基于BRICS 比较的我国农业支持政策取向

2014-02-06张朝华陈池波

中国科技论坛 2014年4期

张朝华，陈池波

(1.暨南大学人文学院，广东珠海 519070；2.中南财经政法大学工商管理学院，湖北武汉 430070)

农业支持政策是指政府以促进农业发展为目的，制定的各种有利于改善农业生产环境和农产品销售、流通，增加农业生产者收入的政策。按照OECD 对农业支持政策的划分，主要包括了生产者支持政策和一般服务支持政策。我国作为BRICS成员之一，与其他成员国在农业发展上具有很多相似的国情，BRICS 的农业支持政策值得我们研究与借鉴。

受“以农补工”政策的影响，学界对农业支持问题和相关政策的研究起步较晚，主要可分为两个时期:第一时期为20 世纪90年代，主要集中研究中国在当时的环境下对农业的支持水平与力度［1-3］。第二时期为21 世纪初，主要探讨中国农业支持政策在入世后的实施效应和改革方向［4-10］。与上述研究不同，本研究通过分析和比较BRICS的生产者支持政策和一般服务支持政策的异同，并通过比较BRICS 的生产者支持水平和一般服务支持的投入水平，从而充分认知我国目前农业支持政策的实际实施效应和不足。

1 BRICS 五国农业支持政策比较分析

BRICS (巴西、俄罗斯、印度、中国和南非)五国都是世界上的农业大国。农业都在其国民经济中占有举足轻重的地位，在全球对农业进行支持的大环境下，BRICS 五国政府对农业的支持政策也具有鲜明的特点。

1.1 生产者支持政策

生产者支持政策是指通过政府的干涉和转移支付，从消费者和纳税人那里把资金转移到农业生产者手中，得以保证农业生产活动正常运行的农业政策。主要包括价格支持、信贷支持、生产补贴和税收支持等(见表1)。

表1 BRICS 五国采取的生产者支持政策

(1)价格支持的比较。巴西、俄罗斯、印度、中国、南非都积极采取农产品市场价格支持政策来扶持农业发展。

在政策目标上，BRICS 五国实施农产品市场价格支持政策目标基本相同。BRICS 五国实施价格支持政策都是为了稳定农产品市场，保证农业生产者收入稳定和在增产时能增加收入，提高农户的生产积极性，推动农业发展和农村的现代化建设。

在支持的方式上，BRICS 五国实施农产品市场价格支持政策的方式有所不同。印度和中国主要是政府直接购买，即先由国家统一制定出农产品最低保护价格，再由政府在产品市场以最低保护价格直接收购农产品，从而保证了农户收入的稳定，避免“谷贱伤农”现象的出现，提高了农户的积极性。俄罗斯则侧重于运用国家宏观调控手段干预农产品市场的供需，即当农产品市场供过于求时，政府从预算中拨款收购农产品，借政府宏观的手来保持供需平衡，保证农产品市场价格稳定;当农产品市场供不应求时，政府就往市场投放农产品，以此满足市场所需，从而调节和稳定国内农产品价格，保证农户收入稳定。南非主要采取补贴差价的方式支持农产品价格。即政府首先设定农产品目标价格，当市场价格低于目标价格时，政府就用财政支出补给农民差价;当市场价格高于目标价格时，则政府无需给予农民差价补贴，由农民按市场价格出售。这就保证了南非农业生产者的最低收入水平的稳定。巴西的价格支持政策则是相对较完善的，既有政府直接购买，又有给予农户差额补贴的期权合约补贴措施。此外，巴西还采取了产品售空计划，即政府通过向加工企业或批发商支付运费补贴的方式来支持农产品价格，鼓励他们到内地去收购农产品，推动了内地农业的发展。这不仅提高了内地农户的收入，还进一步缩小了不同地区的农户收入差距，从整体上提高了农户收入水平。

在支持的力度上，BRICS 五国实施农产品市场价格支持政策的力度不同。巴西农产品价格支持的对象主要是玉米、大米、大豆和牛肉等。中国价格支持的对象主要是稻谷、玉米、小麦、棉花和大豆。印度和南非也主要是针对粮食产品进行价格支持和保护。而俄罗斯就比较特殊，主要给予猪肉、牛肉、禽肉和奶市场价格支持。相反，小麦、玉米、其他谷物等粮食类产品自1992年以来一直是负支持［11］。

(2)信贷支持的比较。资金是发展现代农业的重要因素，但是仅仅依靠农业自身的资本积累却无法满足现代农业发展要求。农业的弱质性、低收益性特点要求必须依靠政府的支持才能获得足够的发展资金。目前，BRICS 五国在农业金融方面实施的支持政策主要是农业信贷支持。

