小产权房的探索与治理之道

文/白永萱 浙江工商大学公共管理学院 浙江杭州 310018

小产权房的探索与治理之道

文/白永萱 浙江工商大学公共管理学院 浙江杭州 310018

2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布。其中《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。由于这一决定的出台，一直以来备受争议的小产权房能否转正的问题也受到了热议。受到这一改革的影响，小产权房的价格也是越来越高。据估计，我国目前大约有7000万套小产权房，对于小产权房问题的处理已经迫在眉睫。本文将从小产权房的分类、成因以及利与弊出发，提出一些相关的建议。

农村集体土地；小产权房

1、小产权房的概念和分类

“小产权房”不是指一种法律的概念，而是人们在日常生活中的一种约定俗成的说法。本文所要讲述的“小产权房”指的是在集体所有土地上建设的，未经法定的征地和审批程序，未缴纳土地出让金等费用，由乡镇政府或村民委员会颁发产权证书而非由国家房管部门颁发产权证书的房屋。

根据集体土地性质的不同，可以将小产权房分为不同的类别：

（1）农业用地上的小产权房。首先要弄清楚的是：农业用地不仅仅指耕地，也包括林地，草地和水塘等。建于农业用地上的小产权房属于违章建筑，其不仅在土地使用上违法，建筑施工也违法。

（2）经营性用地上的小产权房。经营性建设用地，是指以纯粹盈利为目的的，进行相关建设的土地。此类小产权房，尽管土地审批合法，但是要在上面建成可以居住的房子，显然是不允许的。

（3）宅基地上的小产权房。在我国目前的集体建设用地中，宅基地总量占了至少70%以上，而我国目前大部分小产权房都是建于宅基地上的。只要土地审批合法，宅基地本身的可以建房子的，但是根据《土地管理法》的规定，建成的房子只能农户自己居住或者在本集体经济组织中进行流转，不能将其出售给集体经济组织以外的成员。因此，城镇居民购买此类房子，也无法得到国家的承认。

2、小产权房的成因

（1）供给方面——城乡二元土地制度是制度根源。

土地配置机制在城乡分了岔，这被认为的小产权房出现的制度根源，而由其产生的利益分配不平衡，是最主要的一个原因。《土地管理法》第六十三条 “农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，虽然，国家之所以这么规定，是出于对于耕地资源的保护、对农民宅基地的保护以及对国家农业产量保障，但是却从法律的源头就阻断了农村集体建设用地财产权利的实现，制约了农村集体建设用地市场建设，农民的土地权益也收到了损害。城市的土地可以入市运用市场机制，而农村的土地只能通过政府征收才能参与到城市化和工业化建设当中。我国农地征用补偿制度的核算方法是以该土地的原用途年产值的倍数和农民原有的生活水平为依据（土地补偿和安置补助费总和不得超过被征收前三年平均年产值的 30 倍），而没有考虑这些土地用于非农建设用地之后的市场价值。可以看出，农民并没有得到他们心里所期望的赔偿，这样的征地补偿不能被他们所接受。而政府通过低价征收土地再高价卖出的手段，为自己获取了不少的利益，这显然会更加引起农民集体的不满。因此，农民通过和开发商合作从而获取更高的收入成为顺理成章的事。

此外，在农用征地补偿制度上，还存在许多问题，尤其是分配不公平的问题。在一些城郊地区和旅游景点，搭了城市公共设施建设的便车，其补偿标准往往高出别人很多，其中也不乏“暴发户”的诞生。而在偏远的农村，百来亩土地被征收，到头来连个宅基地都买不起。很多人会想,同样是农民，为什么差距这么大？那些城郊地区的,“搭便车者”，还能算是农民吗？由于区位条件的差异，造成了这种天壤之别。这里面的不公正的待遇存在巨大的风险，尤其是在国家城市化加快的道路上，各种纠纷肯定在所难免。

