优化宅基地管理流转机制

杨博野

优化宅基地管理流转机制，是当前农村土地制度改革的关键，要努力在现实、政策和法律之间衔接、平衡

宅基地制度改革是一项牵一发而动全身的重大改革，也是现在争议相对较多的一个领域。宅基地集体所有的属性，是1963年中共八届十次全会通过的《人民公社六十条》确定的，长期形成的认识依赖路径和错综复杂的利益关系形成了当前宅基地改革红线。一是“不准动”，因为宅基地是村集体平等分配给集体经济组织成员的福利，组织外成员不得享受；二是“不该动”，典型的想法如农村居民已经享受到宅基地、承包地等福利，如果还可以让宅基地市场化流转，那么城镇居民就相对受到了不平等待遇；三是“不敢动”，担心宅基地流转一旦放开，城镇居民和工商资本就会去农村争抢宅基地。

但随着工业化、城市化和市场化的深入发展，当前宅基地制度已经越来越难适应现实需求，而且已很难在现有制度框架下得到较好解决。一是人减地不减成为一种惯性。宅基地本质上属于按需分配的集体公共产品，尽管有关政策规定，不再具有农村属性的人口应当退还宅基地资源，但实际很难让村民无偿退出宅基地。同时由于农村土地往往比城镇就业、教育等公共服务更具吸引力，农民宅基地换城镇住房改革的积极性普遍不高。二是宅基地资源闲置浪费。随着城市化不断推进，农村人口持续地向城市转移就业和居住，而同期农村户籍人口不断增长，宅基地总量持续扩大。仅2010年来，浙江农村户籍人口增长52.7万人，常住人口却减少72.1万人，浙西南部分县市常住人口连续多年负增长，“空心户”、“空心村”持续增多。三是违法违规用地增多。在宅基地只出不进状况下，很多地方宅基地存量资源已分配殆尽。德清县武康镇下渚湖村土地利用总体规划已控制15年，城西村已控制20年，无法新增宅基地。在正常分配难以满足情况下，违规违法用地现象就会滋生。2009年以来，德清县未批先建的宅基地就达3300宗。

浙江再次站在改革的前沿。2014年3月，省政府正式发文，选择德清县开展城乡体制改革试点，全面推进农村产权制度改革，建立农村宅基地用益物权保障机制，为全省新型城镇化积累经验、提供示范。

首先，德清对全县所有登记在册的97604宗农村宅基地做了摸底调查，其中67054宗合法宅基地实施确权到位，颁发集体土地使用权证。余下30550宗宅基地，由于建新不拆旧、超面积建房、原地拆建、新增未批先建、公建设施拆迁安置、多人登记、城镇居民继承、分户等8大类原因，未能确权。

其次，根据“尊重历史、面对现实”的原则，限于6月30日前，分类处置，补办手续。据统计，80%的未确权宅基地可到期转正，宅基地使用权实现赋权固化。即使使用权人逝世，也由继承人继承财产，没有城乡户籍限制。在坚持全县农民“一户一宅”的制度下，最大程度地保障了农民财产权益。

最后，在尽量不突破现有法律、控制影响范围和幅度的前提下，寻隙开辟一条路径，赋予农民完整的宅基地用益物权，进入要素市场融通交易。目前可行的方法主要有三种。一是增减挂钩。通过土地连片开发，提高容积率，从而“挤”出节余的建设用地指标。农民也可获得国有土地使用权和房屋所有权，随时入市交易。但该模式被一些人视为“赶农民上楼”，主要原因是拆旧和建新两个过程中，有时农民未能获取较好的议价权和增值收益分配权。二是直接转性。政府出面将集体建设用地收储为国有建设用地，并无偿划拨给原使用权人，土地增值收益全部归还给村集体和农民。但政府将一时难以找到替代的融资方式填补财政缺口，既产生系统性金融风险，又无力进行公共基础设施配套建设。三是补交级差。可参考深圳模式，政府主导规划，明确集体建设用地年限，设计多种收益分配方式供农民选择。农民宅基地和其他集体建设用地入股成立集体股份公司。股份公司和市场化开发机构直接协商。选商与定价都留给村集体内部协商解决。根据收益分配方式，农民和政府共享土地增值收益。同时政府指导价格区间，完善农民产权保障体系，遏制地方宗族势力发展。

总之，土地问题一定要坚持问题导向。而当前最大问题是如何在现实、政策和法律之间衔接、平衡。是适足削履，束缚现实于传统框架内，还是与时俱进，让政策和法律适应现实，答案显然应是后者。