BRICS 五国的农业信贷支持在具体操作上也是存在差异的。巴西主要是通过政府规定商业银行的农业信贷利率，建立以商业银行为主的低利率农业信贷体系。目前，巴西的政府信贷仅占到10%，而商业信贷高达90%。政府规定农业信贷年利率最高为12% (一般市场信贷利率为25%)，对中小生产者在贷款利率上更加优惠，最低可以达到6%［12］。俄罗斯是靠政府财政补贴银行信贷利率，使家庭农场可以以低利率从银行获得农业贷款。随着信贷优惠政策效应的显著，俄罗斯政府还扩大了信贷优惠的范围和规模。优惠规模已从利率补贴只提供短期贷款扩大到中长期贷款，甚至包括两年以上的投资贷款;受益者范围扩大到涵盖农村住户和生产合作社在内的所有生产者，且借款用途也多种多样。印度则是按资金用途进行分期，主要分为购买生产资料的短期信贷、投资改善生产条件的中期信贷和用于农田保护和农村基础设施建设的长期信贷三种，优惠利率都相对比较低。南非是通过免除税费和股息来降低农业贷款利率，并有针对性地建立小额信贷计划支持农业发展。如为了加快农村的建设与发展，政府在2005年建立了南非小额信贷计划，优先向小规模家庭农场主等提供信贷、保险等服务［4］。就目前而言，中国的信贷支持在BRICS 五国中是属于相对落后的。中国比较侧重于农业信贷制度和配套措施的建设，是为了引导更多的社会资金投资到农业产业。但以农村信用社为主的农业信贷支持体系明显满足不了农户的资金需求。

(3)生产补贴的比较。俄罗斯的生产补贴政策是基于农作物的种植面积和牲畜养殖的头数给予生产者补贴，目的是鼓励生产者进行特殊产品生产。例如，当农民生产的土豆远远满足不了市场需求时，政府就会对土豆实施种植补贴政策，即种植土豆的面积越大获得政府给予的生产补贴就越多，从而鼓励和引导农户增加土豆种植，以此满足市场的需求。数据显示，2006—2007年俄罗斯对单项商品的转移支付就达到了生产者支持的76%，这说明生产补贴是俄罗斯政府支持农业生产者的重要手段。

20 世纪80年代中期，印度政府开始对农业投入品进行补贴，主要是对化肥、能源和农业机械补贴。①化肥补贴。主要是采取政府定价、对生产商和进口商给予直接补贴，并由政府承担运费，直接降低了农民的化肥购买价格，减少了生产成本投入，间接增加了农民收入［13］。②给予灌溉用电和用油财政补贴。印度对农业用电区别对待，生活在贫困线以下的农户可免费用电，一般农户灌溉用电是免费的，其他用电享受一定的优惠。③农业机械补贴。即对特定的农业机械给以价格优惠，差价则由政府的财政拨款进行补贴。

中国的生产补贴主要有两种。一是面积补贴，2004年开始，政府对农业实施直接补贴，即根据农户的耕种面积给予农业补贴，耕种面积越大，得到的补贴就越多。二是投入补贴，从2004年开始，中国政府对种粮农户实行种粮直接补贴、良种补贴、大型农机具购置补贴等政策，以促进农民增收。

俄罗斯、印度和中国都采取了生产补贴措施支持农业发展。从三国的具体操作方式看，最大的不同之处就是给予补贴的对象。俄罗斯的补贴对象是特殊农产品的生产者，而印度和中国的补贴对象包括了所有的农业生产者。

(4)税收支持的比较。在“金砖五国”中，采用了税收政策来支持农业的有中国和南非。中国的税收支持主要是改革农业税。2000年前，政府对农户征收各种农业税。2000年以后，为了减轻农民负担，政府开始对农业税进行改革，并逐步减少农业税的征收。2004年，中国政府宣布在5年内逐步取消农业税。事实上，中国于2006年就彻底取消了农业税。

为促进农业发展，南非政府也实行了税收优惠政策。具体的征收方式为:将一年一次全额征收改为3年分批次征收:第一年征收当年农业税的50%;第二年除征收当年农业税的50%外，再征收前年农业税的30%;第三年除征收当年农业税的50%，前年农业税的30%外，再征收前年农业税的20%。另外，为提高家庭农场农业机械化应用水平，从2000年开始南非政府实行了“柴油退税制度”，免除因农业生产使用柴油的燃油税金［14］。

中国和南非的税收支持都是从农户的支出入手，通过减免税款或者将税款进行分期征收，减少农户的支出和负担，从而间接地增加农户的生产投入资金，保证农户的农业生产活动得以正常运行，促进农业发展。

1.2 一般服务支持政策

一般服务支持政策是指国家为了从整体上提高农业生产水平，改善农业生产条件而为农业做出的一般服务。包括农业技术研究与开发、农业和农村基础设施建设、鼓励农业合作社发展和提供农业保险等支持和保护农业发展的政策。BRICS五国的一般服务支持政策见表2 所示。