在经济社会发展成熟和完全实现城市化的国家中，一些城市如新西兰的奥克兰、澳大利亚的墨尔本等可以找寻到类似土地不再增值的情形。在土地不再增值的条件下，少数土地占有者为取得土地使用权而垫付的初始投入中，已包含了非该土地占有者所无法享有的效用或便利性等的对价，所以不存在以牺牲广大社会公众的利益为代价的问题。在土地存在增值的条件下，土地占有者的所得过程，其实是一种在社会财富总量没有任何增进的条件下重新分配财富和博弈游戏——财富向富人集中，拉大贫富差距。因此，有必要通过税收等手段对少数土地占有者获取的财富实行再分配，让“土地涨价归公”。著名的“亨利·乔治定理”说的就是这个道理。诺贝尔奖得主斯蒂格利茨在他的《总地租、公共物品支出和最优城市规模》一文中有条件地证明了这一定理的成立性。孙中山受这一定理的启发，提出了“土地涨价归公”的民生主义主张。因此，在这种情况下，“涨价归公”的思想有必要引起重视。

（2）需求方面——商品房价格过高是推动因素

目前，商品房的价格持续上涨，对于相当一部分的城镇居民，他们的收入水平不足以让他们在城里购买一套商品房。而政府的经济适用房、保障房等也无法满足大部分人的需求。2013年全国保障性住房基本建成544万套，投资额达到11200亿元，但是仍然面临“僧多粥少”的境遇。而政府作为保障性住房的主体，融资能力不足，开发积极性不高，加上保障性住房分配制度不完善，是当前的客观现状。小产权房因为不用缴纳土地出让金和相关的税费，价格相对低廉，因而受到很多人的亲睐。刚毕业的大学生、外来打工者、城市中低收入者，太多渴望过上稳定生活的人愿意购买小产权房来实现他们的住房梦想。即使他们可能知道，小产权房存在诸多的风险和安全隐患，但是较低的房价让他们敢于去冒这个险。

（3）政府监管不力是重要原因

大多数购买小产权房的人会有同样的想法，就是法不责众，而政府这些年来的做法也让人们更加深信了这个道理。在小产权房刚刚兴起之时，政府的态度是睁一只眼闭一只眼，政府低价买入土地高价卖给开发商，从中就赚取了很大的利益，而且更不乏官商勾结的事情，使得小产权房的规模和趋势在各地扩大和蔓延。而现在小产权房的问题已经非常严重，其中更牵涉到诸多利益纠纷，处理起来更加困难。

3、小产权房的利与弊及其存在的风险

（1）小产权房的出现满足了很多人的住房需求并且有效抑制了商品房价格的上涨。

笔者有在小产权房出现较多的“城中村”居住的经历，这里面的房子都是农民房，以低廉的价格出租给学生、打工者等经济情况较差的一群人。这些房子解决了一部分人的落脚问题，也确实是小产权房给我们城市化建设带来的有利方面，如果没有农民提供的住所，很多人可能要过着居无定所的生活，还有更大一部分人不会来到城市，参与城市化建设。而这些房子的拥有者，他们通过出租自己的房屋获得了可观的收入，而他们获得的这些收入可供他们用于投资，从而也推动了城市化建设。而更多的城郊的房子被城镇的居民购买，他们不用为买不起高额的商品房而发愁，并且小产权房市场的扩大，使得商品房的需求大大降低，从而有效地抑制了商品房价格的上涨。

（2）小产权房占用了自然资源并使得资源浪费

很多小产权房都违反了土地利用规划，如农业用地尤其是建在耕地上的小产权房，占用了我国为数不多的耕地资源。

（3）小产权房的违法性质损害了法律和政府的权威

小产权房是违法的，这是不容置疑的。小产权房的购买者享受了其中的利益，在其他人看来，可以通过这样的渠道来获取自己的利益，其示范效应恶劣，会造成一种“守法的人吃亏，违法的人赢利”这样的心理暗示，这种风气对于社会显然会产生不利的影响。而国家和政府对于小产权房的模糊的态度也会损害自身的权威，造成小产权房无人管的错误认识。

（4）小产权房存在法律风险和政策风险

小产权房在使用性质和普通商品房相同，在法律性质上并不相同，不是真正法律意义上的商品房。所以国家的有关法律法规，对商品房的相关规定和制度对小产权房是无效的，人民法院处理涉及小产权房的案件时也不能适用商品房买卖的法律规定及司法解释，购买人的权利将无法得到保障。

