城市相比，保障能力同质且高效，可以成为吸引外来人口进城落户的重要原因。

4.3稳步推进同城发展，有利于优化县城布局，重塑城镇体系格局

对接淄博城区的发展将促使桓台县城加快整合临近的果里、唐山两镇用地空间，优化县城用地布局结构和人口规模，增强引领县域小城镇发展的能力，提高区域城镇地位，形成淄博北部城镇密集地区发展的重要支点。

5、桓台城镇化发展路径选择

5.1合理组织城镇化空间布局

扩展中心城区规模，将唐山镇、果里镇纳入中心城区发展，向南对接淄博市中心城区，推动“张桓一体、同城发展”战略，借力中心城对淄博市域北部地区的辐射带动作用，推动县域工业化和城镇化融合发展。重点培育经济发达的马桥和起凤，历史文化镇新城，形成特色突出、职住平衡、运行高效、联系紧密的三大组团。

5.2促进产业转型升级，引导产业就业区域协调发展

桓台县产业发展应更多的立足自己的独特资源，加大对就业容量大的劳动密集型产业的支持力度。第一产业要大力发展现代农业和生态农业，促进农业产业结构的优化升级，推动农业劳动力合理转移；拓展林果、畜牧、渔业、观光农业、农家乐等非农空间，增加农民收入。第二产业大力培育主导产业集群，提升企业吸纳就业能力，引导工业向三大产业园区适度集中发展，以先进技术改造现有产业，突破性发展战略性新兴产业促进产业升级。推动桓台与淄博融合发展，构建一体化的产业链条，以各产业园区为基地，建立面向淄博中心城市的产业承接园区。积极发挥第三产业吸纳就业的优势，发展新兴和具有增长潜力的社会管理、公共服务、生产服务、生活服务等服务业新领域，实现经济发展和就业增长的同步协调。保护和提高中小企业吸纳就业能力，延续并扩展鼓励企业吸纳就业的扶持政策。

5.3 加强环境保护，构建绿色城镇

把生态文明的理念全面融入城镇化的过程。污染防治方面，淘汰高耗能、高排放行业，建立行业过剩产能退出机制。重点防控大气和水污染，一是加强火电、石化等行业废气污染治理，提高空气质量水平。二是重点排查和整治水环境恶化地区的造纸、纺织印染、化工、食品加工、饮料制造和养殖业等污染源。绿色城镇建设方面，按照生态、低碳、宜居理念，提高城市建设水平，统筹城市公园绿地、风景林地、防护绿地布局，提高城市绿色空间比例，注重沿河城市景观带的打造，建设生态宜居城市。提早构建以公交为主导，慢行交通、公共交通、小汽车协同发展的绿色城市交通模式。还需要把生态保护红线作为维护生态安全的“生命线”，确保生态功能不降低，严控生态保护红线内的开发建设行为，建立健全生态保护补偿制度和生态保护红线综合监管制度。

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夏鸣晓，男，汉族，工程师，硕士，研究方向：区域与城市规划，山东省城乡规划设计研究院。