表2 BRICS 五国的一般服务支持政策

(1)在农业技术研究与开发方面。BRICS 五国都非常重视农业技术研究与开发，但是由于各国的农业发展目标不同，各国的农业技术研究与开发服务也是存在差异的。

在研究方向上，BRICS 五国的农业技术研究方向是存在差异的。巴西立足于发展生态农业，比较重视农业生物技术、生物工程技术、转基因技术、有机农业技术的研究与应用。印度和中国都属于人口大国，粮食能自给自足是关键。中国和印度都是以提高粮食的产量为目标，两个国家都非常重视有助于改良品种和增产技术研究。如良种培育、转基因技术、遗传技术在两国都取得了长足进步。中国的超级稻和印度的高产小麦就是典型的代表。南非却是以为满足小家庭农场对农业技术需求为目标。南非相对重视农业领域基础性研究，内容包括农业生产方法、农业产品营销方法等内容，主要由国内的农业大学负责。而俄罗斯的农业研究相对比较多样化，既涉及了动植物遗传育种、生物技术研究，又有关于改良土壤的微量元素的施用、新工作方法和农业机械改进等研究。

在技术推广方式上，BRICS 五国的农业技术推广方式也是存在差异的。在巴西，主要研究机构是巴西农业部下设的农牧业研究公司，技术推广主要依靠农牧业研究公司在全国设置的3000 多个技术推广站。印度是一个软件大国，积极推广计算机网络技术在农村的普及和应用，再通过农业网站、呼叫中心、视频频道等为农民免费提供农业技术咨询。在中国，一方面政府依靠技术推广站向农户传播农业技术，另一方面政府还建立了国家、省、市、县四级农业信息服务平台，加快农业信息化建设。

(2)在农业基础设施方面。从图1 中可以看出，在巴西、中国、俄罗斯和南非四国中，巴西支持农业和农村基础设施建设的支出最多，每年的投入资金都高于其他三个国家。1995—2009年中国在支持农业和农村基础设施建设方面的投入是逐年增加，并越来越接近巴西。而南非对农业和农村基础设施的建设投入主要以2007年为分水岭，在2007年前，南非在支持农业和农村基础设施建设方面的投入也是逐年增加，但2007年之后出现了下降趋势。俄罗斯在支持农业和农村基础设施建设方面的投入的变化是比较大的，几乎是一高一低的起伏变化。

在印度，有关农业电力和灌溉设施、农村水源、农村通讯、农村道路、农村电气化、农产品市场等基础设施建设的费用，将全部由政府承担，极大地减轻了农民负担，促进了农业和农村的发展。如2005—2006年度政府制定了一个投资1210亿卢比(约27 亿美元)的发展计划，包括加速灌溉计划、农村道路、农村水源供给、农村电气化、农村住宅、通讯等6 个方面。

(3)在鼓励农业合作社发展方面。巴西在农村地区建立了供销、渔业和电气化三种不同形式的合作社，它们各自发挥着不同的作用。以电气化合作社为例，其主要职能是筹集资金用于农村供电设施的修建，管理农业用电的收费和征税，推动区域性经济开发，以改善农民的生产和生活条件。

印度农业合作社种类繁多，按其职能和主要经营方向可以分类为:农业信用合作社、农产品生产合作社、农产品销售合作社、生活服务合作社。政府通过对各种合作社的支持与建设，达到了促进农业生产发展，提高农产品商品化程度以及改善农民生活的目的。

图1 1995—2009年巴西、中国、俄罗斯和南非基础设施建设的投入情况

巴西和印度都是积极鼓励各种农业合作社发展的。两国的农业合作社都主要是细化和专业化政府支持农业发展的部分职能，都是有针对性地成立农业合作社来解决相关的农业发展问题。目的是通过农业生产者的参与，有效地解决农业发展的问题，进一步促进农业发展和农村建设。

(4)在实施农业保险支持方面。巴西农业保险始于1939年国家再保险公司的建立。由中央银行独家经营，其他银行只作为代理;分备耕、种植、管理、销售4 个阶段进行保险;保险金额以生产成本为上限。当灾难发生时，由中央银行调查确认后，负责按保险金额赔偿［7］。该政策有效地帮助农业生产者减小农业生产风险，保护了农业生产者的利益，极大地提高了农业生产者生产积极性，促进了农业发展。

2 BRICS 五国农业支持水平比较

2.1 生产者支持水平比较

由于OECD 对印度的农业支持水平研究比较迟，目前OECD 数据库上尚未公布有关印度的农业支持水平的数据，故图中没有列出印度的生产者支持估计值的折线图(见图2)。但通过其他学者的研究可以得到有关印度生产者估计值的变化情况:1995—1997年的% PSE 平均值是-11.6%，此后迅速转为正值，1999年曾达到26.7%。按照2000年以来的增速，2003—2005年的平均值是19.5%，以下分析将结合这一研究结果来进行。