如果购买的是正在建设的小产权房，购房人只有向开发商交付房款后，才能签订购房合同，当然这样的合同是无效合同。在签完合同，还没有交房之前，如遇政府有关部门整顿小产权房的建设项目，可能就会导致小产权房停建甚至被强迫拆除。那么结果是购房者就可能面临无法取得房屋，只能是购房人找开发商索要购房款。开发商以小产权房停建被强迫拆除为理由拒绝赔款，购房者损失更是惨重。另外，由于小产权房没有国家承认的合法产权，购房人并非合法的产权人，购房后如果遇到国家征地拆迁，购房者只能得到实际使用人所得到的拆迁补偿，很有可能无法得到对产权进行的拆迁补偿，实际使用人所得到的拆迁补偿与产权补偿相比差距是相当大的。

4、对于小产权房问题的相关建议及对策

对于如何处理小产权房问题，目前普遍存在的共识是分类处理，即按照集体土地的不同类别分别来处理。

（1）对于农业用地上的小产权房，其中大部分都不符合质量监管，应将其拆除。2013年12月23日举行的中央农村工作会议中9次提到食品安全，提出要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。会议还提出要确保粮食安全，坚守18亿亩耕地红线。国家统计局公布的数据显示，2013年中国粮食总产量达到60193.5万吨，同比增长2.1%，实现“十连增”。 但是在“十连增”的背后，中国却面临着粮食需求迅速增长、生产成本居高不下、产量提升空间日益收窄、耕地利用粗放、三大主粮净进口等多重困难的挑战。可见，基于13亿人口的粮食安全和经济社会的稳定发展的考虑，耕地红线必须保持。而对于一部分具备规范的基本设施并不存在安全隐患的小产权房，政府可以考虑将其按照当初的建造成本赎买过来，作为公租房或者廉租房。但是必须要从集体土地中划出一部分，改造成耕地，以保证耕地的数量不会减少。

（2）对于宅基地上的小产权房，可以采取适当的保护政策。我国《土地管理法》规定：“农村农民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准。”实际上，法律并未禁止宅基地的交易，明确禁止农民向本集体外的成员尤其是向城镇居民出售住宅的主要是国务院和土地行政管理部门的行政命令和政策以及最高人民法院的会谈纪要，并在此之上禁止了宅基地上的房屋的流转。事实上，此类小产权房，其宅基地是合法取得的，也办理了相关的审批手续，符合土地利用总体规划和用途管制，只是在出售给城镇居民这个环节上，违反了规定。

对于这类小产权房的合法化问题，也是目前争论的焦点，由于土地性质的限制和社会的压力，要单独将这类小产权房合法化，享受和商品房一样的待遇，现在而言可能性似乎较低。但是考虑到目前保障性住房供应不足，为了减轻政府的财政压力，缓解保障性住房的需求，笔者认为，对于符合质量监管的这批小产权房，可以通过补交土地出让金和相关税费，给予其产权证明，并将其纳入保障性住房体系。

（3）经营性建设用地上的小产权房。十八届三中全会提出了在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。但是这似乎和小产权房关系不大，因为国家并没有允许在农村集体经营性建设用地上建设商品房。因此，在经营性建设用地上建的房子本身就违反了土地利用规划，这类小产权房也很难将其合法化。而且，从各地方先期实践经验来看，各地也大多禁止此类行为。

结语：

笔者认为，小产权房的问题涉及到多方面的利益，是一个亟待解决的大问题，而政府听之任之的态度和局部的小范围的治理显然无法抑制其上涨的趋势。当然，小产权房问题的形成是一个长期的过程，是多种因素综合作用的结果，解决这一问题不可能一蹴而就。应该在健全法律、完善制度的基础上，循序渐进地进行，既要考虑到人民群众的根本利益、保证社会的稳定，又要维护法律和政府的权威，统筹兼顾，才能有效解决小产权房的问题。

[1]杨 少 芳.浅 谈“ 小 产 权 房” 存在的问题及其对策[J].法制博览(中旬刊),2012,(12):169-172.

[2]刘开瑞,闫燕.“小产权房”的成因分析及对策建议[J].西安财经学院学报,2010,(06):95-98.

[3]刘曼玉.对“小产权房”的法律分析[J].黑龙江科技信息,2008,(13):198+6.

[4]徐伟,王克稳.“小产权房”存废问题的困境及解决思路探析[J].河南社会科学,2013,(11):98-101.

[5]潘磊,葛幼松.“小产权房”的产生原因、影响以及解决方法探讨——基于保障性住房体系的视角[J].现代城市研究,2014,(04):56-61.

[6]韩启德.寻找宅基地有偿退出机制的切入点[J].中国房地产业.2015.4