从生产者支持估计值占生产者收入的比重(%PSE)来看，俄罗斯的生产者支持水平是最高的，接近了20%。印度的支持水平也几乎达到了俄罗斯的水平，%PSE 值达到了19%左右。而中国和巴西的%PSE 值在2000年前都是比较低的，普遍低于5%，甚至还出现过负值。但在2000年后，都有了好转，并迅速达到了5%以上。南非的生产者支持水平则几乎都保持在5%和10%之间，表现得比较稳定。因此，五国的生产者支持水平排名大概依次是俄罗斯、印度、南非、中国、巴西。

从生产者支持估计值占生产者收入的比重(%PSE)的走势来看，在2000年后，俄罗斯和中国的%PSE 值都呈现不断往上增长之势，只出现了个别年份的大幅度下跌起伏，如俄罗斯的2005年，中国的2008年。这可能与该国家该年的经济发展状况有关。如，中国2008年的经济发展不景气，显然影响了政府对农业生产者的支持力度，自然%PSE 值就出现了明显的下跌。印度的生产者支持水平在20 世纪90年代初尚处于负状态，但随后迅速转正，并呈逐年上升之势。巴西的生产者支持水平在2000年后的就相对比较稳定，保持在5%左右。这是出于巴西的农业支持政策年年变化不大有关。而南非则是一高一低的起伏变化，表现得相当不稳定。但南非的生产者支持水平在这五个金砖国家中算是中等水平，代表了“金砖五国”的平均水平。

2.2 一般服务支持水平比较

从图3 中可以明显地看出，中国每年在一般服务支持的投入量上远远大于巴西、南非和俄罗斯，并呈现逐年增加的趋势。而巴西、俄罗斯和南非三国每年的一般服务投入量，几乎不高于5000 百万美元，其中，南非的投入量最少，也是最稳定的，1996—2009年的一般服务支持投入量的数值连起来就是一条直线，表明1996—2009年南非在一般服务支持上每年的投入量几乎没有变化。俄罗斯和巴西的一般服务支持投入量也很稳定，但总体略高于南非。俄罗斯的一般服务支持投入量在2000年后也是成逐年上升之势，但增长非常缓慢。从一般服务支持的投入量看，一般服务支持水平从高到低依次是中国、俄罗斯、巴西、南非。

图2 1996—2009年巴西、中国、俄罗斯和南非的%PES 变化情况

印度也非常重视政府对农业的一般服务支持，每年都投入了大量的资金用于农业科研开发和技术推广，农业、农村基础设施建设和支持各种农业合作社的发展。1994年，印度用于支持农业科研开发和技术推广的资金就高达GDP 的0.9%，占农业总预算的1/5 以上，达到了发达国家的水平。加上农业、农村基础设施建设又全是靠政府投资。可见，印度每年用于一般服务的投入资金是巨大的，并有可能高于中国。

3 我国农业支持政策的取向

从BRICS 的国内农业支持政策看，五国都是偏向于采取生产者支持和一般服务支持政策来支持农业的发展。在生产者支持方面，普遍运用了价格支持、农业补贴和信贷支持的措施，主要是通过在生产环节减少农业生产者成本支出和增加资金支持，在农产品流通环节保证农产品能脱销，从而增加农业生产者的收入，提高农业生产者的生活水平，促进农村建设和发展。在一般服务支持方面，五国都根据具体国情和农业发展目标，有针对性地进行农业技术研究，并积极推广和运用。同时，五国也重视农业、农村基础设施的建设，每年都投入了大量资金进行基础设施建设，目的是促进农业和农村发展。此外，巴西和印度还采取了鼓励农业合作社发展的措施，通过专业化的合作社进一步推动了农业的发展，保障了农户的利益。在农业支持水平方面，五国的生产者支持水平和一般服务支持水平都各不相同。虽然某个国家的生产者支持水平在“金砖五国”中算是最高的，如俄罗斯已经达到了20%，但相对于OECD 国家来说，这都是远远不够的。总而言之，“金砖五国”的农业支持水平还远达不到OECD 国家水平，尚需要积极加大农业支持的投入和力度。

根据以上比较，本研究认为，对于当前以及今后一段时期，我国的农业支持政策需扩大信贷支持，建立以商业银行为主的低利率支农信贷体系;需降低农业生产者的从业风险，建立健全的农业保险制度;鼓励农村发展各种有地域性的农业合作社，引导农业生产的专业化、信息化和科技化，促进农业信息交流;需加大农业科技投入，提升农产品国际竞争力，促进农产品出口;需增加农业支持总量，并合理调整支持结构，提高农业支持水平。

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